績效評價和績效審計的思路及方法在政策改革研究中的應用
——以Y區城市養護作業市場化改革工作為例

●王 冬 李文思

績效評價和績效審計的思路及方法在政策改革研究中的應用
——以Y區城市養護作業市場化改革工作為例

●王 冬 李文思

績效側重于結果，意為有效的輸出。評價是指衡量、評估其價值。計則是一項獨立的監督活動。二者圍繞經濟性、效率性、效益性展開，過數據采集及分析，但分析的方法側重點各有不同。

本文選取Y區市政、綠化領域市化改革課題研究作為案例，旨在探如何通過借鑒績效評價的思路、績審計的證據采集方法開展政府改革政策研究，探索兼具前瞻性和可操性的城市養護作業領域市場化改革實現路徑，以提高政策的績效。

一、背景介紹

1999年下半年起，S市啟動“管養分開”、“事轉企”改革，原事業單位性質的養護作業單位轉制為企業。市場化改革提升了養護作業的效率，在城市規模擴大的情況下，基本滿足了城市運行管理的需要。然而，隨著社會經濟的不斷發展，原有的改革路徑和成果已難以滿足新時期的管理需求。

在此背景下，S市開始進一步深化城市養護作業領域市場化改革工作，將“全面提高市容環境維護水平，加快城市養護作業領域市場化改革”列為重點推進工作之一，對綠容、市政養護等工作提出了市場化改革的要求。本案例所討論的研究課題，即是在此背景下對于城市養護作業管理改革的一次實證探索。

二、研究思路構建與實施路徑制定

總體來看，本課題的研究思路可分為 “明確問題——分析問題——解決問題”三步，具體如下：

明確問題：研究開展初期僅提出了要針對城市養護領域市場化建立配套制度，然而要針對哪些主體，解決什么問題，如何制定制度，都尚未得知。因此，開展研究的第一步首先要明確配套制度主要解決哪些問題。

分析問題：在明確問題后，需要以合適的方式將這些問題進行分析和呈現，為解決問題提供基礎。其一，所陳述的問題是真實存在的；其二，當前所面臨的問題對城市養護作業領域市場化產生了制約或影響。

解決問題：針對前期所整理的問題及采集的數據，探究解決方法，確定制度建設所需要涉及的單位，制定相應的政策。

結合績效審計與績效評價的方法，本課題研究的實施路徑如下：

以訪談的形式，與國資委相關領導交流，明確制度建設的大方向；同時，與綠化、市政養護的管理單位及企業溝通，了解當前市場化改革所面臨的問題，進行總結與梳理。

對所了解到的問題進行整理歸納，分析可以通過哪些數據對當前的問題進行證明，反映出這些問題所帶來的影響，并設計數據采集表格供對應的單位填寫。

在總結問題、分析數據的基礎上，提出解決問題的思路，并轉化為操作層面上的政策建議。

三、項目研究過程

（一）問題梳理與總結

根據以上思路，課題組首先開展了對各單位的深度訪談，以了解當前養護市場領域所需要解決的問題。經過對S市綠容局研究處、下屬各區縣綠容署市政、綠化企業及監管企業的訪談，課題組對目前Y區市政、綠化作業領域的問題歸納如下：

1、道班房配置不足、產權不清，影響日常工作，阻礙市場化進程。1999年開始的“管養分開”、“事轉企”改革并沒有有效解決重要資產的產權問題，特別是大部分道班房產權不甚明晰，企業僅對其擁有使用權。隨著近年來市政建設發展，部分道班房被拆除，造成道班房整體數量較少、分布不均，影響了企業正常開展市政、綠化工作。道班房的數量及產權管理是綠化、市政養護市場化改革最為關鍵的內容之一，道班房未進行統籌規劃管理，給Y區構建良好的綠化、市政養護市場化競爭環境帶來了一定的負面影響。

2、轉制遺留包袱重，新進職工不足，企業競爭力有待提升。綠化、市政養護企業轉制遺留下來的員工占企業總員工數的70%以上，保障轉制遺留的員工待遇成為了企業長期以來的包袱，使企業始終處于低利潤率狀態。據測算，要逐步消化這部分員工，需要5至10年的時間。同時，受成本、激勵措施等方面的限制，企業招聘的新職工較少，存在“自己培養的人才留不住，外部人才引進不來”的現象。隨著有資質的老員工逐步退休，人力資源結構優化將成為企業提高競爭力的一項挑戰。

上述兩個問題的存在，嚴重影響了Y區城市養護作業的行業管理以及政策績效的發揮。

（二）通過數據對問題進行呈現

對問題的歸納與總結僅僅是課題研究的開端，接下來需要進一步通過數據的呈現，將問題具體化。一方面對當前問題進行深入探討說明，另一方面也在于證明當前問題的真實性。針對所歸納的問題，課題組所采用的數據采集方式如下，見表1。

表1 梳理問題及對應的數據采集方式

在采用以上方式對數據進行采集整理后，課題組對數據進行了展示，以Y區市政養護公司為例，數據（本案例數據為實際數據經處理后得出，僅供案例探討）呈現如下：

1、職工情況。Y區市政養護工程有限公司現有正式職工186人，聘用職工（指市政養護公司直接雇傭的職工，與勞務派遣性質相似）381人，其中，在正式職工中，跟隨企業改制遺留下來的職工為156人，在企業改制后新招聘的員工為30人。

根據2013年企業發生的正式員工工資支出為1517萬元，社保等費用601.5萬元，共計人力成本2118.5萬元。根據員工比例，在全部人力開支中，用于保障改制后遺留員工的成本約為1869.71萬元，見表2。

表2 2013年市政養護建設工程有限公司職工成本表 單位：萬元

表3 未來5年轉制遺留員工情況表 單位：萬元

在未來五年內，企業內將有70人退休，至2019年，改制后的遺留員工將由156人降至86人。若按照10%的工資漲幅計算，未來五年內，轉制遺留員工預計發生的成本共計約為11377.34萬元，其中，員工工資8202.69萬元，社保費用3174.65萬元，具體情況見表3。

由于企業在吸引人才上缺乏優勢，難以招聘并留住有資質、職稱的新員工，因此，隨著老員工的逐年退休，企業的市場競爭力將受到制約。

2、道班房情況。Y市政養護建設工程有限公司成立于2000年，在此之前道班房等資產歸屬于Y區市政工程管理所，管養分開后資產并未明晰，企業僅擁有道班房等資產的使用權。隨著大市政工程建設的開展，部分道班房逐步被拆除。目前，Y市政養護建設工程有

限公司共有道班房六所，其分布及產權情況如下，見表4。

表4 Y區市政養護建設工程有限公司道班房分布情況

從數量上來看，市政公司所擁有使用權的道班房數量較少，在分布上偏于Y區東南方向，對于市政公司前往城區的西北角開展養護工作，存在一定不便。隨著近年來大型市政車輛的增加，如卡車、鏟車、壓路機等，道班房的使用空間日漸拮據。若外區市政企業在Y區開展市政養護工作，Y區市政公司將難以調配出空余的道班房以供租賃或借用。

3、經營狀況。根據市政養護公司提供的財務數據，目前市政養護公司的主營業務以養護工程與養護經費為主，以及部分代辦工程與掘路修復，業務范圍集中在Y區內。在經營成果上，盡管近三年市政養護企業利潤額逐年上升，但利潤率處于較低水平，凈利率在1%左右，呈保本微利狀態。

（三）提出政策建議

將問題通過詳細數據進行闡述之后，需要提出解決問題的相關政策建議，政策建議上應具有可操作性，注重“誰來做”、“怎么做”，明確需要共同參與的職能部門，并提出具體、合理的政策建議。課題組對政策建議的歸納內容如下：

1、針對道班房管理，提請市綠容局著手建立相關標準，合理規劃建設道班房，明細產權、統一管理。在制度建設上，建議由Y區綠容局向上級提請，根據市政養護、園林綠化的特點，著手開展制定市政養護、園林綠化領域的道班房設置和設計要求，為各區縣道班房的建設提供有效依據。

在區縣規劃上，建議由市政、綠化企業結合現有道班房情況，擬定道班房在規格與分布密度上的需求，確定道班房布局，將道班房建設納入市政規劃內。新建道班房產權規綠容局所有，由綠容局統一管理。

對于原有道班房，建議沿用當前管理方式，為綠化、市政養護企業提供作業設備放置的基礎需求。對于新建道班房的管理，綠容局可采用委托管理的方式，由本區市政、綠化企業管理，并免費供其使用。遇到外區企業中標，對本地道班房有租賃需求的情況，可在滿足本區企業人員、車輛設備安置的前提下，對外區中標企業開放租賃使用，同時，收取一定的租賃、管理費用，由管理道班房的企業代為收取，并采取“收支兩條線”的管理方式，上交財政作為下年度經費支出。

2、統一養護經費標準。目前，Y區內實施市場化改革試點的區域與未實施市場化改革的區域在養護經費的支付標準上存在差異，建議對不同養護區域的經費支付統一參照公開招投標的標準執行，以使區內企業有所積累，在過渡期內有更好的發展。

3、制定轉制遺留員工補貼標準，保障轉制遺留員工待遇。采取按人數進行補貼的方式，由區市政、綠化企業統計企業內轉制遺留員工的數量，經建交委、綠容局認定后，會同財政商討人均補貼標準。

四、小結

本研究借鑒了績效審計的思路，通過獲取詳實、有效的材料與數據，對當前市場化改革所面臨的問題進行了論證，加強事實的說服力；再從績效評價的角度出發，抓住當前問題所在，指出提升績效的關鍵點；最后以制度建設方式，提出了政策建議。從案例的經驗做法來看，本研究獲取的數據詳實可信，改革建議內容相對具體，責任主體落實到部門，具有較高的參考價值。也從另一個角度驗證了績效管理對于政策研究與設計的重要意義。其不足之處在于，對Y區綠化、市政養護市場存在的個性化、具體的問題，仍難以得到較好的解決；此外，政策上的跨部門協作等建議，仍有待實踐的考驗。■

（作者單位：上海聞政管理咨詢有限公司）

（本欄目責任編輯：尹情）

本欄目由上海聞政管理咨詢有限公司合辦