用執(zhí)行力加固防治“塌方式腐敗”的堤壩

□ 徐雙敏 田 柯

“塌方式腐敗”是近來中央加大反腐力度后查處出來的腐敗現(xiàn)象，即一些地方、一些部門或一些特殊領(lǐng)域，腐敗官員“倒下一個牽出一串”，就像是山體、建筑等突然出現(xiàn)整體坍塌陷落的塌方事故一樣。

“塌方式腐敗”是近來中央加大反腐力度后查處出來的腐敗現(xiàn)象，即一些地方、一些部門或一些特殊領(lǐng)域，腐敗官員“倒下一個牽出一串”，就像是山體、建筑等突然出現(xiàn)整體坍塌陷落的塌方事故一樣。比如中紀委查辦的山西窩案，山西一個省的落馬省部級干部就有7人之多；發(fā)改委價格司窩案中，有包括兩任司長、副司長、副巡視員等5人被查。壟斷國企也是重災(zāi)區(qū)，十八大召開至2014年底，已有近90名國企高管落馬。其中中石油、中移動、深航都有總經(jīng)理、副總經(jīng)理等多名高層領(lǐng)導(dǎo)同時被查處。基層政府是最早被曝發(fā)生“塌方式腐敗”的地方。廣東茂名窩案中市轄6個縣（區(qū)）的主要負責(zé)人無一幸免，涉案人員包括105個黨政部門的24名省管干部、218名縣處級干部。湖南衡陽的破壞選舉案中，被查實嚴重失職、瀆職、違紀者近500人，其中包括市委書記、市人大常委會主任、紀委書記、組織部長等地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部。比較以往被曝點狀、偶發(fā)、個案發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，這種腐敗干部“一挖一大片、一提一大串”的現(xiàn)象的確像極了工程塌方。我們在感慨“塌方式腐敗”觸目驚心的同時，也需要深思。是什么原因造成了這種“塌方式腐敗”現(xiàn)象非個案的發(fā)生？這些被查處的干部，尤其是黨內(nèi)高官，有很多的確曾經(jīng)是“又紅又專”的優(yōu)秀人才，那他們又是從什么時候、在什么條件下滑進腐敗的深淵，進而發(fā)展為地方或部門的“塌方式腐敗”的呢？

山西窩案人物關(guān)聯(lián)圖

習(xí)近平總書記上任伊始就指出，“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。這兩年，新一屆中央明顯加大黨內(nèi)規(guī)制，國家法治的建設(shè)力度，不僅黨的十八屆三中全會《決定》專門提出“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的具體改革任務(wù)，四中全會《決定》更是把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，提到了建設(shè)社會主義法制體系，建設(shè)社會主義法治國家的高度。近兩年，黨內(nèi)也的確是明顯加大了制度法規(guī)建設(shè)的力度，加強和完善相關(guān)的法規(guī)和制度建設(shè)，即打造權(quán)力的制度“籠子”，就可以實現(xiàn)防治“塌方式腐敗”的目的了嗎？回答應(yīng)該是否定的。實事求是的說，改革開放以來相關(guān)的制度規(guī)定已經(jīng)不少了。僅就近十年看，中央不僅越來越重視黨的自身制度建設(shè)，而且具體出臺了系列的管理制度，尤其是干部選任、管理、處罰方面的規(guī)定。2004年黨的十六屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，其中有關(guān)選拔干部要透明化和加強監(jiān)督體制等內(nèi)容，目的明顯是為糾正黨內(nèi)的腐敗現(xiàn)象。黨的十七屆四中全會又通過了《關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，再次提出要“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制”，要“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”。現(xiàn)實中，從2004年到2010年，中央就國家權(quán)力機關(guān)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的管理密集出臺了十幾個《決定》和《辦法》，系統(tǒng)規(guī)范了各級各類干部的提名、任用、考核、監(jiān)督等方面工作的制度，建立了完整的干部選拔任用管理工作中事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的工作規(guī)則和監(jiān)督鏈條。如果加上《黨章》《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)其他的管理規(guī)范性文件就更多了。可以說，現(xiàn)在規(guī)制權(quán)力不是沒有“籠子”。那為什么各地方、各部門還會發(fā)生如此嚴重的“塌方式腐敗”呢？這恐怕與沒有嚴格執(zhí)行這些制度有關(guān)。試想，打造了老虎籠子，也把老虎裝進去了，但是不給“籠子”“上鎖”，那樣的“籠子”能發(fā)揮約束作用嗎？同理，防治“塌方式腐敗”，必須要增強執(zhí)行各個防腐反腐文件的力度。

增強執(zhí)行力首先需要理順防腐反腐文件的執(zhí)行體制，關(guān)鍵是要實現(xiàn)制約權(quán)力主體的責(zé)權(quán)對等。體制機制是執(zhí)行規(guī)章制度的基礎(chǔ)性條件，體制決定領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限的劃分，沒有科學(xué)合理的防腐反腐體制，再好的規(guī)章制度都難以實施，或難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。被查處的“塌方式腐敗”案件都有一個突出的特點，就是“一把手”腐敗。“一把手”是各級黨委的書記，有時也可以稱各級政府部門及企事業(yè)單位的書記和行政首長。誰來監(jiān)督“一把手”的問題已經(jīng)早就提出，并受到中央的重視。針對“一把手”特有的人事權(quán)，中央在2002年就出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，規(guī)定可在地市以下部分干部任命決定中采用全委會“無記名投票表決”方式，其意圖顯然是削弱“一把手”的人事權(quán)。類似這樣的規(guī)定在其他文件中還有，但是這些規(guī)制成效不太顯著。體制方面的問題在于，其一，“一把手”的責(zé)權(quán)不對等，往往是有權(quán)無責(zé)，出了問題，被問責(zé)的是都行政領(lǐng)導(dǎo)，在用人方面出了問題，不遇到專項查處，基本不會負責(zé)。其二，權(quán)力的監(jiān)督者責(zé)權(quán)不對等。上級對下級的監(jiān)督是責(zé)權(quán)對等的，但是屬于“自體監(jiān)督”，會受到各種局限。而黨章和其他法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督主體雖然多，但都只能屬于有責(zé)無權(quán)，結(jié)果就是形同虛設(shè)。所以，理順防腐反腐的體制應(yīng)該以本級紀檢監(jiān)察權(quán)力不受“一把手”權(quán)力束縛，以及“體外”監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)能夠影響甚至決定“一把手”的去留“命運”為基本思路。

增強執(zhí)行力需要規(guī)范執(zhí)行防腐反腐文件的機制，關(guān)鍵是要讓權(quán)力在陽光下運行。機制是決定各類職權(quán)的具體運行方式。機制的科學(xué)規(guī)范甚至可以在某種程度上彌補體制的問題。被查處的“塌方式腐敗”的另一個共同特點就是權(quán)力的“暗箱操作”。主要表現(xiàn)為在人事提名，資金使用、大宗物資購置招投標等方面，“一把手”或極少數(shù)高層領(lǐng)導(dǎo)的意見一言九鼎。所以在規(guī)范工作機制方面，首先就要用好陽光這個“防腐劑”。應(yīng)該嚴格按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，遵循公正、公平、便民的原則，公開所有必須公開的信息，尤其是本部門的機構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等敏感事項。其次，所有涉及人身、財務(wù)、物資等方面的重大決策事項都應(yīng)該有規(guī)范的工作程序，只要不涉密，這些工作程序都應(yīng)該公開。黨委在向黨代會報告工作時，也應(yīng)該報告工作程序或報告工作機制的規(guī)范問題。

增強執(zhí)行力還需要細化執(zhí)行防腐反腐文件的工作規(guī)則，關(guān)鍵是要使公共權(quán)力的行使有統(tǒng)一的標準。工作規(guī)則是對具體崗位或某類工作人員的素質(zhì)、行為等作的統(tǒng)一規(guī)定。它能夠避免出現(xiàn)工作標準的因人而異現(xiàn)象發(fā)生，當然也能夠避免有意違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。任何時候、任何部門的公共權(quán)力都是通過具體的工作人員去行使的，而工作人員又都是千人千面的，所以保證公共權(quán)力行使的一致性就成為一個必須高度重視的問題，因為它很容易被某些人利用來謀求私利。為促進工作人員行為方式的規(guī)范，一方面，各個單位、部門應(yīng)該有自己工作的規(guī)則，保證不論誰來做，工作流程相同、標準一樣。另一方面，工作規(guī)則也能夠使黨內(nèi)和上級所有制度性文件，比如《條例》《決定》或《辦法》等，都能夠落到實處。需要特別指出的是，這些工作規(guī)范應(yīng)該有檢查監(jiān)督和負激勵措施。也就是說，應(yīng)該同時規(guī)定違規(guī)違紀的懲處辦法和措施。

增強防腐反腐文件的執(zhí)行力也要借力技術(shù)手段的現(xiàn)代化，關(guān)鍵是充分利用和發(fā)揮信息技術(shù)的優(yōu)勢。從形式上看，電子政務(wù)是一種政務(wù)工作技術(shù)手段的革新，但實質(zhì)上，充分發(fā)展電子政務(wù)，將能夠在大大提高工作效率的同時，降低利用職權(quán)謀取私利的風(fēng)險。其一，電子政務(wù)為政務(wù)公開提供了全面的技術(shù)保障。其二，網(wǎng)上辦事在方便行政相對人的同時，杜絕了“暗箱操作”和辦“人情事”的可能。其三，電子政務(wù)方便公眾監(jiān)督和電子監(jiān)察。最后，電子信箱還可以為群眾提供一條與紀檢監(jiān)察部門溝通的高效、便捷通道。

四中全會《決定》指出，“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。借用這個觀點，黨的反腐防腐文件的生命力在于實施，其權(quán)威也在于實施。現(xiàn)在防治“塌方式腐敗”，不必寄希望于中央再出臺什么新的規(guī)定，或要求各地方、部門再創(chuàng)新出什么新的模式。從現(xiàn)在開始，從本單位開始，切實增強對已有防腐反腐文件的執(zhí)行力度，黨風(fēng)政風(fēng)就會有明顯的好轉(zhuǎn)。