劉志平

(福建廣播電視大學，福建福州，350003)

一、生態文明建設的意義

生態文明作為矯正現代工業文明弊病的一種文明形態，其核心命題是如何正確理解和科學處理人類與自然的關系。生態文明的實現重在建設，建設生態文明有利于提高全社會對生態保護與環境治理的認識水平，使得節能減排、保護生態環境、建設生態文明深入人心。黨的十八大報告首次把生態文明建設寫入了黨代會報告，形成了經濟、政治、文化、社會、生態文明五大建設，反映了黨對國家現代文明建設基本經驗的認識達到了新的高度，實現了深層次認識和理性升華。生態文明建設成為衡量與檢驗黨的執政能力的一項新內容，在具體的建設實踐中，能進一步完善黨的執政理念，優化政府行政模式。生態文明建設有利于破解當前發展中的難題，走出現代工業文明理念和思路的困境，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，是全面落實科學發展觀的客觀要求，也是實現習近平總書記提出的“四個全面”的必然要求。此外，現代工業文明容易導致公民生態道德文化的缺失，生態文明建設能增強人們的生態環境保護意識，促進我國公民生態道德文化素質的提高，而生態道德素質的提高能夠促使人們充分發揮積極性與主動性參與到生態文明建設中，實現生態文明建設的良性循環。從更廣泛的意義講，生態文明還將讓人類意識到共同保護和建設地球家園的重要性，生態文明的建設能促使人類突破國家、民族、種族的局限性，共同承擔其對地球生態保護的責任和義務，促使人類在更廣泛領域實現平等合作。

二、政府在生態文明建設中的作用

“生態環境上的一系列問題都與政府有關。”[1]生態文明體現的是以實現人與自然、人與人、人與社會全面發展為基本宗旨的新的價值追求。這種價值追求凸顯了當前人類歷史發展的困境，同時又指明了歷史發展的新趨勢。政府在不同的人類文明發展趨勢中所起的作用不同，在生態文明建設中的政府應承擔以下幾個方面的責任:

(一)承擔生態責任

“人類必須為自己的行為——這些行為在生物共同體意義上都是‘生態性’行為——負責，而且只有人類才能對此負責”，[2]因此，從廣泛意義上講，在越來越嚴重的生態危機面前，全人類都應該擔負起生態責任。現代政府作為人類文明發展的產物，其行為代表著社會公共利益取向，而對生態文明以及生態文明所蘊含的價值追求表明了政府生態責任的強化。擁有公共權力的政府具有與其他一般社會組織所沒有的權威性和強制力，其行為具有極強的引導和示范作用。因而，盡管在生態危機面前人人有責，但政府應該成為生態責任中的道德代理人，代表整個社會來對生態環境進行治理和建設。政府在生態環境治理與建設中起到“元治理”的角色，成為生態環境管理第一責任人。從培養公民的生態責任意識、制定生態建設戰略規劃、管制環境污染行為到引領整個社會生活方式生態化，都離不開政府的作用。

(二)引導可持續發展

生態文明是以人類、自然和社會可持續發展為目標的人類文明形態，可持續發展的關鍵是要正確處理好經濟發展同人口、資源、環境的關系，其實質是節約資源提高資源利用率。高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放式經濟增長方式仍然是我國目前經濟結構中的主導模式。資源短缺、資源利用率較低、環境破壞嚴重已經成為制約我國社會經濟發展的瓶頸。在市場經濟中，企業對私利追求與生態環境保護往往是不一致的，這種趨利性會導致企業亂排污等破壞環境的行為。因此，要借助政府的公共權力來調整產業結構，逐漸淘汰“三高一低”企業，引導企業轉向集約型經營發展模式，發展生態技術、培育生態市場，從根本上解決企業內部經濟效益與外部社會效用脫離，甚至對立的問題。

(三)制定與執行生態環境保護法律和政策

“全面依法治國”是習近平總書記提出的“四個全面”內容之一，依法治國的關鍵不僅要制定出科學合理的法律法規與政策，更重要的在于嚴格地貫徹執行，實現法治取代人治。在生態文明建設中同樣要采取法治手段，健全生態環境保護法律法規與政策并嚴格執行。制定與執行生態環境保護法律與政策是政府承擔生態責任的必然要求，政府的公共權力與組織資源使得它在這方面的作用是主導性的。為了應對環境污染問題，中國政府陸續出臺了許多相關的生態環境保護法律法規與政策，建立了相對完備的環境保護法律與政策體系。然而，在實際的法律與政策的執行中卻遇到許多阻力，多年來中國一直遭遇嚴重的生態破壞與環境污染問題，這些事實表明，我國的生態與環境政策并沒有得到嚴格地執行，存在大量生態與環境政策失靈的現象。

三、生態文明建設中政府管理模式的轉變與具體設想

“政府是我們使用的一種工具，一旦這個工具過時了，重新發明的過程就開始了。”[3]在當前生態文明建設中，政府的管理模式有些已經不能適應了，因此，以生態文明價值追求為依據，在正確把握政府與自然生態環境關系的基礎上，推動政府管理模式轉變，是生態文明建設過程中政府改革的重要內容。

(一)由行政主導型模式向公共治理模式轉變

習近平總書記在十八屆三中全會上將全面深化改革總目標設定為“推進國家治理體系和治理能力現代化”。這表明，我國將通過推進國家治理體系和治理能力現代化來繼續完善和發展中國特色社會主義制度，將公共治理理論與中國社會實踐相結合，實現具有革命性的變革。這對于當代中國社會主義建設事業具有重大而深遠的理論意義和現實意義。公共治理理論對傳統公共行政理論進行了反思和批判，并借鑒和吸收了新公共管理理論和新公共服務理論的合理內容，其核心觀點是主張通過多主體合作、協商和伙伴關系，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。其特點主要有:公共治理是由多元主體構成的共治體系和共治過程；在公共治理活動中，多元主體之間是相互依賴的伙伴關系；公共治理是多元主體基于伙伴關系的自主自治的網絡化管理；政府在公共治理中扮演“元治理”的角色，起著掌舵的作用。

生態文明建設中的公共治理指的是圍繞生態文明建設，政府、企業(市場)、非政府組織和公民之間進行相互協商、協調、合作的網絡化管理過程。這一過程不僅有作為“元治理”角色的政府參加，而且還有其他主體的參與，不僅采取行政、法律、市場手段，而且還包括社會和文化教育等手段，改變了傳統生態文明建設主體一元化和手段單一化的缺陷，實現由行政主導型模式向公共治理模式的轉變。具體來講，這一轉變要著重下面兩個方面:

1.構建生態文明建設的主體多元化格局

在我國當前的生態文明建設中，必須打破政府作為唯一主體的行政主導型管理模式，合理引導私營部門、非政府組織、公民等社會力量積極參與環境治理活動中，建立起環境治理的多元主體格局。近年來，我國的公民社會蓬勃發展，社會力量日益壯大，社會力量積極要求參與公共事務的管理，這是時代發展的必然趨勢，也是生態文明建設主體多元化的社會基礎。一方面，生態文明建設主體多元化有利于引入競爭機制，政府不再壟斷全部公共事務，而是允許更多的私營部門和非政府組織等社會力量參與到公共事務的管理中，在這一過程中必然會引起各管理主體之間的競爭，并提高它們的積極主動性。另一方面，生態文明建設主體多元化有利于強化對相關政策執行的監督力量。在多元主體共存的狀況下，每個主體都享有部分的權力并承擔相應的責任，因而，每個主體的行為必然會引起其他主體的關注，成為生態文明建設中監督政策執行的重要力量。

2.發揮公民生態文明建設中的基礎性作用

生態文明建設是一個涉及面廣泛而復雜的過程，公民是生態文明建設中的基礎性力量。政府在生態文明建設過程中需要公眾的主動參與，需要在政府、公眾與市場之間進行良好的合作，才能達到真正有效的環境治理。

首先，要提高公民的生態文明建設意識。要發揮公民在生態文明建設中的積極性，首先要提高和改變的是公民的生態保護意識。因此，需要充分利用網絡媒體、廣播電視、報刊雜志等載體，結合公民的切身利益，廣泛宣傳生態文明與環境保護的知識，讓破壞生態的危害意識深入人心，養成良好的生活工作習慣，從根源上提高公民生態保護意識。

其次，切實保障公民的生態文明建設權利。有先進生態保護理念和意識并不意味著必定發生作用，公民的生態文明建設權利必須通過法律來保障，因此，需要健全公民生態文明建設的法律法規，通過法律法規來界定公民參與生態文明建設的權限及內容，從而使公民參與生態文明建設更具操作性和規范性，讓公民真正參與到生態文明建設活動中來。

再次，強化公民在生態文明建設中的監督作用。在公共治理視野下，良好的治理來自于政府與公民間真誠而平等的對話，在這一對話中，公民對政府執政過程和執政效果進行評判，起到監督的作用。在當前，有些政府部門不僅不能很好地進行生態文明建設，反而在某種程度上破壞了生態和環境。因此，生態文明建設過程中公民不僅對政府執行生態保護和環境政策的情況進行監督，而且還對生態破壞和環境污染行為進行監督。

(二)由管制型政府向服務型政府轉變

服務型政府是以服務公民和社會為基本宗旨，以民主、法治、責任、高效為特征的政府管理模式，它將服務作為基本理念和價值追求，拋棄了傳統管制型政府的治民觀念或“為民作主”的理念。在生態文明建設視域中的服務型政府指的是政府通過提供生態公共產品和生態公共服務來服務于公民和社會，其目的是要保持經濟發展與環境保護之間的平衡，實現可持續發展。根據這一內涵的理解，生態文明視域中服務型政府建設要著重以下四個方面:

1.培育政府生態服務行政文化

思想是行動的先導和動力，生態服務的價值理念是政府生態服務實現的首要前提，在生態文明建設中，政府要將“生態服務”作為一種基本理念貫穿于政府公共權力運行的過程中。近年來，由于偏離生態服務理念，導致了政府在經濟發展中的“GDP中心主義”、地方保護主義、短期行為、有法不依或執法不嚴等行為，而這些行為造成了嚴重的環境污染和生態破壞。因此，政府要意識到，服務于公民和社會，要立足于可持續發展，立足于人民的根本利益和長遠利益，將“生態服務”價值理念貫徹到實際工作中，自覺承擔起生態責任、引導可持續發展、執行生態保護法律與政策，自覺把生態環境保護與治理納入到政府的重要工作之中，成為生態文明建設的中堅力量。

2.強化政府生態型公共物品和服務供給職能

2013年，習近平總書記在海南考察時強調:“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”因此，強化生態公共物品供給職能是服務型政府應有之義，是生態文明建設中的必然要求。在這方面，政府要通過制度化的方式來保護生態環境，比如環境保護區、稀有物種棲息地的建立；要對污染物控制指標、污染物總量指標、環境總量結構控制等環境標準，以及環境影響評價程序等進行科學的研究和制定；要切實貫徹生態環境保護法律和政策，為人民的工作和生活提供健康的環境；要通過各種方式鼓勵生態科學的研究，推動各種綠色技術的產生與創新。

3.完善政府生態服務制度

這主要指政府管理制度建設要圍繞生態環境保護、為公眾提供生態產品，形成致力于生態服務的一整套制度體系。從決策、管理、監督、人事及考核等方面進行政府內部管理體制創新；積極完善生態法律制度、生態責任制度和生態技術促進法則；綜合運用行政和市場手段，建立和完善生態恢復補償機制；建立科學的環境影響評估制度，并加大政府財政投入保證該制度的執行；改變“GDP至上”的政績考核體系，全面導入綠色GDP的目標績效觀，將生態指標納入考核體系中。

4.轉變政府工作方式

政府工作方式反映的是其行政行為，而行政行為則是政府公共角色的直接體現，折射出政府行政的價值理念。服務型政府既然是以服務公民和社會為基本宗旨，以民主、法治、責任、高效為特征的政府管理模式，其運行方式必然要秉承民主、法治、透明、高效、公平公正的理念。具備這些特征的政府行為，正是政府進行有效環境監管、為公眾供給生態公共產品和協調生態利益，在生態文明建設中充分發揮自身作用的重要保證。

(三)由傳統官僚型政府向整體型政府轉變

整體型政府的理念和實踐模式是20世紀90年代中后期，在西方國家逐漸興起。整體型政府理念作為對傳統官僚體制的繼續批判以及對新公共管理運動的負面后果的一種反思和回應，其基本要點是，政府的行政實踐模式應強調政府各部門之間的協調與整體性功能的發揮。波利特認為，“整體性政府”是指一種通過橫向和縱協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。它包括四個方面的內容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯合使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利益主體團結協作；為公民提供無縫隙而非分離的服務。[4]因此，“整體型政府”試圖擯棄官僚制的困境，注重塑造政府整體行政價值和文化、打破政府管理的碎片化和部門主義、強調合作與協調的責任體系。其目的在于提升政府能力與效率，提高政府回應性，更好地滿足公民的需求，更好地服務于經濟和社會發展。從生態文明建設角度來說，構建“整體型”政府，要著重以下幾方面的改革:

1.塑造整體性價值的行政文化

整體性價值和文化理念指的是整體型政府在價值和文化內涵上強調的是政府整體的最優效果和最佳的整體公共利益。文化和價值觀的差異成為區別整體型政府與其它政府管理模式的重要標志。在傳統官僚制型政府向整體型政府轉變過程中，行政文化必須先行變革，否則整體性政府模式仍然存在被傳統官僚制行政文化俘虜的危險。事實上，整體型政府能否有效發揮其作用的關鍵就在于價值和文化上，組織結構的調整并不能充分實現整體型政府所確定的目標。生態文明建設往往是跨地區與跨部門的，因此，在生態文明建設中，中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間、各級政府內部各部門之間要樹立整體的價值觀，從全局和整體的高度審視環境保護與生態建設中出現的各種問題，用整體價值觀來消解政府部門主義，引導政府行政行為。

2.優化政府管理業務流程

政府管理的碎片化、部門主義，極易導致行政活動中政府部門之間的推諉和扯皮，其實質是政府部門之間職能的重疊與交叉，直接原因是政府不同部門的部門利益傾向。因此，需要根據社會經濟發展現狀，調整政府管理體制與改革政府職能，徹底打破政府各部門之間的界限，實現政府部門之間的密切協調與合作，以整體和全局為目標，優化生態建設與管理中的各項活動。在具體的生態業務管理流程中要遵循自然順序，避免人為的硬性干擾。大力發展電子政務，依據串聯、并聯和網絡化的協作關系和結構來運作，最終達到政府各部門之間業務的虛擬整合和網絡化協同辦公。

3.建立生態文明建設的區域聯動機制

環境保護和生態建設一般是跨區域的，因此，在生態文明建設上各區域必須合作共治，建立良性互動的聯動機制。但是在當前我國區域合作民間協調組織力量還不是很強大的情況下，生態文明建設的區域聯動機制需要通過府際協商、協議或國家層面的頂層設計來實現。在這一機制的設計中，要通過立法為區域環境保護和生態建設聯動機制的建立提供法理依據，要在區域環境保護和生態建設聯動過程中對權責劃分、法律責任等進行界定。同時，鑒于各區域社會經濟發展的不平衡，其對法律政策的執行能力也存在差異性，這就需要國家層面(中央政府及其部門)對環境保護和生態建設聯動進行協調和指揮。例如，近年來，京津冀地區嚴重的霧霾治理就需要三地，甚至更多的地區聯動治理才能取得良好效果。2013年5月北京市環保局與河北省環保廳簽署了《2013年至2015年合作協議》，雙方將按照“統籌推進、聯防聯控、優勢互補、合作共贏”的原則，積極建立京冀環境保護和生態建設合作機制，共同推動京冀區域整體環境質量加快改善。這是區域環境治理中區域聯動機制建立的良好例子。

[1]方世南，張偉平．生態環境問題的制度根源及其出路[J].自然辯證法研究，2004，(5):1-4.

[2]鄧銘瑛.論生態良知[J].探索與爭鳴，2003，(2):86-89．

[3](美)奧斯本，蓋布勒．改革政府:企業精神如何改革著公營部門[M].周敦仁，等，譯．上海:上海譯文出版社，1996:23.

[4]Christopher Pellitt．Joined-up Government:a Survey[J].Political Studies Review，2003，(1)．