教育綜合改革背景下教育立法的理念、問題與對策——復旦大學“教育改革與教育法治”學術研討會綜述

摘要：本文通過對復旦大學“教育改革與教育法治”學術研討會的論文和討論進行總結與評述，探討了全面深化改革背景下教育改革和教育立法的互動關系、教育立法需要解決的核心問題、教育治理體系和高校教育自主權等問題，并簡要評析了中國現行的教育法學學科發展和人才培養模式。

The Fundamental Ideas, Issues and Strategies of Educational Legislation in the Context of Comprehensive Educational Reform: A Summary of Fudan University's Symposium on "Educational Reform and Educational Law"

TU Yun-xin

（Law School, Fudan University, Shanghai 200438, China）

Abstract: As a Summary of Fudan University's Symposium on "Educational Reform and Educational Law", the article addresses the interactive relationship between educational reform and educational legislation, the core legal issues on educational law-making, educational governance and university autonomy with synoptic views about China's current development of educational law study and educational professionals.

Key words: Educational Reform; Educational Law; Educational Legislation; Educational Governance

對于任何一個致力于構建現代化教育治理體系的國家或者社會而言，教育管理體制的改革都是一個不可回避的重要主題，各國都在不同程度上通過具體的制度設計使得教育能夠適應和滿足不斷發展變化的政治、經濟和文化需求。改革開放以來，我國已經初步構建起了適應我國政治、經濟發展實際的教育管理體制，在這個過程中教育現代化亦取得了巨大的成就。進入21世紀以來，隨著新一輪以科學技術為核心的綜合國力的競爭日漸取得突出的地位，隨著中國教育日益面臨更多深層次的挑戰，特別是在全面深化改革、全面推進依法治國的背景下，以教育立法為核心推進教育領域的綜合改革已經成為教育理論界和實務界的共識。在此背景下，2015年5月23日，復旦大學“教育改革與教育法治”學術研討會暨復旦大學上海教育立法咨詢與服務研究基地揭牌儀式在江灣校區廖凱原法學樓第三會議室隆重舉行。本次會議的主題為“教育改革與教育法治”。來自教育部、上海市教育委員會的相關領導，以及北京大學、清華大學、中國人民大學、復旦大學、上海交通大學、同濟大學、安徽大學、寧波大學、溫州大學、浙江工業大學的教育學界與法學界的專家學者分別從教育立法咨詢與服務研究基地建設思路、教育法治的現狀及存在的問題、教育法學學科的建構與教育法學學人的使命等宏觀主題，上海地方教育立法的現狀及存在的問題、省級教育行政權力清單的實證研究等實證主題，以及區域教育合作的法律實現機制、高校學術不端行為規制的雙重困境及制度選擇、高校學位授予權法律性質定位、從德國布萊登堡大學的憲法審查案看高等教育立法等微觀主題做了主題發言。

一、教育改革與教育法治的互動關系

隨著改革進入深水區、攻堅期，與20世紀80年代以來的改革相比，全面深化教育領域綜合改革是在新的歷史條件下對我國教育管理體制的一次深刻變革，涉及的責任主體和利益主體更加多元，與相關體制和機制銜接的關聯度更加密切，社會關注度也更高。如何在現有教育資源的基礎上建構一個惠及十三億國民的更加高效、公平的教育管理體制，亟須在頂層設計和社會基礎上明晰核心理念、理順改革和法治的關系。就教育制度的改革而言，它側重于對已有體制和機制的突破，還未形成立法的空白領域需要填補，舊的不適應改革要求的法律制度必須進行修改；就教育法治而言，它側重于運用法治思維、透過法律的具體規則對教育領域牽涉到的行政管理關系、民商事關系、學術管理關系進行規制和約束。也因為如此，有人認為，教育改革強調“對既定規則的突破”，教育法治強調“對規則安定性的依賴”，二者存在制度設計上的緊張關系。無可否認，教育改革必然面對法律的立、改、廢、釋，但就教育改革的頂層制度設計而言，它對制度正當性的訴求必然是借助于那些具有約束效力的規則，因為教育改革的正當性基礎并不能由其自身證明，否則會陷入“為改革而改革”的邏輯困境。教育改革在此意義上還具有公平和正義的面向，為了達致公平和正義的制度設計，實現教育的法治化，做到“重大教育改革必須于法有據”無疑是一個基本的理念。北京大學法學院湛中樂教授從《立法法》的角度出發，認為由全國人大和人大常委會進行教育立法是教育改革的重要組成部分，人大主導的教育立法不僅可以吸取教育改革過程中的各方意見，還能傾聽民意，強化改革的正當化基礎。上海市教育委員會政策法規處處長王磊認為，必須從教育之外來審視教育本身，把教育決策納入法制化的軌道。

二、教育立法面臨的核心問題

在一個利益訴求多元化并急劇轉型的社會中，立法很有可能面臨著“制度供給”的不足。一方面，社會轉型過程中制度架構的“效率”和“公平”在很多時候存在沖突；另一方面，具有高度專業化的立法囿于立法技術和理性不足等問題也很難通過訂立法律文本吸納和固化社會所有成員的民意訴求。教育領域綜合改革背景下，教育立法也必須具有雙重面向的制度設計：首先，教育立法需要服務于教育領域內國家治理能力和治理體系的現代化，推動教育在轉型社會中引領變革的作用；其次，教育立法必須堅守公平正義的原則，回應社會多元利益的訴求，解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題。

（一）教育立法的體制及其問題

教育立法狹義上是指由國家立法機關所主導的教育領域內創制規則的活動；從廣義上講，它還包括國家各級教育行政機關訂立具有普遍約束力的規范性文件的活動。湛中樂教授認為，教育立法活動屬于《立法法》規制的對象，應該遵循我國《立法法》所設定的立法主體、立法權限、立法程序等相關規范。在中國當下的實踐中，教育立法往往是由政府牽頭推進，這種由政府主導的教育立法體制往往是以“行政規章”（部門規章和政府規章）的形式出現。由于教育立法必定會涉及學生和教師的基本權利，我國應該考慮在教育領域形成一個以全國人大及其常委會為主導的教育立法體制。

我國原有的教育管理體制是建立在計劃經濟的基礎之上的，行政集權的色彩十分濃厚，教育管理權、決策權、執行權與監督權全部集中于各級教育行政機關。在社會主義市場經濟條件下，行政集權式的教育管理體制已經嚴重阻礙了我國的教育現代化進程。教育立法必須轉變為構建一套與我國市場經濟相適應的法律法規體系。湛中樂教授認為，法律的立、改、廢、釋都需要有一個改革和發展的思路，這種思路設計應該與一個國家的經濟、社會、文化發展水平相適應。從我國現行的教育立法的主導思路來看，計劃經濟的思維仍然十分明顯。所以，從我國經濟、社會、文化發展的未來方向上看，我國應該擺脫計劃經濟條件下教育立法的思路，樹立適合市場經濟的教育立法思路。

（二）提高教育立法的質量

建設中國特色社會主義法治體系,必須抓住提高立法質量這個關鍵，教育法律法規體系的建設也必須如此。湛中樂教授認為，教育立法質量是整個教育法治建設的關鍵環節。為了提高教育立法的質量，立法過程中需要專家參與和公眾參與，充分聽取和吸納各方面的建議，這是立法質量得以提升的一個重要保證。具體到教育立法方面，專家和公眾的參與對于提升教育立法的質量也會發揮重要的作用。因此，我國目前在教育立法方面還應加大專家和公眾的參與力度。中國人民大學教育學院申素平教授認為，要提高教育立法的質量，需要處理好社會多元利益的平衡問題。教育問題在當下中國是全社會普遍關注的公共話題，它涉及國家、學校、學生、家長、社會其他主體等方方面面。在中國這樣一個大國推進教育立法，首先要面對的問題就是怎樣處理好多方利益主體之間的平衡。上海市教育委員會政策法規處處長王磊結合上海市教育立法咨詢與服務研究基地建設思路提出：教育立法咨詢與服務研究基地建設要避免關門立法，更重要的是要引入公眾參與機制；教育立法還必須通過政府職能轉變，提高立法質量；專家咨詢方面，教育立法也應該引入專家咨詢和參與機制。

（三）教育立法權在中央和地方的垂直劃分問題

湛中樂教授雖然認為應該建立健全由全國人大主導的教育立法體制，但也肯定了教育立法權可以授予地方。如果全都由全國人大及其常委會來主導，這對于教育立法的效率而言也會是一個問題。從中央立法和地方立法的關系上看，我國目前的教育立法還需要應對地方的實際情況，突出地方立法的特色。上海交通大學凱原法學院何淵副教授認為，在中央和地方立法權的界分下，我國教育領域地方立法自主權限還沒有法律的明確規定，這也導致地方在事實上不愿意主動去立法，地方的教育立法權虛化無力。上海立法研究所執行所長鄭輝剖析了上海地方教育立法的現狀和問題。他認為上海近年來在地方立法的實踐中呈現三個特點：創制立法卓有成效；修訂立法有效開展；規劃框架未雨綢繆。但是具體到教育領域內的地方立法，我們可以看到，教育法規的總數在上海所有的地方立法中比例較低。這說明，要實現教育法治，地方立法機關需要更加多地關注教育領域。目前，上海的教育立法在已有基礎上還存在以下四個問題：立法有缺失，存在立法空白領域；立法配套性規范存在滯后性的問題；特色不夠鮮明，立法的可操作性差；制度之間協調性比較差。鄭輝認為，上海應該圍繞提高地方立法質量的問題，在以下幾個方面著手：應該加強頂層設計；應該加強省際的立法協調，彰顯教育制度的公平；應該結合《立法法》賦予地方的創制立法權的空間，在立法上凸顯地方特色；應當結合教育上位法，積極探索配套性的立法；應當適度開展地方先行性立法；應當加強教育執法與監督工作。

（四）教育行政管理體制的法治化

教育行政管理體制需要解決的首要問題是：“政府管教育管什么？政府管教育怎么管？”同濟大學教育學院張端鴻老師運用實證研究方法總結出教育行政機構權力清單的三種類型：一類是教育法律、法規規定的清單；另一類是教育行政機關自己訂立的清單；第三類是教育行政機關實際享有的清單。何淵副教授以區域合作協議為例，指出現有的區域教育合作模式存在如下問題：區域教育合作更多地停留在政策層面，并沒有明確的法律規制；從動力機制看，區域教育合作更多的時候具有宣示性、政治性，而沒有落到實處；在法律規定層面，區域差距特別大。他最后提議，應當建立健全區域教育合作機制和利益分享的協商機制。

三、教育內部治理體系中的教育立法

教育治理體系分為外部治理體系和內部治理體系。教育統籌權和學校辦學自主權是外部治理和內部治理的兩種具體表現形式。與會學者認為，我國的教育立法還應該尊重教育治理的內部規律。申素平教授認為，我國的教育立法體制長期關注的是教育的外部體系，忽視了教育的內部治理體系。以教育管理體制為例，基礎教育與高等教育的法人地位、學生權利受到侵害等問題無一不體現了內部治理體系的重要性。教育的內部治理體系中存在著縱向和橫向等不同維度的法律關系。在縱向上，我國的教育立法需要加強基層學術組織的學術權力；在橫向上，高等學校在規范學術權力的同時，應當尊重教師和學生的學術自由。在對高等教育機構的性質界定上，何海波教授認為這是一種社會公權力。目前的學術界對高校等教育管理機構的認識上，常常把學校視為行政機關，把學生視為被管理者。其實這可能背離了教育本身的規律。我國在規范高等教育管理方面應該堅持高校自主、自律、公正、公開的原則。法律應當給大學足夠的空間，如在課程設置、學位頒發方面可以逐步由大學自主決定；在自律方面，高等院校需要通過內部的監督程序以及內部程序規則來自我治理。在公正和公開方面，我國應該強化法律規范中程序正當的必要性；對于外在的監督而言，應該主要通過程序公正和信息公開來實現。寧波大學法學院謝小瑤老師針對高校對于學術不端行為處理當中的三種權力（行政處分權、學術權、調查權）學理認識混亂的情況提出：教育立法應該在程序上規范學校的調查權、處分權、學術權及三者之間的關系，對于學術不端行為的標準界定可以在立法上規定一個基本原則，具體由學校、學術共同體來制定。周慧蕾博士在教育內部治理上認為，把學位授予定性為高校自主權有助于高校“去行政化”。浙江工業大學法學院吳海燕博士借鑒“德國布萊登堡大學的憲法審查案”，提出如下觀點：大學自治是保障學術自由的基礎，在這種情況下立法權介入學術自由的邊界在于實現學術自由的客觀面向上，主要目的在于實現高校創新；我國《高等教育法》并沒有關于學術自由的規定，這實際上使得立法保障的空間受到了較大程度的限制。吳海燕博士建議，以后可以通過教育立法確認大學自治這一理念。

四、教育法學的學科構建和人才培養問題

教育法治的困惑很多時候源于我們對教育法本身是什么的問題認識不清。因此，我國教育法學研究首先應該明晰“什么是教育法學”這樣一個根本的問題。上海市教育科學研究院譚曉玉研究員主要從教育法學研究對象的角度對于教育法學下了一個定義。他認為，所謂教育法學，就是運用法學理論研究和解釋教育法律現象及其發展規律的交叉學科。教育法學作為一種交叉學科背負著一定的使命。也就是說，我們在研究教育法學的時候必須搞清楚“它能夠為我們做什么”的問題。在當下的教育實踐中，我們也必須搞清教育法學能否為教育實踐問題的解決提供一定的思路。要回答這個問題，我國必須把教育法學理論研究深深植根于中國的教育實踐，通過對教育實踐素材的分析把我們的研究引向深處。教育法學的使命需要法學界和教育學界共同實現。在研究方法上，我國的學術界必須關注教育的實踐，從對教育法的文本研究走向對教育法的實踐研究。

黨的十八屆四中全會也提出，我國應建設高素質法治專門隊伍。人才培養對于任何一個學科的發展而言都是一項基礎性的工作。就教育而言，我國也應開設相應的教育法學學科，這是我們教育法學人才培養的第一步。安徽大學法學院程雁雷教授認為：解決教育領域的法律問題需要專業化的教育法律人才。在教育法學人才的培養方向上，我國應當著重培養一批適應我國教育改革需求的高素質人才隊伍，應該培養一批對于推進教育領域治理能力現代化具有重要貢獻的人才；在教育法學人才的培養模式和方法上，在教育法學與其他學科的界限越來越清晰的情況下，我國應該基于教育法學的特殊研究對象，建立相應的學位課程；在培養規格上，我國需要培養復合型、應用型的研究人員。

致謝

本文的寫作得到復旦大學法學院劉雪鸝、李佳、李敏、陳冕、劉博、夏迎雨、李洪濤、江國強等同學的幫助，在此一并致謝！

收稿日期：2015-06-25

作者簡介：涂云新，1982年生，男，復旦大學法學院講師、法學博士，主要研究方向為憲法學、行政法學和人權法學。

（上接第20頁）

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收稿日期：2015-06-22

基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）“高等教育法制的國際比較與最新發展”（10XNJ068）作者簡介：申素平，1975年生，女，中國人民大學教育學院教授，教育學博士，主要研究方向為教育法學；陳瑤，1988年生，女，教育學碩士,陜西省商洛市柞水縣明星社區工作者。

·專論·