李曉菊

(閩江學(xué)院，福建福州，350108)

社區(qū)一般是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。社區(qū)可看作地區(qū)社會，是社會生活的縮影，是社會的一部分。隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)展成為城市化的最基本單位，是社會的細(xì)胞，在加快城市化進(jìn)程方面顯現(xiàn)出越來越重要的作用。我國城市社區(qū)的發(fā)展已經(jīng)有幾十年的歷史，進(jìn)入新世紀(jì)后，城市社區(qū)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展的階段，社區(qū)治理作為一種社會管理機(jī)制已經(jīng)得到社會各界的廣泛認(rèn)可，在社區(qū)建設(shè)中逐漸占據(jù)重要地位，但與此同時，社區(qū)治理過程存在的一些普遍性問題也逐漸暴露出來。因此，積極地探討、思考完善社區(qū)治理的對策，就具有較大的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、社區(qū)治理存在的問題

(一)角色定位不清、社區(qū)自治難以實(shí)現(xiàn)

隨著我國城市體制改革進(jìn)程的發(fā)展，過去很多由政府和企業(yè)承擔(dān)的部分職能都轉(zhuǎn)移到城市社區(qū)中。而社區(qū)作為居民自治委員會，一方面非國家一級行政組織，沒有權(quán)力來指導(dǎo)和推動社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)，更無法控制社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展；另一方面社區(qū)自治又難以實(shí)現(xiàn)，行政色彩突出。各級行政權(quán)力對社區(qū)干預(yù)多，下達(dá)的任務(wù)多。社區(qū)居委會承擔(dān)了大量超職能、超權(quán)限的責(zé)任。如計生調(diào)查、經(jīng)濟(jì)普查、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生和疾病預(yù)防、社區(qū)消防安全、幫扶貧困、疏導(dǎo)信訪等等，管理的對象也越來越多，如老齡人口、下崗人員、流動人口等，社區(qū)治理等同于基層建設(shè)。社區(qū)居委會本該率先對社區(qū)居民負(fù)責(zé)，現(xiàn)實(shí)中卻是率先對政府負(fù)責(zé)。社區(qū)治理等同于基層建設(shè)。目前這種管理體制造成了社區(qū)的社會職能不是強(qiáng)化而是弱化，社區(qū)居委會工作難以開展，無法適應(yīng)形勢發(fā)展的要求，不能做到真正意義上的社區(qū)自治。

<1)，且各件產(chǎn)品是否為不合格品相互獨(dú)立．

(二)社區(qū)治理配套設(shè)施不完善、經(jīng)費(fèi)不足

目前社區(qū)承擔(dān)著許多本應(yīng)由政府和企業(yè)承擔(dān)的職能，但是社區(qū)工作所需要的配套設(shè)施卻跟不上社區(qū)管理工作的需要。首先，表現(xiàn)在社區(qū)居委會的辦公用房不足。有的社區(qū)居委會甚至沒有辦公用房，兩項(xiàng)相加約占全國社區(qū)居委會的10%以上。社區(qū)要組織開展公益性活動沒有場所，沒有配套的生活服務(wù)設(shè)施。其次，辦公設(shè)施如電腦、電話等設(shè)施配套也跟不上社區(qū)管理工作的需要。當(dāng)今社會居民信息化交流手段越來越普及，城市社區(qū)高樓林立，原來必須由居委會專職工作人員走家串戶通知、聯(lián)系的事情，現(xiàn)在可以用電腦、電話聯(lián)系和溝通，但是，現(xiàn)在許多居委會并沒有配備上相應(yīng)的辦公設(shè)施，造成工作效率很低，基礎(chǔ)設(shè)施匱乏已經(jīng)成為制約社區(qū)管理和服務(wù)的瓶頸。再則，經(jīng)費(fèi)不足。目前我國絕大多數(shù)社區(qū)管理的資金主要來自業(yè)主、政府部門和一些社會捐助。其中業(yè)主交納的物業(yè)管理費(fèi)主要由物業(yè)公司收走，居委會的經(jīng)費(fèi)只能來自政府劃撥和少量的社會捐助。而這部分經(jīng)費(fèi)顯然無法滿足社區(qū)各項(xiàng)管理、服務(wù)工作的需要。

(三)社區(qū)治理中人才缺乏

社區(qū)管理工作覆蓋面廣、涉及內(nèi)容多，專業(yè)化、綜合性都比較強(qiáng)。這就要求社區(qū)管理不僅要有一支數(shù)量穩(wěn)定的工作隊(duì)伍，而且還要求社區(qū)管理工作者除了具備一定的文化知識，還必須具備社區(qū)管理專業(yè)知識以及相應(yīng)的綜合素質(zhì)。但是現(xiàn)實(shí)情況是社區(qū)工作事情多而雜，工作人員數(shù)量偏少，而且現(xiàn)有工作人員普遍學(xué)歷較低、綜合素質(zhì)不高。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在很多社區(qū)的工作人員女性偏多，且大多四十歲以上，大多沒有接受過社區(qū)管理專業(yè)知識的培訓(xùn)。一些有條件的社區(qū)也有吸納大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入社區(qū)工作，但是，由于薪金偏低，條件不好，人才流失很快。社區(qū)管理的這種人才狀況，顯然嚴(yán)重影響和制約了社區(qū)管理工作的開展和服務(wù)質(zhì)量的提高，與我國飛速發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境極不相適應(yīng)。

(四)社區(qū)居民的社區(qū)意識與參與意識薄弱

社區(qū)是社區(qū)居民的生活共同體。社區(qū)居委會和社區(qū)居民關(guān)系的核心最重要的就是體現(xiàn)在社區(qū)居民的積極參與。然而，一方面，由于我國長期以來所形成的由政府管理單位、單位管理社會成員的體制及觀念，影響了我國居民對所居住社區(qū)的參與，社區(qū)意識不強(qiáng)，缺乏認(rèn)同感和歸屬感。很多社區(qū)居民只是把社區(qū)居委會當(dāng)作一個自己居住場所附件的一個工作場所，只有在生活過程中出現(xiàn)問題需要社區(qū)幫忙時才會想到社區(qū)的存在，而平時與自己無關(guān)的事情卻漠不關(guān)心，高高掛起。另一方面，社區(qū)所提供的居民參與渠道和機(jī)制也不是十分健全，因此，很多情況下，社區(qū)居民對自己的社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安以及其他社區(qū)公共事務(wù)的處理有參與的愿望，但苦于沒有參與的渠道和機(jī)制。與此同時，社區(qū)及社區(qū)管理在我國出現(xiàn)的時間不長，有的社區(qū)居民并不十分了解社區(qū)管理的工作，在多數(shù)情況下，居民只是參與社區(qū)具體事務(wù)的運(yùn)作，尤其是社區(qū)內(nèi)的一些臨時性的文化娛樂活動，而對于社區(qū)事務(wù)的決策和管理就基本不參與，這些都制約著社區(qū)治理的發(fā)展。

(五)社區(qū)治理的法制、法規(guī)不健全

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的關(guān)鍵時期，國家已經(jīng)制定了“依法治國”作為改革發(fā)展的目標(biāo)，城市社區(qū)治理也必須遵循國家的法律法規(guī)，社區(qū)治理的各項(xiàng)事務(wù)也應(yīng)納入法制化的軌道。近些年，我國相繼出臺了城市規(guī)劃法、土地法、房地產(chǎn)法等一系列法律法規(guī)，但是涉及到城市社區(qū)治理的法律法規(guī)卻不是十分健全，特別是操作急需的法律法規(guī)缺失或不完善，具體管理執(zhí)行中的工作人員找不到法律依據(jù)，過多地依賴于行政命令和群眾運(yùn)動等行政手段，執(zhí)法主體多元化造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)過多，如派出所、交警、巡警、工商、稅務(wù)、物價、衛(wèi)生監(jiān)督、規(guī)劃、市政、路政、園林、環(huán)保等，執(zhí)法過程中存在著非常突出的職責(zé)重復(fù)交叉的現(xiàn)象，從而直接影響了社區(qū)治理的效果。

二、社區(qū)治理的對策

(一)加快體制改革，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治

當(dāng)前世界城市社區(qū)治理的發(fā)展趨勢是逐漸從以行政管理為主，過渡到以社區(qū)自治為主。根據(jù)我國的國情特點(diǎn)，以社區(qū)自治、自我管理為主也是城市社區(qū)治理的基本思路。從20世紀(jì)50年代以來，我國城市社區(qū)居委會在社區(qū)治理方面發(fā)揮了協(xié)助政府工作、履行公共責(zé)任的重要作用，也承擔(dān)了很多繁雜的行政化工作。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，城市社區(qū)治理也必須由政府主導(dǎo)過渡到社區(qū)自治，并且按照“政事分開、政社分開”的原則，分清政府與社區(qū)之間的區(qū)別與聯(lián)系，以此保證政府行政與社區(qū)自治有效結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展。

為此，首先，必須解放思想、更新觀念，培養(yǎng)社區(qū)治理的服務(wù)理念。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了很大的成就，但是很多政府部門領(lǐng)導(dǎo)人以及管理人員仍然被舊的思想觀念所束縛，習(xí)慣于沿用舊的行政命令手段進(jìn)行社區(qū)管理。這就要求我們的政府部門領(lǐng)導(dǎo)以及社區(qū)居委會干部和辦事人員更新觀念，加強(qiáng)社區(qū)治理工作者的專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)現(xiàn)代社區(qū)管理理念和方法，解放思想、轉(zhuǎn)變觀念，確立良好的服務(wù)理念。其次，要推進(jìn)社區(qū)職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國社區(qū)治理職能行政色彩嚴(yán)重，因此，社區(qū)治理創(chuàng)新必須去行政化，回歸社區(qū)自治。從而必須推進(jìn)社區(qū)職能轉(zhuǎn)變，必須以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤幔獓?yán)格限制和規(guī)定具體治理職能的責(zé)任主體，打破上級行政部門一層一層把任務(wù)壓給下級的現(xiàn)象，改變“上面千條面，下面一根針”的局面。同時，社區(qū)本身也要明確自身的職能范圍，明確規(guī)范哪些職能是由社區(qū)承擔(dān)，哪些職能不需要社區(qū)承擔(dān)。再則，城市社區(qū)體制的改革必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是我國各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，街道黨組織應(yīng)在社區(qū)治理體制中處于核心地位。

(二)完善配套設(shè)施建設(shè)，加大經(jīng)費(fèi)投入

近年來，我國各地政府在社區(qū)建設(shè)方面的投入有所增加，但是與社區(qū)建設(shè)的發(fā)展要求相比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相適應(yīng)，而當(dāng)前很多社區(qū)受到行政機(jī)制的影響也無法培養(yǎng)和吸納社會資金的參與。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒國外社區(qū)治理的一些先進(jìn)的做法，比如，美國社區(qū)建設(shè)的發(fā)展資金就是由三部分組成，即政府投入約占60%左右；社會捐助，約占10%左右(企業(yè)和個人捐贈)；有償服務(wù)費(fèi)約占30%左右，以此保證社區(qū)治理的正常運(yùn)作。為此，我們一方面要建立和完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，把社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，保證資金的投入，形成社區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的整體合力，完善社區(qū)建設(shè)的工作機(jī)制建設(shè)；另一方面，要給予社區(qū)吸納社會捐助的政策和權(quán)力，鼓勵社區(qū)積極地籌措社會資金，以此建立和完善政府投入和社會捐助相結(jié)合的社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制。

(三)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，打造優(yōu)秀社區(qū)團(tuán)隊(duì)

社區(qū)治理水平如何，直接取決于社區(qū)工作者素質(zhì)的高低，因此提高社區(qū)治理水平關(guān)鍵就是要提高社區(qū)管理工作者的素質(zhì)。首先，要求我們要加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育，重視和加強(qiáng)對社區(qū)管理干部的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，改善社區(qū)管理人員的結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)和造就一批知識化、專業(yè)化、年輕化、素質(zhì)高的人才，提高在崗從事社區(qū)管理工作人員的文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，社區(qū)管理工作人員必須持證上崗；可以通過公開招聘、民主選舉、競爭上崗等方式，擇優(yōu)選聘社區(qū)管理人員，把具備良好政治素質(zhì)、服務(wù)理念、熱心居委會工作的人充實(shí)到社區(qū)管理隊(duì)伍中，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；高等院校的相關(guān)專業(yè)也要開設(shè)社區(qū)管理方面的課程，積極培養(yǎng)具備社區(qū)管理知識的人才。其次，要改善社區(qū)工作者的待遇。要建立社區(qū)工作者的培養(yǎng)機(jī)制，要留得住人，提高工資等各項(xiàng)待遇，提供給社區(qū)工作者特別是年輕的社區(qū)工作者施展才華的空間，營造平等、和諧的工作氛圍，以保證社區(qū)工作的運(yùn)作。再則，要努力建立一支社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍，鼓勵那些熱心公益的社區(qū)居民積極加入到社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)伍中，參與社區(qū)服務(wù)。

(四)培育社區(qū)參與意識，完善參與渠道

社區(qū)居民充分地參與社區(qū)治理，是保證社區(qū)管理工作科學(xué)有效運(yùn)行的基本途徑。為此，首先，要培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識。可以通過教育以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)居民參與的教育，培養(yǎng)居民參與的素質(zhì)和能力，養(yǎng)成社區(qū)居民參與社區(qū)治理的習(xí)慣和興趣。同時媒體也要加大宣傳力度，為社區(qū)居民的參與活動提供輿論支持，并且營造良好的環(huán)境，以此促使社區(qū)居民參與到社區(qū)治理的活動中。其次，要完善社區(qū)居民參與的途徑和機(jī)制。應(yīng)該拓展社區(qū)居民參與的渠道和形式，增強(qiáng)參與的相關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)和完善社區(qū)居委會的選舉、日常議事和決策的參與制度。從而使社區(qū)居民能夠與社區(qū)組織保持順暢、溝通和互動，并且以此實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”，進(jìn)而提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的民主化。

(五)完善法制法規(guī)建設(shè)，提高社區(qū)治理效果

社區(qū)治理必須做到有法可依，這是社區(qū)治理的前提和基礎(chǔ)。建立健全社區(qū)的法制法規(guī)體系，對社區(qū)的治理做到有法可依，才能使社區(qū)治理得到有序的展開，使社區(qū)建設(shè)得到持續(xù)、健康的發(fā)展。首先，要制定和完善社區(qū)治理的法制法規(guī)體系，要在法律上確立社區(qū)組織獨(dú)立的主體地位，明確社區(qū)是自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治性質(zhì)，使其成為名符其實(shí)的居民自治組織。其次，要理順社區(qū)組織和各種相關(guān)組織的關(guān)系。在法律上規(guī)定城市社區(qū)組織與社區(qū)居民的權(quán)利義務(wù)，明確社區(qū)組織和其他相關(guān)組織的職責(zé)和權(quán)限，只有這樣，才能夠使社區(qū)組織和有關(guān)組織依照法律規(guī)定各司其職，防止交叉管理和互相扯皮的現(xiàn)象，從而提高社區(qū)治理的成本，提高效率，以共同促進(jìn)社區(qū)的繁榮、穩(wěn)定和發(fā)展。再則，要提高社區(qū)管理人員和社區(qū)居民的法律素養(yǎng)，他們的法律素養(yǎng)將直接影響到法律法規(guī)實(shí)施的功效。

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