王凌宇 黃健新

(福建廣播電視大學，福建福州，350003)

我國公務員考核制度自1993年正式確立以來，已經執行了22年。從這二十多年來的公務員考核實踐看，雖然各級政府人事主管部門和各單位、部門領導都表示重視公務員考核，但在這種表面重視之下，卻掩蓋了實質上對考核的不重視，具體表現在現有考核規定、辦法中對考核方法、考核內容、考核指標和考核結果運用等方面手段陳舊，規定不具體，在實踐中執行不嚴格，常以走過場的方式來代替真正的考核。黨的“十八大”報告指出，必須加強黨的作風建設，創新行政管理方式，推進政府績效管理。這促使政府必須進一步轉變職能，不斷提高行政效率，公務員必須進一步改進工作作風，切實提高工作效能。因此，當前各級政府部門更加注重公務員考核工作的開展和考核結果的運用，將加強公務員考核工作作為改進政府內部管理的一個重要抓手，也亟需科學的考核理論和有效的考核技術方法來指導考核實踐。然而，多年以來，國內在公務員考核理論和方法方面的研究和探索還不深入，一直沒有實質性的理論突破和創新。[1]

為了給公務員考核研究提供參考，本文試圖運用系統管理思想和比較研究方法，對比分析我國與部分西方國家的公務員考核體系，從中探尋完善我國公務員考核體系的有益思路。

本文選取部分主要西方國家現有考核資料和經驗進行研究，文中所指的我國公務員，主要指依照《中華人民共和國公務員法》第二條中規定的“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，但因當前我國領導干部考核相對獨立，本文僅研究非領導職務公務員考核；文中所指的西方公務員，主要指政府中的事務官，即不通過選舉手段產生，與政黨輪替無關，負責執行具體事務的職業公務員，其中也包括部分高級公務員。

一、西方國家的公務員考核體系

(一)公務員管理體制與考核主體

西方主要國家一般按照分權制的原則來設計其行政管理模式。公務員績效管理上，通常設有專門的機構來負責考核工作的具體開展，其他部門，如財政部和審計局等作為考核的支持機構而并存，在考核上能夠對考核過程和結果起到支持、保障和監督制約作用。

英國是最早形成比較完備的公務員制度的國家，其公務員管理實行分權制。公務員績效管理部門有財政部、審計局和內閣。在中央層面，實行“內設績效管理機構”模式，即在內閣設置錄用評估署、公共服務與科學辦公室、公務員專員辦公室和財政部配合，由下屬人事部門具體負責公務員績效考核工作部署，具體評估工作由各單位人事部門和各部門主管負責。在地方政府層面，公務員績效考核組織領導工作由一個組織起來的“評審團”來負責，“評審團”的成員有以下幾個方面的來源:首先是本部門的負責人；其次是考核工作的具體執行人員；三是工會的相關人員；四是公務員服務的對象。他們負責績效考核的部署、檢查、監督、復議等工作，考核結果報告由被考核對象的直接上級撰寫。[2]

美國承擔公務員考核的機構主要包括隸屬于聯邦人事總局(這是一個由總統直接領導下的人事部門)的人事考績部以及分設于各部門的考績委員會和復審委員會。功績制保護委員會為獨立機關，功用在于監督政府的人事制度。聯邦勞動關系局的職責是制定聯邦政府勞工管理關系的改革，并受理仲裁。公務員考核的考績員由被考核人的直接上級充任，復審員由部門負責人充任，復審主任由功績制保護委員會委員充任。考績委員會負責審核各單位執行考績法規的情況，復審委員會負責復審文官對考績事項的申訴意見，并給以公平、客觀處理。

芬蘭公務員在考核制度設計上，最突出的特點是有強有力的評估機構和高水平的組織實施能力。芬蘭中央政府設有中央審計辦公室，負責對中央政府下屬的各個部門，以及各地方政府進行績效評估、審計和問責。其評估的主要依據是財政預算。同時，財政部的人事部門負責對全國公務員進行績效評估考核，考核的具體內容和實施則由各部門的人事部門以及公務員的直接主管負責。[3]

(二)考核內容和指標

美國公務員考核制度的核心是“績效”，績效考評內容以工作分析為基礎，將崗位工作說明書中的重點工作項目完成情況作為績效考評的重中之重。各政府部門根據自身職能，自行制定考核項目。考核標準強調彈性分權原則，根據公務員的工作崗位、性質、方法、程序以及工作期望的不同，制定相應的標準。《美國聯邦公務員法》規定績效指標的項目可分為“關鍵因素”、“非關鍵因素”以及“附加因素”等三類。

英國公務員考核內容有個五方面:首先是公務員對組織發展是否做出貢獻，個人履行崗位職責以及實現年度工作目標的情況，包括工作質量和數量目標的完成情況等；其二是公務員個人創新能力，包括做出了何種創新行為、取得何種效果；其三是公務員的應變能力，包括在面對困難情況下的表現；其四是公務員對工作崗位的適應情況，包括所具備的知識、技能以及工作中的態度和行為表現等方面；最后是個人發展潛力高低。上述這些考核內容和標準，根據公務員所在行業、部門和以及崗位的不同而有所差異。評估內容和標準在設計上，針對不同種類的公務員有所區分。考核的內容主要包括10個方面的素質要求:觀察和分析問題的能力、溝通交流能力、服務對象第一的意識、宏觀決策能力、人際關系能力、領導管理水平、組織協調能力、工作效率、計劃和執行力、大局意識。

(三)考核方法

西方國家在考核方式方法靈活多樣，如美國的平衡評分卡、關鍵業績指標法、事實記錄法；英國公務員考核制度采用目標管理方式，將組織管理與個人管理結合起來，即組織制定年度目標，個人據此制定個人目標，然后在年底考核中，個人根據目標的達成情況撰寫自我評價，最終由管理者完成考核報告；新加坡的一般考績與潛能考核相結合的管理方法，同時吸收管理學、行為科學、心理學、計算機科學的最新研究成果應用到考核技術層面；日本各政府部門采用的考績方法有所不同，但都很重視公務員的平時考核，對公務員的平時工作表現進行全面記錄分析，以此作為最終綜合考評的依據。

(四)考核監督

美國的公務員考核監督主體主要有三個:一是被考核者，被考核者具有以下三個方面的權力，參與制訂自己的工作目標，對領導的考核評語認可，以及對考核結果提出申訴；二是考核主體的主管領導，由他對考核工作進行監督，并處理被考核人提出的申訴；三是考核委員會，考核委員會負責受理申訴，并對考核工作進行全面監督管理。

英國地方公務員考核主體包括政府部門各級負責人、工會代表和服務對象代表構成，其中工會代表和服務對象代表既是考核主體的一部分，同時也履行考核監督的職能。部門的最高負責人對考核結果最終負責，簽署考核意見，并對下級部門負責人的考核意見進行糾偏，以避免主觀偏見。

(五)考核結果運用

西方國家普遍重視公務員考核結果運用，形成了一整套詳細而具體的激勵和懲罰措施，使得公務員在調整薪酬、職務晉升、崗位調整、進修培訓等方面，均受到考核結果的影響。可以說，考核結果與公務員個人職業生涯發展以及物質利益緊密相連。此外，還尤其重視通過考核結果的應用來促進績效改進。

在英國公務員的考核制度中，中央政府公務員的考核結果一般僅和薪酬水平有關，并不直接與職務晉升聯系在一起，僅僅是作為職務晉升的參考意見之一，考核結果優秀的，當職務有空缺時予以優先晉升。而在地方政府層面，公務員的考核結果則直接與職務晉升、薪酬水平掛鉤。此外，英國政府還根據公務員考核結果等次以及表現評價，有目的地選送公務員參加各類專業培訓，不斷提供公務員的專業知識技能水平，提高公務員履職能力，同時也為其將來進一步晉升打下良好基礎。美國公務員采用的是擇優晉方式，考核結果與晉升掛鉤。考核結果優秀者，提升工資一級，考核結果不佳的，按程度分別予以降低薪酬、降低職務直至免職等處分。芬蘭公務員考核結果與績效工資掛鉤，公務員工資主要由基本工資和績效工資兩部分構成，其中基本工資由公務員所在的部門以及崗位和工作內容決定；而占到工資總額1/3左右的績效工資，則是根據公務員上一年度的考核結果來確定。此外，為了突出個人績效與部門績效之間的關聯，工資中還包括了一部分部門獎勵工資，與公務員所在部門的上一年度的績效評估結果有關，如果所在部門上一年度績效評估成績優良，上級政府將劃撥一定比例的獎金，由部門根據公務員表現進行二次分配。

二、中西方公務員考核體系的比較與分析

(一)考核主體

西方國家一般都設有專門的公務員績效考核機構。考核主體的主要形式有以下幾種:開放式的專門考核機構作為考核主體，如美國的考績委員會和復審委員會；政府機構、部門首長作為考核主體，如日本采用混合式的考核主體，如英國中央政府的考核機構既有內閣的錄用評估署，有引入了公共服務與科學辦公室、公務員專員辦公室和財政部等部門，以及各政府部門中的人事機構和部門首長一并參與考核。

與西方國家相比，我國現行公務員考核主體和考核方式有較大不同。根據我國現行《公務員考核規定(試行)》，考核委員會由本機關領導成員、公務員管理及其他有關部門人員和公務員代表組成。這種考核主體構成形式，雖然考慮到直接領導、上級領導和公務員代表參與考核，但是并未考慮將服務對象即人民群眾等相關群體納入到公務員考核中，考核“對上不對下”，這就導致可能出現哪怕公務員的工作表現與人民利益相悖，也無法得到有效制約。雖然一些窗口單位實行了即時評議制度，但仍然沒有廣泛推開，在實行過程中也存在一些需要改進的問題。這些都導致在考核中，領導意志還是主要影響因素。

此外，由于監督制約機制、救濟制度和責任追究制度尚不完善，被考核者的工作表現缺乏有效的評價，如果出現考核結果不客觀的情況，就難以得到監督和糾正，以致公務員考核工作沒有真正發揮作用。

(二)考核方法

西方國家考核往往綜合運用3600考核法、關鍵事件法(KPI)、平衡積分卡(BSC)和關鍵事件法等，重視定量考核、定性考核的客觀性和工作行為的描述性，考核標準越來越詳細，考核項目設置體現了考核宗旨和工作實際。比較重視人的能力和潛能考核，重視對考核信息的收集，考核方式上趨于數字化、表格化，引入多層級評價主體組織考核等特征。尤其是引入了統計學等社會科學的分析方法，如質量分析和數量分析的相關方法。這些量化方法使考核更為科學、規范、客觀、合理，且更易于操作。

國內現行的考核方法比較單一，雖然考核制度規定，公務員考核實行年度考核與平時考核結合、領導評價與群眾評價結合、定性考核與定量考核結合。但實際操作中，往往忽視群眾評價和定量考核，主要還是依靠定性考核與領導評價作為公務員考核的主要方式。

(三)考核指標

西方國家公務員的考核主要是基于工作分析和職務評價的考核，以考績為主。綜合來說考核內容有:專業知識、考勤情況、合作精神、工作能力、服務意識、工作的積極性、工作效率和方法、組織能力、觀察和分析問題的能力；溝通與交流的能力；服務對象第一的意識等。另外，在考核內容上還重視對年輕公務員潛能的考核，主要考察如對環境體察、現象的解釋、問題分析及判斷、前瞻性策略規劃和設計，以作為其調職參考、長期發展的可能。在考核過程中，注重對績效信息的收集。總體來說，考核內容具有因地制宜的特點，考核指標具備彈性和靈活性特點。

我國《公務員法》規定公務員考核的內容是“德、能、勤、績、廉”五項，而《公務員考核規定(試行)》對于考核標準的表述，除了“德、能、勤、績、廉”等五個綱要性一級指標外，也沒有更詳細的具體分解指標。首先，從表面上看這一規定涵蓋了公務員日常工作、行使政治權利、道德標準的等各方面，但是實際操作中卻很難對二級指標、三級指標進行細化。其次，針對不同職能部門的特征，公務員的職位類別、職務序列和層級，沒有建立起符合各自特點的考核指標體系，指標缺乏針對性。第三，運用定性指標過多，而缺少定量指標，《公務員考核規定(試行)》中往往采用諸如“較高”、“較好”“較突出”等籠統的評價標準，導致在具體執行過程中，對于指標的理解和判定存在困難，受到主觀因素影響較大，如何評判道德水平的高低、如何標準衡量業務素質的好壞、如何界定工作所產生的效益，都有很大彈性和空間，使得考核缺乏可操作性，影響了考核的信度和效度。總的來說，我國的公務員考核指標體系目前存在籠統、單一、重定性、輕定量的問題。

(四)考核機制

1.考核功能定位

國外公務員考核主要實現四個方面的功能。一是了解公務員的實際工作表現，并作為公務員職務晉升、薪酬提升的重要依據。二是了解公務員的現實工作能力和潛在發展能力，作為進一步培訓和晉升公務員的重要依據。三是與培訓培養、職位調動有機結合，了解公務員在專業和技能方面的優勢和弱點的基礎上，正確制定和實施公務員培訓計劃，提高公務員的業務素質。四是使公務員明確自身存在不足，促使其主動克服。最終目的都是為了提高公務員積極性和工作能力，以便更好地服務于公眾。

我國公務員考核功能是為了正確評價公務員的德才表現和工作實績，規范公務員考核工作，促進勤政廉政，提高工作效能，建設高素質的公務員隊伍。然而我國許多用人部門目前并沒有將公務員隊伍建設，上升到公共服務部門人力資源發展戰略高度來定位，對于公務員考核工作在建立高素質公務員隊伍中的作用難以準確把握，考核與工作分析、培訓、薪酬管理等人力資源管理活動關聯不夠密切。

2.考核激勵機制

國外主要國家將考核結果作為晉升與降級、加薪與減薪、年終獎金、培訓與進修等的依據。美國佛吉尼亞州績效評定在貢獻等級者會獲得至少本州平均加薪額80%的加薪，處于杰出貢獻者等級的公務員會獲得不多于本州平均加薪額250%的加薪。若一個公務員績效評定為低貢獻者，并在3個月內沒有改善，則會采取降級行動，薪酬降低5%。

我國公務員法規定公務員年度考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。然而我國在職能改革和機構改革中，沒有考慮到決策權、執行權和監督權的分離和事權、人權和財權的統一配置問題，造成了公務員考核結果運用不善。一來考核結果等次設計不合理，考核等次過少，“稱職”等次的比例過大，考核結果缺乏明顯區分度，二來公務員工資制度改革推進緩慢，工資中固定部分比例較大，浮動空間較小，基于考核的薪酬的激勵無法推行，三來公務員考核與干部考核、干部提任考核是分離的，公務員考核結果無法直接作用于職務晉升和職業發展，這些都導致了考核的獎懲激勵效果不佳。此外，公務員缺乏對自身績效情況的掌握，績效好壞難以區分，獎懲重視度不夠，不能最終落實到服務的改進和提高。

3.中外公務員考核制約機制

西方國家實行權力相互制衡的政體，為公務員績效管理提供了前提條件。首先，監督考核上，公務員考核通常擁有一個考核主體多個考核監督主體，有效地避免了上級領導主管臆斷的發生。美國1883年《彭德爾頓聯邦文官法》規定:成立由3人組成的美國文官委員會，其中必須有反對黨1人，任期6年。經過一個多世紀，此法雖經多次修改，但作為基本點的功績制原則和內容未變。其次，強勢的媒體監督。在許多國家，被稱為“第四權力”的新聞媒體，對政府公職人員廉政監督和反腐敗斗爭有著相當重要的作用。最后，國外公民組成的具有獨立意愿且敢于譴責腐敗的社會群體，是政府公共監督的重要力量。政府網站信息公開，接受公眾監督，網絡監督已成為體制外監督的重要手段。

我國《公務員法》只是對公務員工作監督作了相關規定，監督機構包括人大的監督、政協的監督、政府內部的監督。政府的內部監督，主要對政府公務員的濫用職權行為進行監督，而審計機關主要對政府預算監督，在公務員工作行為和績效方面是缺乏監督機構的，因此，造成了公務員管理上的制約機制問題。由于公務員職務分類不夠明晰，工作做的好壞，沒有明確的參考對象；考核過程中，缺乏溝通，考核過后，對公務員反饋的極少，只是作為檔案存儲或作為完成的任務，沒有相應的補救措施。

三、中西方公務員考核體系比較對我國公務員考核體系完善的啟示

(一)進一步明確考核主體，提高代表性

為進一步明確考核主體，改進考核委員會的人員構成，一是要提高人事部門、其他有關部門人員以及公務員代表的在考核委員會中的地位和作用，杜絕考核中“一言堂”的現象，二是要使人大代表在考核委員會中占有一席之地，要更注重發揮人大對公務員考核的監督作用。當然，在提高考核主體的代表性的同時，也應當注意維持考核的效率，避免因為關聯者太多而增加考核環節和時間成本，即在實行二級考核、一級考核一級的基礎上，充分吸收各方面考核意見。

(二)加強平時考核，實現平時考核和定期考核相結合

對平時工作的經常性考核是年度考核的重要基礎。《公務員法》第三十四條規定，公務員的考核分為平時考核和定期考核。定期考核以平時考核為基礎。《公務員考核規定(試行)》第三條也提到平時與定期相結合。然而，由于現行的公務員考核制度、辦法并未對公務員平時考核具體執行辦法作出明確規定，導致平時考核往往被忽略，年度考核還是公務員考核的主要形式甚至是唯一形式。應當盡快制定公務員平時考核的實施辦法，將公務員平時考核納入到法定范疇，建立平時考核工作臺帳，加強階段性考核和總結，從而為年度考核奠定基礎。

(三)設定科學合理的考核指標，實行分類考核和差異化考核

根據分類分級考核、通用指標與對考核指標體系進行較為全面、徹底的分類改革。一是推進公務員分類，將公務員依照主要工作職能的區別先劃分幾個大類，如行政執法類、綜合管理類、專業技術類等，每一類中再根據職務層級進行細化，再針對不同崗位類別、職務層次的公務員制定具有針對性的考核指標。[4]二是進行指標分類，將指標分為通用指標與個性化指標，任務指標與能力指標等不同類別，合理設定不同的指標權重，并且針對不同崗位、不同考核周期各有所側重，例如在平時考核更注重考核任務指標，而在年度考核中則兼顧任務完成情況和工作能力，進行全面綜合考核。

四、加強考核結果的運用

西方公務員考核結果與薪酬以及職務晉級、晉升等有密切關聯，因此考核受到普遍重視。我國《公務員考核規定(試行)》雖然對考核結果的運用有詳細規定，然后在公務員管理實踐中，公務員考核結果往往不能被實際使用。應當重新設計公務員考核等次，增加“良好”等次，合理劃分各等次比例；建立和完善公務員績效工資制度，將工資待遇的晉檔晉級、績效工資發放與考核結果掛鉤；將公務員職務晉升明確納入到考核結果的運用范疇中來。同時，加強對考核結果不稱職人員的懲罰力度，對于貪污腐化的要堅決查處，對于能力不足的要予以調任或者降級，對于行為不當的要予以適當處分，以此來加強考核的獎懲激勵作用。

[1]黃健新，楊建州，王凌宇.公務員考核問題研究綜述[J].福建廣播電視大學學報，2013，(6):39-43.

[2]譚融，馬俊.論發達國家和地區的公務員績效評估[J].中共天津市委黨校學報，2010，(2):88-96.

[3]朱明.我國公務員考核制度改進研究[D].南京:南京航空航天大學，2011.

[4]黃健新，楊建州.公務員三維分類分級模型與考核指標設計研究[J].福建農林大學學報:哲學社會科學版，2014，(3):38-42.