城市運行管理體制中的能效策略及頑癥化解

劉筱

導讀：城市管理是一個復雜的巨系統，從表象看是對市政設施、環境衛生和市容環境進行綜合管理，但其背后卻與城市規劃、城市建設、民生工程等有著不可分割的關系，而這些關系的整合已經超出了現有城市管理的范疇，因而實施過程中也出現了局限性。因此，城市管理與建設水平的提升僅靠硬件顯然不能解決現有矛盾，更不能滿足城市發展的長遠目標，相關政策的完善與切合實際發展的需求是重要的保障基礎。

前言

城市管理是伴隨著城市的出現而出現的，但對城市管理的研究卻始自近代。城市管理在西方國家，一般認為可溯源到古典經濟學著名的“看不見的手”理論，但這也只是一種理論萌芽，并未提出城市管理。到了20世紀中期，現代城市管理理論誕生，此后對城市管理的研究隨城市發展而日新月異，中西方百花齊放。尤其是近年來，城市管理的研究逐漸成為城市行政管理者與城市研究者孜孜不倦的持續關注的熱點。城市管理是一個復雜的巨系統，從表象看是對市政設施、環境衛生和市容環境進行綜合管理，但其背后卻與城市規劃、城市建設、民生工程等有著不可分割的關系，而這些關系的整合已經超出了現有城市管理的范疇，因而實施過程中也出現了局限性。因此，如何重新定位快速城市化轉型的城市管理內容與本質則需要深入地探究。

本研究針對城市管理與建設等在整個城市中的特殊性，并扎根于具有典型的快速社會轉型的深圳寶安區，不僅因為深圳的特殊城市發展歷史，還因為寶安區具有重要的社會轉型、關系到深圳特區一體化建設的特殊歷史地位。因此本研究首先了解其當前的現狀、發展變化及存在問題，并以此為著眼點，對城市管理與建設的創新發展進行探討研究。本研究結合部門訪談、調研、實地考察、專家咨詢等手段，總結、歸納出寶安區城市管理與建設存在的問題，并提出相應的發展建議。

一、寶安區城市管理現狀研究

（一）寶安區概況

由于長期受“一市兩法”的發展制約，深圳原經濟特區外的寶安區和龍崗區與原經濟特區內地區存在很大的發展差距，而差距的最大表現不在于GDP，而在于城市市政建設和人居環境上。隨著發展加速，經濟轉型、城市升級的壓力越來越突出，2010年7月1日深圳政府提出并實施特區內外一體化，正式將寶安、龍崗兩區納入特區范圍。之后幾年的一體化建設，切實推進了寶安的城市化進程，而在這一進程中，進一步挖掘現實問題、并提出相應的對策則是政府和市民的雙重需求所在。

寶安區區域面積為733平方公里，海岸線長30.62公里，是深圳市六大轄區之一。寶安區規模相對較大，它南接深圳經濟特區，北連東莞市，東瀕大鵬灣，臨望香港新界、元朗，是未來現代化經濟中心城市——深圳的工業基地和西部中心。

寶安區是深圳經濟特區擴容、原特區內外一體化過程中，最后一個完成城市化的。由于轄區人口據深圳市首位，城市管理任務相對繁重，而“十一五”的完成使寶安區轉變了經濟增長模式，寶安進入經濟建設平安和諧繁榮的關鍵時期。2012年寶安區常住人口為401.84萬，占深圳市常住人口總量的38.79%，仍穩居全市常住人口第一大區。以實際走訪5個街道為例，實管人口為461萬（見表1）。

（二）研究方案簡介

1.概述

為全面了解寶安區城市管理與建設當前的現狀、發展變化及存在問題，并以此為著眼點，對城市管理與建設的創新發展進行探討研究，本研究課題采用文獻研究與實地調研相結合、問卷調查與社區走訪相結合的方法，通過科學有效的研究方法，總結、歸納出寶安區城市管理與建設創新發展的基本法則和方法，并提出設想和建議。

2.研究方法

（1）文獻研究。收集國內外城市公共環境設施規劃、建設與管理方面的研究資料，進行相關理論及案例分析，總結基本特性，探討發展動因，從而提出觀點。

（2）問卷調查。美國著名社會學家埃爾巴·比說過，問卷是社會調查的支柱。本研究課題結合研究內容設計了“寶安區城市管理與建設問卷調查表”，向居民、商戶及城管工作人員進行問卷調查，并應用SPSS統計分析軟件，進行相關的統計分析。

（3）深入訪談。結合本課題研究的實際情況，我們走訪了部分街道、社區等相關的領導，針對寶安區的城市管理工作展開深入的訪談。

（4）參與觀察。在結合街道及社區訪談的基礎上，我們實地走訪了部分社區，對社區的城市管理工作進行實地走訪調研，掌握第一手的資料。

3.樣本分布情況

本研究調查了4個街道的18個社區，共向居民、商戶及城管工作人員發放350份問卷，回收338份，回收率為96.6%。具體樣本分布情況見表2。

4.調研內容

硬件建設如何

（1）城市管理工作平臺→ 軟件配套如何

硬件與軟件協調如何

職能定位如何

（2）部門間關系→ 部門間協調關系如何

責任主體明確程度

市對區的支持如何

區與街協調如何

（3）市、區、街三級管理關系→ 責權關系如何

業務協調如何

監督與考核如何

引入社會機構參與城市

（4）城市管理社會參與→管理程度如何

公眾參與情況如何

（三）調查結果分析

1.城市管理和規劃建設的實施效果滿意度

近年來，寶安區城市管理和規劃建設出臺了多項措施，大力改善城市的生活和居住環境。調查顯示，城市規劃和建設的實施效果得到了大多數人的支持和肯定。認為實施效果好的占40.5%，認為很好的占16.4%，認為一般的占36.0%（見圖1）。

2.城市管理和規劃建設現狀滿意度

對居住的社區城市管理的現狀方面，表示滿意的占42.3%，表示很滿意的占16.1%，表示一般的占33.6%，只有不到10%的人表示不滿意或很不滿意。這說明近年來，居民對所居住的社區的城市管理有較高的滿意度（見圖2）。

3.城管工作宣傳力度

在城管工作宣傳力度上，認為足夠的只有28.9%，認為一般的56.5%，另有14.6%的人認為不夠（見圖3）。可見現階段，城管工作的宣傳力度還有提升的空間，未來可在城管工作的宣傳力度上加大力度。

4.寶安較為突出的城市管理和規劃建設工作

寶安區城市建設和管理工作中，公眾認為其所在街道做得比較好的工作排名前三位分別是環境衛生、園林綠化和道路建設，所占比例分別是15.6%、14.6%和14.2%（見圖4）。

5.寶安區在城市管理方面最為突出的問題

在城市化快速發展的過程中，受訪者認為寶安區在城市管理方面最為突出的三個問題是亂擺攤、廣告太多以及環境衛生差，三項的比例分別是22.9%、19.3%和14.1%（見圖5）。

6.城市建設方面最為突出的問題

在城市建設方面，寶安區最為突出的三個問題是公共設施不完善，公園、游憩場所太小，所占比例為27.7%；其次是環境污染嚴重，城市居住環境欠佳所占比例為20.5%；第三個問題是路網不暢，交通不便，所占比例是17.6%（見圖6）。

7.產生各種問題的主要原因

對寶安區存在的城市管理和城市建設方面的問題，本次調研對造成這些問題的原因進行了初步的探究。受訪者認為，造成這些問題的最重要的兩個原因一是執法力量不夠，欠缺有效執法手段，所占比例是25.4%；二是城管法制不健全，所占比例是22.0%（見圖7）。

8.解決問題的主要力量

要解決城市管理和城市建設方面產生的問題，受訪者認為需要依靠各方面的努力。但最重要的兩個力量一是城管部門加大執法力度，占受訪者比例的25.9%；二是公眾廣泛參與城市管理，占受訪者比例的22.9%（見圖8）。

9.公眾最愿意以何種方式參與城市管理

調研過程中，公眾表示愿意以各種方式參與到城市管理和建設的工作中來。其中，公眾最為愿意的方式是以身作則，遵守城管法規，受訪者中有27.3%的人支持這種方式（見圖9）。此外，受訪者中18.9%的人支持通過媒體宣傳呼吁的方式參與到城市管理和建設中。

二、主要存在問題的分析

通過問卷調查和實地考察與訪談，歸納出當前寶安區城市管理存在如下問題。

（一）體制困境

1.現有市場層級與現有管理內容的矛盾

在推進特區一體化過程中，發現區域設置不合理，導致社會管理和公共服務難以有效實施；管理幅度過大，管理鏈條過長，導致工作量與資源配置嚴重不對稱，工作質量難以保證。

比如，寶安區的面積幾乎是其他區的10倍，而全市各街道平均管理人口15萬，而寶安區的街道管理人口均超過20萬，部分工作站大于街道規模，工作量與資源配置嚴重不對稱，部分街道的經濟總量和管轄人口超過內地的縣市。如此巨大的公共管理事務卻由一個街道辦建制的行政機構來承擔，已遠不能滿足當地經濟社會發展的需要。

特區在調整區劃布局的同時，應該對市、區、街道職能重新定位，強化市、區職能部門的專業管理，綜合性管理、公共政策制定由職能部門負責，街道辦具體執行，職能部門委托街道的事項，應將相應的管理權、經費與責任一道轉移。將現有街道辦行使的行政綜合執法權收歸區城管部門，將街道辦行使的民政、司法、治安、安全、維穩等綜合協調職能調整為綜合協助職能，街道辦回歸政府派出機構的屬性。

2.城市管理部門與其他政府職能部門之間的管理矛盾

在城市化和城市現代化進程加速推進的時代背景下，城市建設管理工作成為一項復雜而艱巨的任務。政府劃分職能部門的初衷是試圖建立分工明確、權責分明、辦事高效的行政管理體制。正如“劍有雙刃”，這一體制也不可避免地導致各部門職能交叉、權責不明和相互推諉等弊端，城市管理部門與其他政府職能部門之間的關系更是如此。

訪談發現，以前城市管理僅由各街道城管部門全權管理，現在管理改革后，將城市管理的職能分散到其他相關部門，而此類職責關聯并不具備專業管理能力。例如，以前道路的路燈、綠化、環保等維護由城管部門直接管理與維護，而現在移交給了交通委負責。但交通委主要職責是道路的養護與維修，對新移交的責任并不明確，同時也缺乏專業處理水平。又如關于污水、積水處理問題，原來市民只需到城管部門反應情況，就能及時對污水、積水等問題進行處理，而現在污水、積水等交由水務局管理，市民需去水務局反映此類情況。政府將職能分散的目的是為了高效管理，而現在卻出現管理職能混亂，管理不專業，同時給市民投訴造成了障礙，市民投訴、反映情況找不到能解決問題的部門。

3.政府與企業（股份公司）、社區（工作站、居委會）之間的職責不清晰

目前下列幾個問題不容忽視：

（1）職能錯位，大包大攬。隨著管理重心下移，許多管理部門都曾提出本部門業務工作進社區的要求，如文化進社區、衛生進社區等，多數部門不是把服務送進部門，而只是簡單地讓工作任務進社區，相應的職權和經費卻沒有給社區，將社區居委會當成部門的下屬單位，造成了“上面千條線，下面一根針”的局面。這就促使社區居委會該干的工作干不了，其他的工作更是疲于應付。

（2）角色變更，職責有限。部分街道社區為了發展，實行政企分離，也就是所謂的股份制公司，此類股份公司主要對社區的經濟發展負責任，對于社區的管理工作是無權過問的。但目前社區股份制公司兼社區工作站，或直接與工作站合作一同管理社區占了大部分。導致這種政企職責不分的主要原因是：區里、街道對社區的管理有壓力，不論在資金上還是執行力度上都有較大阻力。以資金不足為例，區里管理資金根據各街道不同情況進行撥款，但此款項僅能保證正常的日常管理，與達到花園式小區標準相差甚遠。部分街道為了創造更加好的生活環境，于是與社區股份公司合作，出現“我出力，你出錢”共同管理的現狀，并且此類合作社區的環境衛生、生活氛圍等改善效果顯著，導致社區標準出現檔次分化。

（3）權小責大，管理不力。社區居委會的工作，雖然包羅萬象，但事實上區、街并未賦予其相應的權力，比如計劃生育、綜合治理、市容環衛等經常性的工作，由于社區居委會沒有執法權，造成或者管不住、或者影響工作開展，而職能部門能管住，平時卻不出現。由于與物業公司之間沒有理順關系，物業公司不配合居委會工作，甚至有時還阻礙社區工作，使社區居委會也不能有效地監督和規范他們的工作，造成居民的合法權益得不到保障。責權不明，導致關系不順，這是制約社區建設的一個關鍵因素。

（4）錢少事多，工作掣肘。社區居委會承擔了上級部門繁重的工作任務，卻不能得到相應的費用。計劃生育、普法宣傳、綜合治理、環衛清掃的工作都要一定的費用，社區居委會辦公也需要一些費用，如電話費、水費、電費以及其他消耗。雖有辦公經費下撥，卻也少之又少，這在很大程度上制約了社區居委會工作的進展。

（5）待遇較低，影響發展。雖然上級有關部門已發布了文件，將提高社區工作者的工資待遇，但至今尚未落實；同時，計生協管員的工資低，并且沒有為他們繳交“三金”，這樣不僅會打擊他們的工作積極性，而且會影響社區工作的進展。

（二）城市管理水平亟待提高

在城市管理觀念上，管理意識滯后，跟不上市場經濟的發展，重建輕管的觀念還沒有真正扭轉過來，不能充分認識加強城市管理對發揮城市在經濟和社會發展中的中心作用和輻射帶動作用的重要意義。在城市管理體制上，政出多門，多頭管理，職能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，法規體系還不夠完善配套，有法不依，存在執法不嚴和以罰代管的問題，部門分散執法力度不到位，給依法管理城市帶來困難；在城市管理機制上，存在統籌協調不夠，職責不清，職能不到位，督促檢查不力和措施不落實的情況，因此規范管理和長效管理相對較弱。

1.市容問題處理率低下

城市市容環境是構建和諧社會的一張臉，也是這個城市的一張名片，市容問題的處理率關系到城市市容環境的整體水平。目前，寶安區市容問題處理率偏低，特別是數字化城管進入街道后，這一問題更加突出。

調研中發現：各街道市容整理存在不同問題，但共有的是垃圾處理問題。例如：中心村反映社區環衛保潔難度最大的時候是每天早、中、晚三個時間段；城中村流動人口多，素質低，在用餐節點制造的垃圾是最多的，目前除了環衛保潔工人清掃，沒有辦法解決。新安街道城管工作人員反映，區里規定的垃圾處理和污水處理、垃圾清運費遠不足，規定一臺垃圾清運車的壽命為十年，在十年內按標準是不能申請報廢的，也不能申請更新，但現在垃圾污水的腐蝕強度大，實際上清運車的壽命只有幾年，而街道、社區城管經費支持不了更換，導致垃圾處理不及時，環境問題越積越多。

市容和環境衛生管理工作應當實行轄區責任制，堅持專業人員管理與群眾管理相結合、教育與處罰相結合的原則，同時市、區人民政府應當將市容和環境衛生事業納入國民經濟和社會發展計劃，促進城市市容和環境衛生事業的發展，各級人民政府、主管部門、教育機構以及新聞媒體應當加強市容和環境衛生知識的宣傳教育、公益性廣告宣傳以及輿論監督，不斷增強人民群眾的文明衛生意識，樹立良好的社會道德風尚。任何單位和個人都應當維護城市市容和環境衛生，愛護公共設施，對違反本條例的行為有權進行勸阻、批評或者舉報。

2.違法搭建亟待清理

目前，寶安區6個街道對待建地、預留地、果園、山林及公路、鐵路、市政道路沿途的日常監督管理人員嚴重不夠，違法搭建問題還相當突出，影響了城市形象。違法違章在寶安區范圍內搭建的鐵皮房、油氈房、建筑工棚、簡易屋棚、遮陽棚、窩棚、鐵架和圍墻護欄等各類臨時搭建物和建筑物數量驚人，經合法批準建設的工地工棚、臨時廠房、倉庫及果農、菜農、漁民居住的棚屋，常常也不符合相關標準。

調研發現，社區辦的商業場所大多數是臨街不規范小商店，多以家為單位。由于店鋪小，所以往外擴建、外擺現象嚴重，在上班高峰期間，嚴重堵塞交通；由于此類商業服務的需求量卻很大，所以屢禁不止，僅沙井一地的違建就占到全市的20%。

3.“城中村”及周圍環境問題不容樂觀

城中村的特點明顯。越是靠近辦公區或工業區（廠），城中村的數量就越多、規模就越大，城中村問題就越嚴重。衛生差、治安亂、黃賭毒嚴重，對城市形象的影響就越顯著。違法建筑基本處于失控狀態，許多村鎮超出規劃范圍，在飲用水源保護區、組團綠化隔離帶、農業保護區都有大量的違法建筑。往往是城市的重點建設項目規劃到哪，城市發展到哪，違法建筑就到哪。越是增值潛力大、商業價值高的地塊，越是違法建筑集中，且勢必導致“城中村”及周圍環境問題嚴重。

城中村無照經營、黃賭毒社會問題突出，環境衛生惡劣；城中村內充斥著門類包羅萬象的小店小鋪，這些店面普遍是無照經營，行政執法時，你查我關、你來我走、你走我回，又加上房主不配合，給實際執法帶來諸多困難。城中村開發強度普遍過大，公共活動空間（包括綠地）缺乏，環境質量低下，市政及公共配套設施不足。大部分城中村的道路曲折不通，標高無序，排水雨污不分，電力、電訊線路雜亂。城中村還因為間距過小，采光、通風不足，建筑質量不高等原因，存在嚴重的安全隱患。由于缺乏有效的監督管理，外來人口膨脹，城中村的出租屋往往成為黃賭毒的溫床和“超生游擊隊”的藏身之穴，帶來突出的社會治安、計劃生育等問題。

4.道路環境問題亟待改善（占道經營，車輛亂停放等）

寶安區各街道大量的流動人口催生旺盛的市場需求，導致配套不完善、規劃市場供應不足，部分人流量大的道路勢必成為經營場所。市場需求旺盛、執法力量不足、市民文明素質不高是造成道路環境問題的主要原因。

5.流動攤販問題屢禁不止

近年來城市流動攤販問題一直受到社會公眾的高度關注。寶安區內大量流入的外來人口以農村人口居多，在文化素養和專業技能上都不具備明顯優勢，流動擺攤往往是他們謀生的基本手段。在我國城市化進程中，城市流動攤販將會是一個長期存在的現象。城市流動攤販起到了一些積極作用，包括：給城市居民與外來人員提供生活來源與就業崗位，為居民生活提供便利“活躍城市經濟”等。同時，對于城市流動攤販帶來的許多問題，受訪者也多有擔憂：攤點附近亂丟垃圾，影響市容環境；喜歡在人流大的路段擺攤，加劇交通擁堵；出售的食品不衛生、不安全。另一方面，由于城管執法隊伍的整體素質不高和執法手段單一化，往往在執法過程中出現暴力化傾向。寶安區現實情形是大部分城管人員的學歷都還只是高中或者是專科，在執法中主要采用罰款、沒收、強制執行等單一方法，這些單一的方法容易引起流動小攤販的反感與抗拒。況且有一些城管在執法過程中，同一性質的案件受人情關系因素的影響，處理結果往往不同，造成執法不公，進而引起了群眾的不滿。還有一些執法人員不講究執法藝術，如掀攤子、打商販、沒收經營產品等行為，這些行為會引起流動小攤販的違法抗拒。城管隊伍整體素質不夠高，執法手段和方式暴力化、不人性化，導致對流動小攤販的管理陷入了困境。

（三）社會參與不足

1.城市管理欠缺公眾咨詢（城市規劃已將公眾咨詢程序立法）

近些年，聽證會制度、專家咨詢委員會制度、新聞發言人制度、旁聽政府常務會議制度、市長熱線等決策領域的實踐探索，為推進決策科學化民主化規范化提供了豐富的土壤。《行政許可法》的貫徹實施等政府行為和政府自身建設方面的進展，為在政府職能建設層次，推動決策科學化民主化規范化提供了條件。城市管理工作也應如此。目前，城市規劃已將公眾咨詢程序立法，但還未能貫徹到實際工作中。

突出公眾參與性，已成為貫穿決策體制創新的一根紅線。這種從轉變政府職能角度來求解決策難題所形成的靠公眾參與來決策、靠制度來決策、靠集體來決策的制度建設理念，標志著新決策觀的形成。

2.社區城市管理水平因股份公司參與力度與深度的不同而有較大的差異

2014年，寶安區“城管進社區”試點工作的開展，極大地提高了社區（股份公司）的參與度，試點社區的參與程度深，社區面貌的變化就明顯。

調研中，新安有股份公司參與管理的社區環境普遍好于其他社區。同時社區股份公司董事長或書記的素質水平與發展眼光，以及管理風格也會直接影響社區的。以沙井街道為典型案例：沙井壆崗村就是由股份公司兼任社區工作站，管理壆崗的工作，就連村里的工作站人員的工資也由街道與股份公司一起出，給工作人員補助，區里給300元，村里給200元，目前村干部基本工資5000元/月；村民有1700人，在工作站里工作的村民達到300人左右；廢品收購部門是人數最多的部門，有60人左右；有自己的衛生院，醫生是外聘人才，其他都是村民；村里還能自己解決村民就業問題，提供就業崗位，支持共同管理，如村里綠化都由村民負責管理。

三、建議與措施

（一）樹立“大城管”理念，進一步健全和完善城市綜合管理

城市管理涉及宏觀、中觀、微觀層級。從宏觀層面講，城市管理正遭遇高速成長的城市化、快速變革的社會化、高度的市場化和持續演進的城鄉一體化的挑戰。從中觀層面來看，城市管理涉及與城市規劃、城市建設、城市經濟社會發展的關系。從微觀層面來說，城市管理涉及環境衛生、園林綠化、市政設施、公用事業，戶外廣告、城管執法等方面，各項工作的開展都會對城市發展產生一定的影響。因此，樹立“大城管”理念是當務之急，在指導思想上確立城市管理的地位，克服重城市建設輕城市管理的思想，全面提高思想認識，做到規劃與管理相協調，建設與管理相配合，發展與管理相促進。

宏觀上，加強政府的主導與引導作用，使城市發展與時倶進，推進特區一體化，展新寶安、新特區風范；中觀上，加強各職能部門的協調與配合，包括國土規劃、建設、環保水務、工商、交通、公安等各職能部門，引進科學的流程管理思想與方法，真正整合城市綜合管理；微觀上，充分調動社會參與，積極開展“家園意識”建設，使城市管理實現政府、社會、市民的良性互動。

（二）進一步健全城市規劃、建設、管理的綜合決策機制

城市規劃作為城市市政的首要職能，極大地影響著后續的城市建設與城市管理。當前寶安的城市發展無論優勢還是劣勢，都極大地與深圳城市總體規劃與發展戰略有關。憑借“特區一體化”戰略的實施，重新審視與完善寶安區的城市規劃，并再次健全城市規劃、城市建設與城市管理的綜合決策機制，充分考慮規劃編制及實施中城市管理的銜接，尤其要充分納入城市管理部門的參與，乃至“一票否決”機制，實現權限互補，從源頭上保障城市管理的“疏”，而非現實的“堵”。

（三）進一步拓展與完善數字化城市管理平臺，建立寶安區城市管理手冊修訂委員會

以市委市政府提出的創建智慧城市為目標，進一步健全數字化城市管理信息系統，推動各專業性應用的信息共建與信息共享機制，將行政規劃、行政許可、行政審查、行政合同、行政執法、行政服務等手段納入系統，加大行政管理各部門之間、政府與公眾之間的整合。為此，建議構建具有全區層面的中心平臺、各職能局的分平臺的綜合管理信息系統。成立數字化城市管理綜合辦公室，利用此平臺綜合協調城市規劃、建設、公安、交通、工商、城管等各項職能。例如審批管理部門把需要相互通報的審批事項（如營業執照、廣告、商業網點、道路開挖等審批時間、范圍、期限）及時上傳，作業實施部門把作業地點、作業方案、作業進程上傳，管理、執法和監督部門把管理、執法、監督中發現的問題也及時上傳，并標明限定整改時限，從而完成真正意義上的城市管理一體化與綜合化。具體落實到“數字化城管”則應盡快實現智能化管理，將環衛、保潔、渣土處理、路燈管理、市政設施管理等事務全面納入“數字化城管”系統。

另一方面，可參考美國紐約市的城市管理方法①，成立寶安區城市管理手冊修訂委員會，在現有的城市管理白皮書和工作指南的基礎上，在聯席會議的基礎上，充分納入公眾參與和多部門意見，動態地修訂城市管理方法與處理機制。

（四）建立區、街兩級協調機制，強化屬地責任

建立和完善區、街兩級城市管理綜合協調機制，加大區、街兩級綜合協調力度，尤其是街道層級的綜合協調力度，凸顯屬地管理作用：一方面，是建立區、街兩級城市管理聯席會議、協調會議制度，并納入議事日程，及時分析全區或屬地城市管理形式，更快更有效地解決全區或轄區的城市管理問題。二是通過具體“案例”的分析與“會診”，確定行政管理辦法，使其成為今后解決城市管理問題的依據，形成區、街聯動，城市管理部門之間聯動的局面。

另一方面，強化街道辦事處屬地管理的責任，強化對本地區各城市管理部門履職情況的監督和協調工作。此外，街道辦事處還應積極配合上級政府交辦的任務，以提升本地區城市管理標準、品位和居住環境為目標，做到城市管理超前、公共服務到位的局面。

（五）統一、完善財政政策

結合寶安區財力和城市管理的實際情況，逐步提高資金投入標準。加大稅收轉移支付，逐步提高城市管理資金投入，并引導社會資金有序、合理、規范地參與到城市環境建設中。除此之外，街道層級的政府組織也應根據街道具體情況，進行相應的配套資金投入，形成宜居城市“人人有責”的新局面。

（六）建立科學監督與考評體系，形成區、街監督考評聯動機制

在現有城市管理評估體系的基礎上進一步優化，使監督、評估和成因分析一體化。

對于專業化、事務性的城市管理工作可以采取美國的“政府再造”理念，借鑒企業管理的思想與方法，如360度評估體系、關鍵績效指標考評體系、基于標桿的績效管理體系等方法，邀請專業管理咨詢機構進行城市管理流程管理的全面設計，以評估為手段，達到提高管理績效與管理水平的目的。

（七）加強綜合執法系統的規劃與建設，完善協同執法

首先，政府應進一步加大綜合執法在人力、物力、財力上的投入，并從全局和長遠著眼，系統規劃。應按照現有執法范圍及工作量科學核定綜合執法的人員定編標準，按照標準足額安排執法人員編制。在可行的范圍內，盡可能將原有管理部門的執法人員充實到綜合執法隊伍。完善辦公場所的配置及保障執法后續工作的順利進行。統籌考慮，在全區建立必要的倉儲場所，解決執法工作的后續問題。

其次，與公安部門配合，完善協同執法。在執法過程中需要公安部門的大力合作，建議與公安部門協調，在街道執法隊中實施常駐民警制度，或者在公安局內特設專門與綜合執法部門聯動的城管科，并根據城市管理的實際情況，賦予城管民警相應的權限，這樣才能保證在執法過程中落實切實可行的公安保障機制。

四、結語

隨著深圳市建設國際化大都市的步伐，在特區一體化縱深推進的新時期，寶安區城市管理與建設在面臨著巨大的機遇的同時，也面臨著巨大的挑戰。城市管理與建設水平的提升僅靠硬件顯然不能解決現有矛盾，更不能滿足城市發展的長遠目標，相關政策的完善與切合實際發展的需求是重要的保障基礎。經過為期三個月的深入調研，我們注意到當前寶安區城市管理與建設在特區一體化建設中已取得顯著成效，不僅得到各級政府的肯定，也得到廣大市民的肯定與支持。但是如何將城市管理服務與管理進一步升級仍然是最緊迫的任務，其中管理水平包括業務水平與執法水平的提升、城市管理的硬件配套與建設、城市管理專業人才（尤其是執法人才隊伍）的充實等問題是最突出的。為了進一步推進寶安區城市管理與建設上新臺階，我們提出，首先需要進一步理順管理體制，“大城管”指導思想仍然需要繼續在整個政府機構里貫徹與執行；其次繼續完善“大部制”改革，將有關城市綜合管理（包括國土規劃、交通、建設、管理、工商、環保水務、公安等）的具體職能進一步協調；再次，進一步推進社會參與，發揮特區一體化以來城市管理的廣泛動員與上下協調作用，加強輿論媒體的監督與宣傳，樹立新城管形象；最后，也是最緊迫的、而且我們城市管理隊伍可以“為”在當下的，就是全面提升整個管理隊伍的素質。如何專業化服務與精細化管理，如何有效而準確地行政執法，則是樹立寶安區城市管理新形象的核心。

注釋：

①《紐約市城市憲章》作為紐約市城市管理的指導性法律，詳細規定了每個政府機構的職責范圍、流程程序等，并設立專門的“修訂委員會”，及時吸收來自公眾、行政管理人員、轄區各機構的意見，根據新出現的情況修訂城市憲章，使之始終符合城市管理的要求。

責任編輯：張 煒