公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的嬗變:原因與趨向

■吳松江 米正華

提升公共治理能力必須確保公共治理權(quán)力的充分與有效性。傳統(tǒng)的公共治理體制是一種權(quán)力集中于政府的自上而下的結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)滿足當(dāng)時(shí)的公共治理的任務(wù)或許是充分與有效的，但在21世紀(jì)的今天，社會(huì)的急劇變化使公共治理的任務(wù)也變得日益復(fù)雜，單一的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)無法滿足愈加多樣化與個(gè)性化的公共產(chǎn)品與服務(wù)需求。針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“改進(jìn)社會(huì)治理方式。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”[1]。這無疑對(duì)我國(guó)當(dāng)前只強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的公共治理體制提出了全新要求，公共治理的實(shí)踐者與研究者應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。

一、公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的歷史演變

公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力在不同治理主體之間的配置比例關(guān)系。權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排在本質(zhì)上是要解決權(quán)力在不同組織主體之間的分割與整合的問題，也就是說，這些權(quán)力應(yīng)該由多少主體共享，各自的權(quán)力應(yīng)該有多大。盡管這種權(quán)力分享的具體表現(xiàn)形式千差萬別，但總體格局一般是兩種情況:集權(quán)或分權(quán)。如果權(quán)力集中在少數(shù)幾個(gè)組織，或者組織的上層和組織內(nèi)少數(shù)管理者手中，那么，就是一種相對(duì)集權(quán)的狀態(tài)，反之則是一種分權(quán)的體制，其差別在于集權(quán)多一點(diǎn)，還是分權(quán)多一點(diǎn)。由此可見，公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)安排的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力在參與公共治理的政府組織、非政府組織以及私人部門之間的劃分。集權(quán)還是分權(quán)，主要是看政府與政府以外的主體，哪一個(gè)掌握的權(quán)力較多。需要注意的是，從理論上看，集權(quán)與分權(quán)只是兩種相對(duì)的狀態(tài)，無法從中找出一條明顯的分界線。而且，集權(quán)與分權(quán)表明的是權(quán)力集中的程度，我們不能說集權(quán)更好，或者分權(quán)更好。選擇集權(quán)的體制還是分權(quán)的體制，要根據(jù)公共治理的價(jià)值追求、治理對(duì)象以及環(huán)境確定。

在涉及公共領(lǐng)域治理的歷史上，集權(quán)有著更為深刻的傳統(tǒng)。在遠(yuǎn)古封建制時(shí)代，諸侯、教會(huì)、領(lǐng)主等封建勢(shì)力處于群雄割據(jù)狀態(tài)，在諸侯國(guó)內(nèi)卻是由少數(shù)占據(jù)統(tǒng)治地位的階層決定所在區(qū)域內(nèi)的所有事情。并且，在各領(lǐng)邦或諸侯國(guó)之間，為將其他勢(shì)力納入其統(tǒng)治之下的政治爭(zhēng)斗與戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)刻都未停止，所以，當(dāng)時(shí)社會(huì)至少在現(xiàn)象上是傾向于集權(quán)的。專制的君主時(shí)代當(dāng)然采取集權(quán)體制，即使是在號(hào)稱高度民主的美國(guó)聯(lián)邦，自1787年費(fèi)城制憲會(huì)議以來，聲稱應(yīng)建立強(qiáng)大政府的“漢密爾頓主義”也一直占據(jù)主流的地位。聯(lián)邦憲法規(guī)定了“三權(quán)分立”，即政府權(quán)力總體上劃分為立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，分別有議會(huì)、總統(tǒng)、法院享有，但總統(tǒng)掌控的行政權(quán)一直有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。就像日本行政學(xué)家西尾勝所說:“議會(huì)勢(shì)力還不擁有將其政治意識(shí)滲透到官僚制的深處，控制其行動(dòng)的手段……官僚制的全面政治化和政黨化的事態(tài)可以說并沒有發(fā)生?！盵2](P17)美國(guó)學(xué)者理查德·斯蒂爾曼二世也宣稱:“在共產(chǎn)主義社會(huì)、第三世界國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，甚至在一些已經(jīng)現(xiàn)代化的傳統(tǒng)西方國(guó)家，中央集權(quán)政府很少或者根本不考慮對(duì)方政府的半自治權(quán)。在這些中央集權(quán)政府的模式下，權(quán)力自上而下流動(dòng)，不允許任何政府次級(jí)單位與國(guó)家主權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，地方自治聞所未聞?！盵3](P37)

近代社會(huì)以來的組織也大部分被集權(quán)的體制統(tǒng)治著。從現(xiàn)代公共管理學(xué)的發(fā)展歷程看，一直到20世紀(jì)70年代末，官僚體制或科層制幾乎席卷社會(huì)的每一個(gè)角落，不管是公共治理還是私人部門的管理。官僚制是一種典型的以層級(jí)控制為特征的集權(quán)體制。我們或許會(huì)認(rèn)為，層級(jí)或等級(jí)并不等同于集權(quán)，但在官僚體制的組織結(jié)構(gòu)里，“等級(jí)路線就是情報(bào)由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)向下發(fā)出或把情報(bào)上報(bào)給最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、中間經(jīng)過等級(jí)制度每一級(jí)的傳遞聯(lián)系路線。這條路線對(duì)于保證傳達(dá)的需要和指揮的統(tǒng)一是很必要的”[4](P37)，層級(jí)和等級(jí)一定會(huì)導(dǎo)致集權(quán)。從組織的結(jié)構(gòu)外在形態(tài)看來，官僚制呈現(xiàn)典型“金字塔”的結(jié)構(gòu)特征。越處于組織底層，人員規(guī)模越大，越往上，其組成人員越少，掌握的權(quán)力越大。在組織內(nèi)部，遵循嚴(yán)格的下級(jí)部門向直屬上級(jí)行政部門負(fù)責(zé)，匯報(bào)工作的原則。最終的權(quán)力都匯集在處于“金字塔”頂端的少數(shù)人手里，由他們發(fā)號(hào)施令，指揮整個(gè)組織的行動(dòng)。權(quán)力集中在等級(jí)結(jié)構(gòu)中的少數(shù)人手中，被認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情，“象勞動(dòng)分工一樣，集中是一種必然規(guī)律的現(xiàn)象”[4](P36)。

但是，至20世紀(jì)70年代末，集權(quán)的治理體制遭遇了有史以來最尷尬的境遇。官僚制的集權(quán)面臨的現(xiàn)實(shí)困境和理論聲討使一直以來的集權(quán)體制傳統(tǒng)正在發(fā)生逆轉(zhuǎn)。“政府失靈”現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)打破了政府可以控制好一切的神話，社會(huì)對(duì)政府不信任的情緒普遍高漲，由此政府作為集權(quán)中心的權(quán)威受到有史以來最大的挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)的控制能力持續(xù)削減。面對(duì)如此困境，政府不得不重新考慮權(quán)力配置的方案，這個(gè)方案就是分權(quán)?？傮w來講，這一時(shí)期政府的分權(quán)方案是按兩個(gè)步驟展開的。

其一，權(quán)力向與政府以外的市場(chǎng)組織、第三部門等其他非政府組織主體轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移的邏輯基礎(chǔ)是，政府的持續(xù)失靈意味著單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)無法滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的要求，人們只能轉(zhuǎn)而面向可以替代的選擇。正如萊斯特·薩拉蒙所說:“第三部門的興起起源于一系列來自公民個(gè)人、政府以外的各種機(jī)構(gòu)以及政府本身的壓力。它反映了一系列獨(dú)特的社會(huì)和技術(shù)變化，以及醞釀已久的對(duì)國(guó)家能力的信心危機(jī)。廣泛的歷史性變化也因此而為那些能夠?qū)θ祟愋枨笞鞒龈谐尚У姆磻?yīng)的替代性機(jī)構(gòu)的誕生開辟了道路?！盵5](P234)所以，從20世紀(jì)七八十年代以來，政府的新管理主義潮流實(shí)際上也是一場(chǎng)重塑政府與其他社會(huì)組織權(quán)力關(guān)系的運(yùn)動(dòng)，被這一潮流卷入的所有國(guó)家都在不約而同地進(jìn)行同一項(xiàng)任務(wù)——如何正確看待政府的權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力以及其他私人組織與公民個(gè)人的自主權(quán)力問題。理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)和企業(yè)等部門關(guān)系的過程，實(shí)際上也是權(quán)力的轉(zhuǎn)移過程，西方一些學(xué)者稱之為“民營(yíng)化”。

其二，公共治理權(quán)力在治理組織內(nèi)部的重新分配，即公共管理組織內(nèi)部的權(quán)力在組織縱向?qū)蛹?jí)與橫向部門之間的轉(zhuǎn)移，或者，最為直接地說，就是政府組織系統(tǒng)內(nèi)部的分權(quán)。如日本政府從20世紀(jì)80年代開始推進(jìn)地方分權(quán)，加強(qiáng)地方自治權(quán)，中央政府將權(quán)力平行下移給許多地方政府或公法人團(tuán)體，解除或弱化原有的隸屬關(guān)系。1999年，日本制定公布了《地方分權(quán)一攬子法》，目的是改善國(guó)家、都道府縣、市鎮(zhèn)村之間的關(guān)系，在這次分權(quán)運(yùn)動(dòng)中，都道府縣及市鎮(zhèn)村的自治權(quán)得到擴(kuò)大，“通過一系列的改革，確實(shí)進(jìn)一步緩和了日本地方自治的集權(quán)性和融合性”[2](P83)。西班牙傳統(tǒng)的集權(quán)政府體制是1834年之后仿效法國(guó)政府體制建立的，自1980年以來，它經(jīng)歷了一次重要的地區(qū)分權(quán)過程，結(jié)果是西班牙建立了一個(gè)擁有17個(gè)制度化的地區(qū)政府的準(zhǔn)聯(lián)邦體制，大量的權(quán)力和職能從中央政府下放到地方政府。此外，20世紀(jì)90年代初，中東歐地區(qū)的捷克、匈牙利、波蘭和斯洛文尼亞等國(guó)家也開始了全面的分權(quán)改革，它們的“新型地方政府體制都建立在分散的地方自治上的首都行政結(jié)構(gòu)無一例外地解體，同時(shí)各行政區(qū)和其他內(nèi)部單位都被賦予了自治權(quán)”[6](P32)。

20世紀(jì)八九十年代以來，公共治理的實(shí)踐證明，分權(quán)已經(jīng)帶來明顯的效果，它比集權(quán)更具靈活性。因?yàn)榉稚⒌臋?quán)力能及時(shí)感知環(huán)境的變化，并作出快速反應(yīng)，所以，在這個(gè)層面上，分權(quán)比集權(quán)更有效率、更具創(chuàng)新性，能夠產(chǎn)生更高的士氣、更強(qiáng)的責(zé)任感和更高的生產(chǎn)率。一位來自公共管理一線的官員說:“在迅速變化的市場(chǎng)中能服務(wù)好企業(yè)的唯一方法是分散權(quán)力。就任何一項(xiàng)計(jì)劃來說，在現(xiàn)場(chǎng)整天同企業(yè)打交道的人比我知道的要多。如果問題一定要通過指揮系統(tǒng)提上來要我做出決定，我救得去了解足夠的情況，決定做出以后還得反饋到下面去，這樣對(duì)我們的顧客的需求永遠(yuǎn)不能很快做出反應(yīng)?！盵7](P187-188)確實(shí)，通過權(quán)力的分化與多中心改變，更接近一線的工作人員掌握權(quán)力，他們可以針對(duì)具體的情況做出快速的判斷，并及時(shí)采取措施，避免類似政府傳統(tǒng)體制中層層報(bào)告的無效和漫長(zhǎng)的流程。同時(shí)，將權(quán)力分散于不同的主體，由它們自己決定自己要做的事情會(huì)產(chǎn)生一種心理激勵(lì)效應(yīng)。在這種情況下，權(quán)力中心就不可避免地由單一的政府高層走向其他的組成部門以及與政府合作的其他社會(huì)治理主體。

二、公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)分化的原因

(一)“政府失靈”是治理權(quán)力結(jié)構(gòu)分化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

政府失靈是指社會(huì)供給公共物品的政府機(jī)制無法很好地滿足對(duì)公共物品的需求，或政府在提供公共物品時(shí)浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或效率降低。這是自20世紀(jì)七八十年代以來“新管理主義”者們掀起摒棄官僚制運(yùn)動(dòng)最直接的原因。在他們看來，“政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，并使各經(jīng)濟(jì)人所做決定的社會(huì)效應(yīng)比政府進(jìn)行干預(yù)以前更高。否則，政府的存在就無任何經(jīng)濟(jì)意義。但是政府決策往往不能符合這一目標(biāo)，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國(guó)家干預(yù)的社會(huì)正效應(yīng)，也就是說，政策效果削弱而不是改善了社會(huì)福利”[8](P316-317)。從政府公共治理的現(xiàn)實(shí)看，這種現(xiàn)象是存在的，這種現(xiàn)狀在很大程度上是由于官僚制本身的缺陷造成的。為保證集權(quán)以及組織的統(tǒng)一行動(dòng)，必須高度追求技術(shù)的合理性，由此帶來的官員的經(jīng)濟(jì)人特性，主張各司其職，排斥競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)自上而下的控制，重視過程、不注重結(jié)果，不鼓勵(lì)創(chuàng)新等問題，的確容易造成資源浪費(fèi)而使政府組織毫無生氣。同時(shí)作為理性經(jīng)濟(jì)人的官員，在公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。尼斯坎南指出:“可以進(jìn)入官僚的效用的因素函數(shù)中的幾個(gè)因變量有如下幾個(gè):薪水、職務(wù)、津貼、公共聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、官僚的產(chǎn)出、易于更迭與易于管理的官僚機(jī)構(gòu)。我堅(jiān)決主張，除最后兩個(gè)以外的所有這些變量，都是官僚在辦公室任職期間總預(yù)算的一個(gè)單調(diào)正相關(guān)函數(shù)?！盵9](P138)再加之現(xiàn)代政治制度本身遭受的詬病，這些缺陷都極大地增加了交易費(fèi)用。在這種情況，意味著掌握公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)無法完成公共權(quán)力所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，結(jié)果只有兩種:要么政府提高自身掌控的公共權(quán)力的運(yùn)行效率，要么將權(quán)力分享。當(dāng)?shù)谝环N目的不能完全達(dá)成時(shí)，第二種選擇就成為內(nèi)外施加的壓力了。

(二)單一的治理權(quán)力結(jié)構(gòu)無法滿足多樣化與個(gè)性化的公共服務(wù)需求

毋庸置疑，我們的社會(huì)在解決日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾的同時(shí)，日益增長(zhǎng)的公共品需求同公共品供給短缺、低效之間的矛盾也越來越突出。社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生了對(duì)公共物品的需求，而且需求的數(shù)量與結(jié)構(gòu)都與以往大不相同，目前，“公眾用于公共需求支出的比例明顯增加開始成為家庭支出的主要部分”[10](P142)。的確，現(xiàn)在的公眾已經(jīng)不再滿足于傳統(tǒng)的住、行、水、電等基本生活領(lǐng)域的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給，食品安全、教育質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)、公共交通及安全等領(lǐng)域的服務(wù)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納在19世紀(jì)就開始提醒，良好市場(chǎng)環(huán)境的維持，伴隨工業(yè)化而來的管理集中化，勞動(dòng)力專門化條件下復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)，以及當(dāng)事人之間復(fù)雜關(guān)系的處理都有賴于公共部門活動(dòng)的增加。馬斯格雷夫和羅斯托也指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期，對(duì)公共服務(wù)的需求主要集中在公路、電力、能源、教育等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入成熟階段后，以社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施為主的公共產(chǎn)品需求轉(zhuǎn)為以教育和社會(huì)福利為主。與此同時(shí)，全球化的發(fā)展趨勢(shì)使一個(gè)國(guó)家不可能游離于世界體系之外而單獨(dú)發(fā)展，各國(guó)要共同應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、國(guó)際犯罪、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)等國(guó)際公共經(jīng)濟(jì)問題，也使跨界的國(guó)際性公共產(chǎn)品需求也日益增多。這些新的公共需求局面是以前單一的權(quán)力供給機(jī)制聞所未聞的，傳統(tǒng)的供給方式難以同時(shí)面對(duì)和回應(yīng)數(shù)量如此巨大與結(jié)構(gòu)如此復(fù)雜的公共服務(wù)需求。因此，國(guó)際性公共產(chǎn)品給既有的公共產(chǎn)品提供機(jī)制變革形成了外在的壓力。

(三)知識(shí)普遍擴(kuò)散為政府以外的主體行使治理權(quán)力提供技術(shù)準(zhǔn)備

權(quán)力之所以有效，是因?yàn)闄?quán)力掌控者掌握了權(quán)力賴以存在的權(quán)威資源，如聲望、財(cái)產(chǎn)、懲罰、武力、專業(yè)知識(shí)等。當(dāng)然，在不同的時(shí)代，最為關(guān)鍵的權(quán)威資源也不一樣。在以信息為基礎(chǔ)的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息與知識(shí)成為最稀缺的資源，權(quán)力的擁有與行使與主體掌握的知識(shí)和信息密切相關(guān)，一定程度上，掌握了知識(shí)就掌握了話語的權(quán)力，我們甚至可以認(rèn)為，誰掌握了知識(shí)與信息，誰就擁有了權(quán)力，就像弗蘭西斯·培根的名言:“知識(shí)就是力量?！?/p>

在傳統(tǒng)社會(huì)，知識(shí)被嚴(yán)格控制在少數(shù)人手里，很大程度上是由于傳播技術(shù)的不發(fā)達(dá)，所以權(quán)力也被控制在少數(shù)人手里。但在當(dāng)今時(shí)代，現(xiàn)代信息技術(shù)的產(chǎn)生使知識(shí)不再局限于某一部分人，除傳統(tǒng)的電話、電視、報(bào)紙等大眾傳播媒介使信息更為便利地流通以外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)更是將我們帶入了“知識(shí)爆炸”的時(shí)代。在地球某個(gè)角落發(fā)生的事情，幾乎在瞬息之間便可傳遍所有的地方，知識(shí)不再是權(quán)威集團(tuán)可以壟斷的特權(quán)。當(dāng)知識(shí)大規(guī)模地走向公眾時(shí)，原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)也開始出現(xiàn)松動(dòng)，也就是說，信息技術(shù)在促進(jìn)知識(shí)普及的同時(shí)也為形成新的權(quán)力中心提供了物質(zhì)資源。由政府一統(tǒng)天下的權(quán)力格局愈越發(fā)接近詹明信所說的“主體的毀滅”:“社會(huì)秩序在信息方面更豐富，更重視知識(shí)……無論是在后現(xiàn)代社會(huì)的文化生產(chǎn)還是政治家當(dāng)中，新秩序都不再需要先知和預(yù)言家，也不需要高度的現(xiàn)代主義者和超凡魅力型領(lǐng)袖……在這個(gè)時(shí)代，我們毫不遺憾地對(duì)他們說再見，并為那些需要天才人物、先知、偉大作家和造物主的國(guó)家感到悲哀。”[11](P246)

在新的時(shí)代下，知識(shí)賦予了人們自我解決問題的能力，普通公民的自主性和自我治理的能力不斷增加。那么，我們就可以推測(cè)出，在既已確立的權(quán)威難以滿足他們需求的情況下，“求人不如求己”，他們可能會(huì)聯(lián)結(jié)起來成立新的自我服務(wù)、公共服務(wù)的實(shí)體，這個(gè)實(shí)體會(huì)不斷發(fā)展壯大，直至形成新的權(quán)力中心。這個(gè)過程是不休止的，并且會(huì)引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，在越來越發(fā)達(dá)的信息與傳播技術(shù)的刺激下，知識(shí)的分布范圍與速度也永無止境，直至形成多權(quán)力中心的新社會(huì)。

(四)權(quán)力社會(huì)的內(nèi)在沖突形成治理結(jié)構(gòu)分化的社會(huì)基礎(chǔ)

歷史唯物主義證明，社會(huì)總是在運(yùn)動(dòng)的，即使是表面平靜如水的社會(huì)實(shí)際上一刻也沒有停止變化與發(fā)展，而變化與發(fā)展會(huì)導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的瓦解和新社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成。在這個(gè)過程中，社會(huì)分化如影隨形。社會(huì)分化的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷“碎片化”為各個(gè)部分，“隨著它的各個(gè)部分開始承擔(dān)起不同功能，這些部分也就開始彼此產(chǎn)生了依賴，以至于對(duì)一個(gè)部分的傷害會(huì)危及其他部分。直到那些高度進(jìn)化的社會(huì)里，任何一個(gè)部分的擾亂都會(huì)導(dǎo)致普遍的混亂”[12](P151)。因此，社會(huì)內(nèi)在的分化帶來一股公共化的原動(dòng)力，使原先維系社會(huì)存在的權(quán)力和資源要么被化解，要么被進(jìn)一步社會(huì)化和公共化，公共權(quán)力開始向社會(huì)蔓延。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化與復(fù)雜性程度的增加，對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)治理主體的能力也提出了更高的要求。傳統(tǒng)單一權(quán)力中心的體制在面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化造成的復(fù)雜環(huán)境時(shí)有心無力，無法迅速獲取行動(dòng)必需的各種信息，統(tǒng)一行動(dòng)的體制特征也沒法滿足專業(yè)化、多樣化和個(gè)性化的公共服務(wù)需求。因此，如果不改變這種單一的權(quán)力格局，新的社會(huì)內(nèi)在矛盾與沖突將進(jìn)一步加劇。文森特·奧斯特羅姆告訴我們:“大規(guī)模的、覆蓋大城市范圍的組織對(duì)于有限數(shù)量的公共服務(wù)來說無疑是適當(dāng)?shù)?，但是?duì)于大城市地區(qū)所需要的所有公共服務(wù)的提供來說并不是最適當(dāng)規(guī)模的組織?！盵13](P56)事實(shí)上，在我們這個(gè)欲望無窮的時(shí)代，多樣化與專業(yè)化的公共服務(wù)只能依靠更多專業(yè)化的機(jī)構(gòu)來提供。沖突的結(jié)果是，新的權(quán)力力量從舊的單一體制中掙脫出來，另起爐灶，這就有可能形成新的權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，多元格局的產(chǎn)生就不可阻擋了。這正如羅伯特·達(dá)爾所說:“我們很難——不，根本不可能——理解，在一個(gè)龐大的政治制度下怎么能反其道而行之。但是，領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)并不是固定不變的，社會(huì)上若干領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)并存，便產(chǎn)生多元權(quán)力格局?！盵14](P308-309)

三、公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的趨向

(一)經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域向市場(chǎng)主體分權(quán)

在近代社會(huì)以來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，資源配置一般可以經(jīng)由三種方式實(shí)現(xiàn)，即市場(chǎng)配置、國(guó)家計(jì)劃配置以及兩者相結(jié)合的方式。從經(jīng)濟(jì)治理模式的視角看，這三種方式分別對(duì)應(yīng)于分權(quán)的治理模式、集權(quán)的治理模式和集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的治理模式。采取這三種途徑中的哪一種能使資源配置的效率達(dá)到最大化，是與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)的。大約從500多年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽到18世紀(jì)下半葉的資本主義國(guó)家，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)要擺脫自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)的約束，必須消除封建割據(jù)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)社會(huì)分工，統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，開辟海外市場(chǎng)，建立市場(chǎng)秩序，因而要求政府的強(qiáng)力干預(yù)，建立一種集權(quán)式的結(jié)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體地位確立后，以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)集權(quán)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為增加國(guó)民財(cái)富的最理想的辦法就是給經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全充分的自由，市場(chǎng)這只“看不見的手”能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的有效配置。要求政府盡量少干預(yù)，它的作用限于保護(hù)社會(huì)免受外敵入侵，保護(hù)社會(huì)成員免受其他成員的強(qiáng)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，建設(shè)和保護(hù)公共設(shè)施。這顯然是一種由市場(chǎng)主體自我治理的分權(quán)式治理模式。到20世紀(jì)30年代，這種完全分權(quán)的經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了資本主義大蕭條，人們又轉(zhuǎn)而尋求政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)，主張政府全面控制的集權(quán)式治理結(jié)構(gòu)再次成為主流。

但到20世紀(jì)七八十年代，這種集權(quán)的方式又導(dǎo)致了資本主義經(jīng)濟(jì)的滯脹，凱恩斯主義的權(quán)威受到新的挑戰(zhàn)，西方資本主義國(guó)家普遍開始放松政府管制，重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng)的作用，更為重要的是，在后凱恩斯主義的當(dāng)今時(shí)代，社會(huì)環(huán)境變得更加復(fù)雜，其穩(wěn)定性與可控性都明顯降低，經(jīng)濟(jì)治理的難度加大，要求采取一種不同于以往的新治理結(jié)構(gòu)。從經(jīng)濟(jì)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的規(guī)律看，采取政府集權(quán)還是市場(chǎng)分權(quán)的方式，實(shí)質(zhì)上取決于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和市場(chǎng)的成熟程度。從近代社會(huì)以來的自然經(jīng)濟(jì)環(huán)境到工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，市場(chǎng)從無到有，其成熟程度也從弱到強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)治理也呈現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)權(quán)力的不同程度的依賴。由此，可以預(yù)見的是，在以信息經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的未來社會(huì)，市場(chǎng)發(fā)展將更加成熟，市場(chǎng)可以也應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理的格局中承擔(dān)基礎(chǔ)性的作用。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，政府的權(quán)力范圍則應(yīng)限于宏觀經(jīng)濟(jì)的總體性調(diào)節(jié)與市場(chǎng)監(jiān)管，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定以及制定市場(chǎng)運(yùn)行的游戲規(guī)則并監(jiān)控其有效運(yùn)行。

(二)社會(huì)管理領(lǐng)域向社會(huì)組織分權(quán)

在政治范疇內(nèi)，社會(huì)是與國(guó)家相對(duì)的領(lǐng)域，從二者的關(guān)系看，國(guó)家是建立在社會(huì)基礎(chǔ)之上的，“家庭和市民社會(huì)都是國(guó)家的前提”[15](P10)，“政治國(guó)家沒有家庭的自然基礎(chǔ)和市民社會(huì)的人為基礎(chǔ)就不可能存在。它們對(duì)國(guó)家來說是必要條件”[15](P12)。不過，自從政治國(guó)家產(chǎn)生以后，這種關(guān)系變得模糊起來。正如黑格爾認(rèn)為的應(yīng)由政治國(guó)家駕馭市民社會(huì)一樣，國(guó)家與社會(huì)逐漸重疊在一起。針對(duì)這一情況，理論界現(xiàn)在普遍認(rèn)為:“現(xiàn)代化進(jìn)程在一定程度上就是市民社會(huì)不斷發(fā)育并逐漸擺脫政治國(guó)家超常干預(yù)的過程。政治國(guó)家與市民社會(huì)的剝離是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征。”[16]因此，國(guó)家治理與社會(huì)治理是分不開的。更進(jìn)一步，國(guó)家的治理與市民社會(huì)中的社會(huì)組織這一主體是分不開的。這里，涵蓋兩個(gè)層面的意思:其一，社會(huì)組織參與公共治理是社會(huì)自主、走向成熟的必然與主動(dòng)的要求;其二，隨著社會(huì)的發(fā)展，以政府為中心的集權(quán)結(jié)構(gòu)在客觀上難以滿足多樣化公共治理的需求，它分身乏術(shù)，需要將一部分公共事務(wù)交由其他可以替代的組織去完成。

現(xiàn)實(shí)的情況是，西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家有比較深遠(yuǎn)的市民社會(huì)傳統(tǒng)與社會(huì)自治的傳統(tǒng)，社會(huì)組織發(fā)育比較成熟，在現(xiàn)代公共治理的權(quán)力格局中，占據(jù)著不可替代的地位。一個(gè)非常有力的例證是，在20世紀(jì)七八十年代以來的民營(yíng)化浪潮中，原先由國(guó)家政府承擔(dān)的大部分公共事務(wù)與公共服務(wù)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織身上，并且大大提高公共治理的效率。在我國(guó)，隨著改革開放的深入，社會(huì)組織獲得成長(zhǎng)的空間大量涌現(xiàn)，并日益成熟，開始在公共治理領(lǐng)域顯露其重要的作用，政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)，可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效率和質(zhì)量。因此，可以預(yù)見的是，隨著社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會(huì)自身的力量會(huì)進(jìn)一步被激發(fā)出來，社會(huì)組織將變得更加完善，承擔(dān)公共治理任務(wù)的能力也將不斷增強(qiáng)，在社會(huì)管理領(lǐng)域，向社會(huì)組織分權(quán)將成為公共治理權(quán)力結(jié)構(gòu)演變的一種普遍趨勢(shì)。

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