我國農村養老保障的制度變遷及其法理反思

周卉

我國農村養老保障的制度變遷及其法理反思

周卉

長期以來，我國農村養老保障制度經歷了一個從“家庭養老”到“五保供養”再到“新農保”的漫長發展歷程。然而，縱觀這一歷史變遷，大都存在著重生存權、輕發展權，重個體公平、輕群體公平，重權利、輕義務等諸多法理困境，這無疑會對我國未來農村養老保障制度的進一步發展和完善產生重大影響。有鑒于此，需要在農村養老保障統一立法的前提下，加大對農村養老保障的政府財政投入，繼而推動城鄉養老保障統籌協調發展，為中國社會主義和諧社會的建設做出其應有貢獻。

農村養老保障制度；農村養老保障觀念；養老保障立法

周 卉,吉林大學法學院講師，吉林大學理論法學研究中心研究人員，法學博士。（吉林長春 130000）

一、我國農村養老保障的制度變遷

任何一項制度都是建立在一定的社會基礎之上，并隨著該基礎的變化而不斷作出調整，以滿足新形勢發展的需要。對于我國農村養老保障制度而言，其大致經歷了五個階段的發展與變遷，內容涉及保障主體、保障對象、保障水平以及保障模式等多個方面，充分體現了我國農村養老保障制度在不同時期、不同語境中所展現出的不同側面。

（一）農村養老保障制度的五個類型

經梳理，新中國成立至今，我國主要推行和確立了如下五個養老保障制度：（1）“家庭養老”制度，概括地說，是“在家養老”和“子女養老”的一種結合。在中國，家庭養老通常被解讀為由子女供養，并且更多的是指來自兒子的贍養。1950年新中國頒布的《婚姻法》第13條明確規定子女對于父母有贍養扶助的義務，這是我國首次以法律的方式對家庭養老模式予以肯定和確認。（2）“特殊人群保障”制度，主要是指針對那些特殊群體進行照顧和優撫的制度。譬如，1950年后內務部相繼制定了《革命殘廢軍人優待撫恤暫行條例》、《革命軍人犧牲、病故褒揚撫恤暫行條例》、《農村災荒救濟糧款發放使用辦法》，把那些革命殘廢軍人以及無勞動能力、無固定收入、無依無靠的孤老殘幼等人群納入救濟范圍。[1](P103－104)（3）“五保供養”制度，指國家對農村的老、弱、孤、寡、殘社員，給予保吃、保穿、保醫、保住、保葬（兒童保教）五個方面的保障。[2](P106－108)1956年中央出臺的《1956—1967年全國農業發展綱要》和全國人大通過的《高級農業生產合作社示范章程》都對此作了較為明確的規定。（4）“舊農保”制度，是指一種“以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策支持”的養老保障模式。[3](P432－435)1986年民政部在江蘇省沙洲縣召開“全國農村基層社會保障工作會議”，開始著手試點農村養老保險制度，經過幾年的實踐摸索，民政部于1992年頒布《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，正式將該制度在全國予以推行。（5）“新農保”制度，是指一種實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的新型養老保險模式。2009年國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定在全國開展新型農村社會養老保險試點工作。2010年全國人大常委會通過《社會保險法》，明確規定國家建立和完善新型農村社會養老保險制度。[4](P30－39)2014年國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，嘗試建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。

（二）農村養老保障制度的發展脈絡

審視我國農村養老保障制度的變遷歷程，可以獲知，其背后隱藏著深刻的觀念依據和經濟基礎。中國是一個有著數千年歷史的農業國家，自給自足的小農經濟使家庭養老成為傳統農村社會的主要養老方式。漢代以來，儒家又成為治國理政的主導思想，其將“孝悌”看作仁政之本。自此，敬老、愛老、養老的觀念便牢固地根植于家庭，風行于社會，[5](P58－60)“養兒防老”、“父母在、不遠游”、“百行孝為先”等都是孝道倫理在人們日常生活中的反映。新中國成立后，隨著“三大改造”的順利完成，計劃經濟體制正式確立。在這一制度框架內，無論是“特殊人群保障”制度，還是“五保供養”制度都僅僅是一種依靠農村集體對特殊對象進行的一種臨時性救濟，而非規范性社會保障制度。這些措施與當時的土地政策、集體化生產、城鄉二元結構以及高度集中的平均主義分配政策密切相關，具有極大的局限性，難以從根本上解決農村養老問題。十一屆三中全會以后，國家在農村大力推行家庭聯產承包責任制，原有的農村養老保障體制業已喪失了其賴以存在的經濟基礎。同時，老齡化進程的加快、計劃生育政策的推行以及外出務工人員的日益增多，都促使著我國農村保障體制必須作出相應的調整和變革。據此，國家開始探索建立農村養老保險制度，相繼開展了試點活動并制定了相關方案。然而“舊農保”政策依然以個人和家庭經濟為基礎，沒有在責任主體上實現更多的突破，一些政策措施還都在摸索當中，不夠成熟。

總之，我國農村養老保障制度從萌芽階段、到摸索階段、再到逐漸完善，經歷了多重變遷，即養老保障的責任主體從單一的家庭發展到個人、集體和國家多個方面，保障對象由原來的單一群體發展到了多元群體，相應的純家庭養老模式也逐漸向多元化方向演變。進入21世紀以來，我國經濟持續穩定發展，財政收入不斷增加，農民養老保險意識也日漸增強，這都為我國政府重新審視自身責任和義務，建立新型的養老保險制度提供了可能，凸顯國家責任的“新農保”政策也就應運而生。

二、中國農村養老保障制度的法理困境

“雖然，巨大的變革并不是由觀念單獨引起的，但是沒有觀念就不會發生變革。”[6](P24)縱觀我國農村養老保障制度的深刻變化，其每一階段無不滲透著國家農村養老保障觀念的演進。總體而言，我國現階段的農村養老保障制度在觀念層面主要存在如下幾個法理困境。

（一）重生存權，輕發展權

人權是指人作為人應當享有的基本權利，普適性與道義性構成了它的兩個基本特征。“人權是人維持生存和過體面生活的必要條件……在一切存在著人的時代和地域，都存在著對人權的要求。”[7](P167)在當今的國際社會，尊重和保障人權業已發展成為一項基本的道義原則，亦是評判各國制度與政策優劣的重要標尺。雖然，在具體的實踐層面，有關“人權”的具體內涵和構成要素，各國表述不一，存在較大差異，但是把生存權和發展權納入人權之范疇，已經在世界范圍內達成了越來越廣泛的共識。早稻田大學大須賀明教授認為：“生存權的目的，在于保障國民能夠像人那樣的生活，在實際社會生活中確保人的尊嚴；其主要是保護幫助生活貧困者和社會經濟上的弱者，發展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來的利益的權利。”[8](P152)由此言之，我國的農村養老保障制度也理應經歷一個從解決人的生存權到解決人的發展權的過程，最終給予兩者同等之保障。

然而，反觀我國實踐，在新中國成立初期，無論是“家庭養老”制度，還是“五保供養”制度，抑或是對軍烈屬的特殊優撫政策，都僅僅著眼于對人基本生存問題的解決，亦大都只針對一些農村特殊困難主體，而沒有將覆蓋面推廣到全體農民。比如，在集體經濟時期尤其是人民公社時期，農村實行的是一種集體勞動、按需分配的集體經濟活動方式。這種形式看似公平，也能解決人的部分溫飽問題，但是其局限性決定了它不能夠從根本上解決人的生存權問題。即使到了“舊農保”或“新農保”時期，雖然國家參與力度有所提升，但其首要目的還是為了解決廣大農民的生存權問題，而對生存問題外的發展權之保障卻并不高。在整個農村養老保險資金的籌集中，個人繳費仍然占據著主導地位，最終也導致整個保障水平也不是太高，與預期相去甚遠。[9](P90－94)另外，現今的養老保險實行的是自愿參與原則，缺乏強制性，覆蓋面也就難免過于窄小。

（二）重個體公平，輕群體公平

作為一種理論，公平價值對于不同的對象會表現出不同的側面，主要涵蓋個體公平和群體公平兩個方面。個體公平指群體內的每個個體之平等，群體公平則是指不同群體間的平等。由此觀之，作為一種社會保障制度，我國農村養老保障體系不僅要追求一種群體內的個體公平，更要在實現群體公平的目標上下足功夫，亦即在城鄉養老保障統籌上做出努力。

可是，我國農民作為一個群體而存在，不但是職業分工的必然顯現，也是我國長期形成的城鄉二元結構之結果，這種群體間的差異無疑會對我國城鄉養老保障制度的構建造成些許影響。對比兩者的養老保障制度，可以清晰地看到它們之間的不公平性。從保障方式上來看，城市居民是國家養老或單位養老，而農村則是家庭養老與集體養老相結合的方式；從保障對象上來看，城市居民幾乎被全部強制覆蓋，而農村居民則遵循自愿參保原則；從資金來源上來看，城市居民養老基金主要來源于國家和單位共擔，而農村養老基金則由個人繳費、集體補助以及政府補貼構成；從統籌范圍上來看，城市居民實行省級統籌，而農村居民則大都實行縣級統籌。[10](P12－28)總之，以上這些皆反映了我國現今農村養老保障制度過于注重追究個體公平，卻忽視了城鄉群體間的公平，這顯然是不合時宜的。

（三）重權利，輕義務

權利與義務是法學的元概念，全部法的問題皆可歸納為權利和義務的問題。[11](P102)在我國，長期以來，政府從廣大農民手中獲取大量權利，對他們承擔的相應義務卻并不匹配。整個農村為國家經濟發展做出了巨大貢獻，學界稱之為“農業反哺工業”。譬如，計劃生育政策使國家和社會收獲了豐富的人口紅利，經濟發展取得顯著進步。相反，我國農村的家庭規模卻不斷下降，難以承受沉重的養老負擔，我國的養老保障水平也未隨之得到應有的提升。改革開放30年來，“農業支持工業”、“工業優先發展”成為我國經濟發展的主旋律，農村發展滯后的同時，城市經濟卻因此而獲得快速發展。可是，近些年來，在城市養老保障制度早已創建完成的同時，農村養老保障體系卻遲遲未得到充分重視。顯然，這是我國政府長期“重權利，輕義務”思想的一種具體表現。

三、中國農村養老保障制度的完善對策

盡管與之前的農村養老保障制度相比較而言，以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為主要價值的新型農村養老保險制度已經有了很大的進步，其在覆蓋廣度、責任劃分以及保障水平上都有了較為顯著的提高。但是，從制度的設計來看，其依然存在著可持續性動力不足、社會共濟性基礎較差、權利義務不統一、政府責任負擔不足以及區域城鄉差異難以有效兼顧等諸多弊端。[12](P24－25)故此，對中國農村養老保障制度盡快加以完善，實屬必要。

（一）農村養老保障制度構建的價值取向

長久以來，人的觀念一直都是影響人類活動的關鍵性要素之一，觀念對國家制度的設置和改變有著密切的影響。通過對農村養老保障制度觀念演進的探究，筆者認為應當樹立正確的農村養老保障價值取向，最終構建以人為本的農村養老保障法律制度。具體而言，考慮到發展權在整個公民基本權利體系中日益提升的重要地位，需要在保證廣大農民基本生存權的同時，提高社會養老保障水平，以增加對農民發展權的保護力度；考慮到城市化的不斷推進以及進城務工人員的日漸增多，需要在注重農村內部個體公平的同時，加強城鄉養老保障制度間的銜接和整合，以推動群體公平目標的實現；另外，隨著鄉鎮經濟的逐漸衰敗，家庭負擔日漸沉重，相反，國家經濟卻從龐大的人口紅利和土地紅利中獲得了巨大發展，政府財政收入亦取得顯著增加。如此，國家需在獲取大量權利和利益的同時，應對廣大農民承擔更多的義務和責任。

總而言之，在今后的農村養老保障體制構建中，應當將生存權和發展權、個體公平和群體公平、權利和義務共同作為其價值取向。

（二）加緊農村養老保障統一立法

目前我國《憲法》中有關公民特殊情況下社會保障權的規定和《老年人權益保障法》中有關老年人家庭權益保障的規定為我國農村養老保障提供了些許的法律依據。但是，從總體上來說，還不是太完備，中國農村養老保障大都靠一些政策性文件來推動并未走上法治化的軌道，具體表現為立法層次較低、立法內容較為抽象以及立法畸形“繁榮”，等等。可見，要想使我國農村養老保障工作走上規范化和現代化的發展之路，消除廣大農民對養老保障政策的擔心、恐懼以及疑惑心理，就必須加快制定和完善相應的法律法規，實現在農村養老保障領域的國家統一立法。[13](P30)

在國際上，目前對農村養老保障進行統一立法尚無太多成功的經驗可資借鑒，這就增加了我國在該領域進行立法理論研究和具體實踐的難度。具體而言，我們需要在認清中國現實，從中國農村實際出發的前提下，積極學習與汲取外國先進經驗，制定出一部適用全國的《農村養老保障法》，以整合我國現存有關農村養老保障的法律資源。其內容大致涵蓋如下幾個方面：（1）總則部分。主要包括立法依據、立法目的以及基本原則和適用范圍等。（2）養老保障基金。主要包括基金構成、繳費對象、繳費比例、繳費形式等。（3）養老保障待遇。主要包括養老保障金的領取標準、領取方式以及養老保障關系的轉移處理等。（4）養老保障基金的管理和運營。主要包括基金管理機構、管理職責、人員組成以及運營方式等。（5）監督與法律責任。主要包括養老保障制度的監督機構、監督方式以及違反相關法律規定所要承擔的法律責任。

（三）加大農村養老保障財政投入

以前，無論是“家庭養老”制度，還是“特殊人群保障”制度，都著重于生存權之解決，主要以個人繳費為主，政府財政鮮有投入。后來，隨著國際交流的日益頻繁和社會經濟的快速進步，發展權開始受到眾多國人的關注，以個人繳費為主，集體輔助為輔，國家給予政策支持的“舊農保”制度也就開始推行。然而，在實際運行過程中，農民個人繳費能力較弱，集體補助幾乎落空，國家也沒有承擔明確的財政責任，該制度基本喪失了社會保險的性質，僅僅淪為強制性的個人儲蓄，最終陷入停滯狀態。[14](P37－40)盡管，隨后建立的“新農保”制度，逐步加大了政府財政的支持力度，但是同龐大的中國經濟總量和農村居民數量而言，仍顯得杯水車薪。據調查研究，2003年我國整個社會保障支出僅占當年財政支出的7.5%，同期，美國卻達到了49.2%，德國更是達到了53.1%。另外，在農村養老保障資金的籌集中，政府補助也僅占1／3，農民自身仍然承擔著較大的份額。

現在，我國已經成為世界第二大經濟強國，政府財政收入也得到較為顯著的提高，進一步解決人的發展問題已經成為國家各項政策的重要目標。于農村養老保障而言，加大政府財政投入，使全國廣大農民在年老時生活得更有尊嚴、更加幸福，是黨和政府的一項神圣職責。雖然，“新農保”制度已經提出建立“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結合的農村社會養老保險制度，但這顯然不夠。因此，當務之急，應當著力提升政府財政補助在整個養老保障資金籌集中所占的比重，并不斷提高社會保障水平，最終建立起與GDP增長率、社會物價水平或收入水平的聯動機制，繼而在國家財政投入的不斷增長下實現他們的發展權。概而言之，從傳統時期的“家庭來養老”到轉型期“政府幫養老”再到未來的“政府來養老”之轉變，體現了我國政府責任的日漸增強。

（四）加快養老保障城鄉統籌發展

社會保障制度關系到國計民生，完善社會保障制度體系是改善收入分配，實現社會公平正義的重要保障。因此，從長遠來看，我國社會保障制度的改革目標之核心即為公平。當然，這里的公平不但是一種群體內的個體公平，亦是不同區域、不同范圍間的群體公平，其中主要則表現為城鄉之公平。究其原因，長期推行城鄉二元政策，城鄉經濟發展差距較大無疑是其癥結所在。

目前，由于制度性質、制度模式以及制度內容有著本質上的區別，城鄉養老保障制度的銜接和融合肯定會存在諸多體制性障礙。城市養老保障制度基本都是一種強制實行的社會保險制度，它與現行的農村社會養老保險制度在參與原則、籌資方式、保障水平以及運營管理和政府責任等方面存在較大差異，致使兩者很難進行良好銜接與整合。[15](P203)以農民工為例，其在參加城鎮企業養老保險后，退保時卻無法轉移統籌基金，繼而變相成為對城市地區社會保險基金的一種貢獻，這對廣大農民工群體來說，顯然是極其不公平的。從這個角度而言，加快養老保障城鄉之統籌發展，實為必要。比如，針對上述的農民工問題，在整合城鄉養老保障體制，推動其統籌發展的過程中，應當著力消除這些體制性弊端，在兩者之間建立便攜的轉移接續通道；針對保障基金的運營管理問題，在整合城鄉養老保障體制，推動其統籌發展的過程中，應當著力實現基金的規模效應，建立全國統一的專業性運營管理機構，最終實現城鄉全國統一養老保障之愿景。

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【責任編輯：胡 煒】

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1004－518X（2015）02－0164－05