從身份到職業:我國農民主體資格認定標準的重構

■鄭志濤

“以人為核心”的新型城鎮化，主要內容之一是推行戶籍制度改革，逐步取消人口城鄉身份差別。源于計劃經濟時期，以“農業戶口”作為農民主體資格唯一認定標準的做法，在二元戶籍體系松動的當下重構已是必然。

一、我國農民主體資格認定標準重構的必要性

(一)我國農民主體資格認定的現狀

根據《憲法》，“農民”既是階級概念，又有職業特征，且為法律概念。[1](P104)但是，“誰是農民”在法律上未有界定，因此，法律上應先明晰“農民主體資格”。“農民主體資格”，即指農民主體依法享有權利和承擔義務應當具備相應的資格。立法上，我國尚未形成集中、系統認定農民主體資格的法律規定，但認定農民主體資格并非無法可依。1958年的《戶口登記條例》標志著二元戶籍制度正式確立，我國認定農民主體資格的唯一標準為“戶籍”，凡是具有農業戶口的公民，不論從事何種職業，在法律上均視為農民;具有非農業戶口的公民，不論從事何種職業，在法律上均視為市民。如長期居住在城鎮并在城鎮務工的農業戶口持有者，仍被視為原集體經濟組織成員，享有宅基地使用權和農地征收補償等相應權利。

黨的十八屆三中全會決定，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，2020年總體上建立城鄉統一的戶口登記制度，取消城鄉人口的身份差別。立法實踐上，主要有上海、深圳等城市實施居住證制度，并將居住證制度與積分落戶制度相掛鉤。學界上，也有學者提出，流入城市的農村人口不應僅被視為找尋工作機會的人，更應被視為移居者對待，并呼吁應盡快由全國人大立法制定《中華人民共和國戶籍法》，或修訂現行的《中華人民共和國戶口登記條例》。[2](P96)

(二)我國農民主體資格認定的消極影響

首先，是集體經濟組織成員資格和農民主體資格的混淆?！段餀喾ā返?9條確立了農村土地集體所有制，第60、62和63條分別明確了農村集體經濟組織成員權的具體內容。①農民個人是當然適格的集體經濟組織成員?；诖?，在立法思想上和司法實務中造成了“集體經濟組織成員”即為“農民”的“誤認”?！罢`認”的緣由有二。一是“年滿16周歲的農民均應成為當地農村經濟組織的成員”已在地方性法規中明確規定，理解上極其容易得出“成員即農民”的判斷。②二是農業戶口是認定農民主體資格的唯一標準，同時也是認定農村集體經濟組織成員資格的法律標準，如湖北省規定，集體經濟組織有成員農業戶口轉非農業戶口的，喪失其成員資格。③

其次，是農村居民、農業人口和農民的概念混淆。(1)農村居民，僅強調長時間居住的事實情況。農業人口，強調的是職業特征和居住情況，即以個體勞動直接從事農業生產，并以農業收入為主要生活來源或參加集體經濟分配，且居住在農村。農民，除強調居住情況和職業特征以外，還強調擁有農用地使用權。(2)參與集體經濟分配但未從事農業生產的人口可視為農業人口(如，民辦教師和鄉鎮企業工人等)，但應否視為農民值得探討。(3)農民屬于農業人口，但農業人口不僅是農民。(4)農民是農村居民，但農村居民不全是農民。實踐中，離開農村進入城鎮的人口因持有農業戶口，仍被視為農村居民。

再次，限制人口自由流動。二元戶籍制度導致人口在制度上被相對固定于某一區域，形成了人口的城鄉二元結構。不可否認，在特定歷史時期，二元戶籍制度為戰后城市經濟秩序的恢復和重建提供了制度保障。但是，在二元戶籍制度中將農業戶口持有者即視為農民，意味著人口的遷徙不等于農民主體資格的變動，本質上壓縮了人口自由選擇職業和發展的空間，直接將農業戶口持有人在制度上束縛于農村，造成其“名不副實”的困境，并將“農民”演變成一項與生俱來、難以改變的社會身份。

最后，不符戶籍制度改革趨勢。據相關統計，截至2013年，以常住人口為基數計算，我國城鎮化率達到52.6%，但按照戶籍人口計算城鎮化率只有35.3%。可知，我國當前戶籍管理無法滿足城鎮化的發展。我國以城鄉二元戶籍制度為核心，形成了包括二元就業、二元福利保障、二元教育、二元主副食品配給制度等十四種城鄉二元制度，將城鎮和農村在法律制度上截然分野。[2](P3)在這種城鄉有別的戶籍管理制度下，一個人從誕生之時起就為其設定了未來的法律待遇前景，制造和鞏固了城鄉居民名義或形式平等下的實質不平等，具有明顯等級制、身份制的色彩。[3](P76)隨著戶籍制度改革，或徹底取消“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分，統一城鄉戶口登記為“居民戶口”，以“戶籍”作為認定標準也必然改變。

二、德、日農民主體資格認定標準的考察及啟示

(一)法律內涵

首先，《德意志聯邦共和國基本法》(以下簡稱“德意志基本法”)和《日本國憲法》中均未提及“農民”，“農民”在德日兩國并非是具有憲法意義的法律概念。其次，雖然兩國法律規范中均沒有專門對“農民”概念的明確定義，但并不意味著兩國的社會科學研究和立法實踐對“農民”不予承認?！稗r民”在《國際社會學百科全書》釋義為“農業土地上生活資料的耕種者”;[4](P488)在日本《農地法》第1條中表述為“耕作者”，是指在自己所有的農田上從事農業生產的人;在德國《農業社會法》中被表述為“Landwirt”，是指專業從事農業生產，定向生產蔬菜或動物產品及相關一系列產品的初級生產者?！稗r民”在德日兩國立法中均具有獨立的法律內涵。最后，一般直接從事農業生產活動的公民在兩國均被視為農民，“農民”本質上僅為法律所認可的職業。在公民自由流動無戶籍限制和農用地私有制的制度支撐下，德日兩國農民具備純粹的職業特征，而無特定身份性。

(二)認定要素

首先，直接從事農業生產是認定農民主體資格要素之一。其中，“直接”和“從事農業生產”是體現農民職業特征缺一不可的兩方面。在德國，表現為“初級生產者”和“專業從事”兩方面。初級生產者即是對直接從事農業生產的要求，專業從事則是對農業生產技術水平的要求。在日本，《農地法》第1條指出，該法立法目的在于鼓勵耕作者充分有效地利用其所有土地，并穩定耕作者的法律地位以及穩定國內農業生產的增長，保障國民食品供給穩定。可知，日本法律上農民是和國家農業產業息息相關的主體，是直接從事農業生產活動的勞動者，其職業特征不可忽視。

其次，擁有農用地所有權成為判斷農民主體資格的另一要素?！兜乱庵净痉ā返?4條第1款規定，法律保障財產權及繼承權，農村土地一旦購買終身屬于購買人所有。德國《農用地基本法》第6條第1款規定，適用于農業經營或者花園建設的土地統稱為農業用地。德國土地除了國家、州、市鎮所有為公有的以外，其他絕大多數土地屬于私有。在日本，1946—1950年，日本政府采取強硬措施購買地主的土地專賣給無地、少地的農戶。通過土地改革，日本確立了自耕農體制，自耕農在總農產中的比重占到88%，耕地占到90%，并且把農產土地規模限制在3公頃以內。[5]基于自耕農體制的確立，形成了當前日本農用地以私有為主的局面。于是，擁有農用地所有權成為有效開展農業生產經營的重要條件。

最后，兩國農民主體資格認定與公民的居住地無關。德日城市化水平較高，城鄉差異較小，兩國農民居住在城鎮即可從事農業生產活動。加之，將居住地視為認定農民主體資格要素有悖于兩國根本法的立法精神。是故，居住地要素不影響兩國農民主體資格認定。

(三)對我國的啟示

在認定要素方面，德日兩國僅以“直接從事農業生產”和“擁有農用地所有權”作為認定要素，相較于我國以“農業戶口”作為認定要素，更能體現農民職業性，并在立法上實現農民由身份向職業的轉變。當然，我國具有特殊國情，主要表現在農村土地歸農村集體所有和農地主要集中于農村兩方面。前者決定了我國農民僅可能擁有農地使用權，后者決定了人口居住地直接影響著農業生產效率，居住地應視為認定主體資格要素之一。因此，我國不可直接采用德日的認定要素。但是，我國仍可參考德日對于農民的法律認識和立法選擇，確定農民主體資格認定要素。

在立法選擇方面，在德日民法典中均未提及農民概念，只是在特別法中，如德國《農業社會法》和日本《農地法》中提及農民?？季績蓢绱肆⒎ㄟx擇，具有兩大優勢:其一，體現“倫理/政策中立”規則，在民法典中去除政治因素的影響，不在法典內對特定階級提出較高保護，保證法典社經政策的中立性;其二，體現“積木規則”，保持民法典內使用涵蓋范圍最大的概念，為特別法保留最大的“特別”空間，進而維護民法典體系穩定。[6](P84-91)當前《民法通則》是我國民事立法體系中的統領，但由于農民在我國也屬階級概念，因此，“農民”不應入《民法通則》。我國可借鑒德日兩國立法經驗，在某部民事特別法中予以規定“農民”的概念。

三、我國農民主體資格認定標準的重構

(一)對農民主體資格認定標準立法

對農民主體資格認定標準立法，即以立法的形式明確農民的適格主體范圍和認定要素，以確認“誰是農民”。對農民主體資格認定標準立法有助于在法律上實現農民由身份概念向職業概念的轉變。事實上，對農民內涵的不同理解歸根結底源于農民權利保護理念的不同，實質平等的保護目標要求我們必須將農民視為一種職業概念，而非一種身份概念。[7](P10)法律擬制農民資格，以立法方式定義農民概念、適格主體范圍及其認定要素，有利于促使大眾重新思考和認識農民身份性和職業性的價值，并在法律制度上破除現有因農民特定身份指向而產生的不平等待遇，實現農民權利地位實質的平等。

《農村土地承包法》第2條、《農業法》第2條和《土地管理法》第4條第3款，分別對“農村土地”、“農業”、“農業生產經營組織”和“農用地”做出了規定，但均未對“農民”給予界定?！掇r業專業合作社法》第3條規定合作社以農民為主體，基于該法保障合作社農業生產的立法目的去理解，該法中的“農民”應必須從事農業生產，但該法也未予明確規定“農民”的概念。因此，增補農民定義有助于直接完善當前立法。

(二)自然人是唯一適格主體

1.自然人

自然人是當然適格的民事主體，根據自然人民事行為能力不同分為無民事行為能力人、限制民事行為能力人和完全民事行為能力人。農民的適格主體應僅限于完全民事行為能力人，以保障獨立進行農業生產活動的能力，不同于集體經濟組織成員資格和農業戶口的持有人，即只要依法定事件或依合法行為便取得成員資格或農業戶口，不論民事行為能力如何。而將限制民事行為能力人和無民事行為能力人剝離農民行列，更有利明晰集體經濟分配和社會福利分配過程中的權利主體。

2.農村家庭和農業生產經營法人

伴隨農業現代化，農村家庭逐漸成為農業生產的主要參與者。有學者認為，農民是主要從事農業生產、經營的人或戶。但是，農村家庭仍不宜被視為農民。首先，職業選擇方面，家庭的職業特征由自然人的職業選擇決定，家庭本身不具有職業選擇可能;其次，家庭無法成為法律關系主體，行使權利和履行義務依賴于家庭成員;最后，雖然農村家庭也可以承包本集體經濟組織發包的土地，但是基于集體經濟組織成員關系形成的土地承包關系僅能證明農村家庭可以獲得集體經濟組織成員權主體資格，而不能證明我國立法承認農村家庭即為農民。[8](P8)

從事農業生產經營的法人(如國有農場、鄉鎮企業、農民專業合作社)，仍非農民適格主體。其一，《農業法》分列“農民”和“農業生產經營組織”為并列概念，兩者在立法上已為不同主體。④其二，法人從事農業生產經營的行為是經營范圍內的行為，而非職業選擇。其三，法人的營利性和農民身份性之間存在沖突。農民身份性意味著農民資格具有不可轉讓性，側重于保護農業生產秩序的穩定。而法人的營利性側重于追求經濟利益最大化，而非穩定農業生產。⑤

(三)農民主體資格的認定要素

學界當前主要有四類觀點。(1)以職業性質認定。只有從事農業生產的人，才能稱為農民，如不從事農業生產，不論其是否居住在農村，是否具有農業戶口，都不能稱其為農民。[9]主張該觀點的學者關注農民直接從事農業生產的職業性質，但忽視了將農業收入作為主要生活來源同樣應為認定要素。(2)以人口居住地認定。“農民是指在農村地緣關系的基礎上，通過各種社會關系和聯系而組成的農村社會各類社會集團、群體及社會組織的農村居民”。[10](P29-45)該類觀點從社會學角度揭示農民和農村之間所存的關聯，但淡化了農民的職業特征。(3)以農業戶口認定。農民是“戶口登記在農村并為農業戶口的農村人”，重視人口居住地和戶籍性質，卻忽視了農民的職業特征。[11](P4)(4)也有學者認為，農民是指“具有獨立的人身自由，依法擁有土地使用權，以從事農業生產為主要生存方式，戶籍登記在農村的公民”。[12](P8)

綜合各要素的觀點，如仍秉持“戶籍”作為認定要素，則無法解答“失地農民”和“農民工”的歸類問題。因此，我國應確立居住、職業和生產資料三要素。首先，經常居住地必須為農村，這是由我國農用地集中于農村的客觀現狀所決定的。據該要素，農民實際上也為農村居民。其次，以個體勞動直接從事農業生產并以農業收入為主要生活來源?！耙詡€體勞動直接從事農業生產”是農民資格職業性的完整體現。如農用地使用權人將其土地委于他人作業且不存在雇傭關系，據此定義，該農用地使用權人仍不應被視為農民。“以農業收入為主要生活來源”與否是區分農民和農業人口的關鍵。如以個體勞動直接從事農業生產活動，但以勞動報酬為主要收入來源的農業生產經營企業里的職工，則不應被視為農民。再次，擁有農用地使用權?！掇r村土地承包法》第48條第1款規定，集體經濟組織以外的單位或個人可以承包該集體經濟組織發包的農村土地。國有農場方面，實行土地承包經營制度，農場內外單位或個人均可承包農場農地，可以由農民集體使用或通過成立國有農場負責生產經營。⑥因此，生產資料要素中“農用地”既可以是屬于集體經濟組織所有土地，也可以是屬于國家所有土地。

(四)具體立法建議

全國人大常委會可修訂《農業法》第1章“總則”部分，并于第2條增設“農民”的定義，即“本法所稱農民，是指居住在農村，擁有農用地使用權，直接從事農業生產活動并以農業收入為主要生活來源的公民”。《農業法》第1條已明確指出，該法的立法目的之一即在于維護農民和農業生產經營組織的合法權益，增加農民收入，提高農民科學文化素質。且該法第2條僅規定了“農業”和“農業生產經營組織”的概念，未對“農民”概念予以明確。可見，“農民”進入《農業法》，既可完善《農業法》，也符合《農業法》立法目的。另外，對于其他立法措施，如再由國務院頒布行政法規，將農民主體資格的取得、農民的權利和義務等細節予以明確規定，我們認為是對農民的過度立法。本質上，農民主體資格的獲取是公民自由選擇職業的結果，過度立法將在法律上阻礙公民選擇職業自由。因此，應僅限于對農民的法律概念立法。實際上，農民的法律概念已然能在實踐中明確指引認定農民。

四、其他相關群體的認定

立法中確立上文所提的農民主體資格認定三要素，同樣有助于解決實踐中其他相關群體的認定問題。

(一)農民工的認定

農民工常年或大部分時間從事非農業勞動，擁有農村戶籍，家中有承包土地，不在國家糧食供應體系內，并且不享受城鎮居民的各種補貼和種種勞保待遇。[13](P4)根據農民主體資格認定三要素，農民工離開農村生活，且不再以個體勞動直接從事農業生產，其主要生活來源也非農業收入，應不再被視為農民。如此，有助于推進農民工“就地就近”納入城鎮社會保障體系，改變當前所受歧視待遇。

(二)失地農民的認定

失地農民是否被視為農民取決于其失去農用地使用權后是否再次獲得農用地使用權。如農用地使用權喪失后，失地農民再次獲得農用地使用權，則仍應視為農民。反之，如失地農民不再有任何農地使用權且未獲得新的農地使用權，則不應再被視為農民。

(三)受雇傭從事農業生產人員的認定

受雇傭從事農業生產人員，指與從事農業生產活動的單位存在雇傭關系的農業勞動人員，如國有農場或企業中從事農業生產活動的職工。我們認為，存在雇傭關系的農業生產者不應被視為農民。一方面，受雇傭從事農業者主要收入源于是基于雇傭合同關系產生的勞動報酬。另一方面，國土資源部、農業部《關于加強國有農場土地使用管理的意見》明確提及國有農場不具備安置失地職工條件的，應將失地職工納入當地城鎮職工再就業體系。可知，立法上國有農場人員已被視為一般職工。

(四)鄉鎮企業管理人員的認定

鄉鎮企業管理人員，是指農村鄉鎮企業中持有農業戶口，并對企業生產經營管理活動擁有管理權和決策權的經營管理者。我們認為企業經營管理者并未直接參與農業生產，且不以農業收入作為主要收入，已喪失農民職業特征。據此，該類人員不應被視為農民。

(五)農村事務管理者的認定

農村事務管理者，非國家公務員身份，但參與地方行政管理工作，同時仍可能直接從事農業生產，存在脫產、半脫產和不脫產干部。是否直接從事農業生產及是否以農業收入為主要收入，是認定該類人員的關鍵要素。以脫產干部為例，由于喪失農民職業特征不宜被認定為農民。以半脫產和不脫產干部為例，盡管在基層政府獲得一定待遇，但其以個體勞動直接從事農業生產也獲得農業收入。因此，如農業收入為干部主要生活來源的，則應被認定為農民。反之，則不應認定為農民。另外，在法律上留有承認半脫產干部和不脫產干部具備資格的可能，能夠鼓勵農民積極參與農村事務管理工作，提高農民社會地位。

注釋:

①《物權法》第60條規定了集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的所有權行使方式。第62條規定了集體經濟組織成員具有知情權。第63條規定了集體經濟組織成員具有撤銷權。

②《湖北省農村集體經濟組織管理辦法(1997年)》第15條規定了凡戶籍在經濟合作社或經濟聯合社范圍內，年滿16周歲的農民，均為其戶籍所在地農村集體經濟組織的社員。

③《湖北省農村集體經濟組織管理辦法(1997年)》第15條規定了戶口遷出者，除法律、法規和社章另有規定外，其社員資格隨之取消;其社員的權利、義務在辦理終止承包合同、清理債權債務等手續后，亦同時終止。

④《農業法》第67條規定了收取行政或事業性費用針對的是農民和農業生產經營組織兩個主體。

⑤《農民專業合作社法》第15條規定，農業專業合作社中農民為成員主體，社團法人的數量嚴格控制在絕對較小比例。

⑥《物權法》第124條第2款規定了農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地實行土地承包經營制度;第134條規定了國家所有的農用地實行承包經營的，依照物權法有關規定。

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