當前我國政治協商制度的主要問題及完善路徑

■王 珊

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度（以下簡稱政治協商制度）是我國的一項基本政治制度，主要包括中國特色政黨制度(多黨合作制度)和中國人民政治協商會議制度(人民政協制度)。十一屆三中全會以來，黨的歷屆中央領導集體積極推動我國政治協商制度的全面發展。然而，在現實層面，我國的政治協商制度還有不少問題，無論是協商的內容還是協商的效果，都與我國民主政治的發展和廣大人民的期望存在一些差距。本文旨在分析政治協商制度的現狀與問題，進而探討發展和完善我國政治協商制度的有效途徑。

一、我國政治協商制度存在的主要問題

（一）協商主體缺乏積極性、主動性

第一，協商主體對政治協商制度的重要性認識不足。所謂協商主體，主要是指參加協商的中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士、工商聯和各族各界人士。［1］協商參與者的主動性，是搞好政治協商的基礎。然而，從現實情況來看，有的黨政領導認為，政治協商的真正作用并不大，有時可能還會影響決策時機和決策效果，因而在很多時候協商只不過是走過場、搞形式；有的黨派成員和政協機關害怕協商搞多了，被人說成是越位、越權，因而缺乏主動協商的積極性；有的黨派成員擔心協商過程中如果提不出高質量的意見和建議，不但解決不了實際問題，而且會損壞自身形象；還有少數政協委員參政議政意識淡薄，參政熱情不高，參政能力不強，不能很好地履行參政議政的職能。

第二，協商主體之間對議政內容和程序協調不充分。真正的民主協商，要求參加協商的各個方面都是平等的、獨立的，不受任何外界力量的干擾。然而，在政治協商的過程中，政治協商的隨意性很大，以政協組織名義開展的政治協商缺乏制度化和規范化。有時政府部門向政協征求意見，也往往是協商變通報，一些決策性的事項，經常是表決前才提請政協討論，嚴重影響

了協商的平等性，進而影響了協商的主動性。［2］(P28)

（二）協商提案往往缺乏針對性、科學性

第一，政協委員能力參差不齊，這是政協委員推選制度直接導致的。一方面，目前政協委員的產生機制是邀請制，即通過提名推薦、有關部門進行綜合評定后協商確定建議名單，然后在政協常務委員會議上同意通過，最后由政協辦公廳(或辦公室)分別通知推薦單位和個人，并通過新聞媒介向社會公布。［3］這種產生機制往往使政協委員更像是一種榮譽，因此，它雖然重視其代表性和政治素質，但對作為政協委員必備的其他條件卻重視不夠，從而導致個別政協委員參政議政能力不足。另一方面，這種推選制度缺乏合理的政協委員淘汰機制，因而有的委員存在嚴重角色缺位現象，往往只重視委員的稱號，不在乎參政實踐；有的委員把政協委員當成一種身份、一份榮譽，對履行職責卻是敷衍塞責；有的委員責任意識不強，在參政議政時很少有真知灼見。

第二，政協委員考察調研不到位，造成提案內容空泛、準確性差。在實際工作中可以發現，有的委員身兼數職，平時工作較忙，無暇顧及提案的調研與撰寫，往往等到開政協全委會時倉促應付了事；有的委員關注現實不夠，對重大的民生熱點不愿涉及，因而出現不少不痛不癢、無關大局的提案［4］(P22)；有的委員參加政協組織的活動少，知情度不夠，沒有從全局著眼考慮問題，導致提案代表性不強；有的委員認為一些承辦單位重答復、輕辦理，對提案重視不夠，因而撰寫提案敷衍了事、老生常談；有的委員學習不夠自覺，動筆能力不強，提案往往不切合實際，存在著一定的片面性；有的委員社會活動渠道范圍較窄，往往局限于本單位，不太善于集中群眾的意見和智慧，導致其建議或提案內容較空泛，準確性較差。

（三）協商內容出現模糊性、非政治性

第一，有關文件規定太宏觀，原則性強，操作難度大。當前的協商內容共涉及國家和社會發展的八個重要方面，大多屬于大政方針問題，沒有包含地方政協的主要內容。［2］(P30)

第二，協商議題局限于“參考”層面，協商深度不夠。部分黨派組織和成員往往不愿意或是無條件、無時間、無精力去深入實際、深入群眾、深入社會進行調查研究，因而提不出切實有效的、具有可操作性的辦法和建議，在參政議政中難有作為。一方面，他們缺乏對經濟建設和社會進步等諸多方面發展進程的有組織的學習和研究，因而難以形成真知灼見，所提建議、提案有價值、可操作、被吸納的不多；另一方面，他們的意見和建議進入政府決策者視野后，大多局限在決策的“參考”層面，一些有價值的建議沒有得到有效采納，從而影響了決策效果。

（四）協商程序存在疏漏性、隨意性

第一，不能全面實施政治協商的 “三個階段、五個步驟”。當前的協商程序可以概括為三個階段、五個步驟，其中，三個階段指的是準備階段、協商階段和反饋階段；五個步驟指的是制定協商規劃、提前做好通知、集體研究討論、進行民主協商和及時反饋情況。［2］(P25)但從實際情況看，協商程序還存在諸多不健全之處。例如，相關文件并未作出明確規定，在協商規劃的制定環節，協商議題由誰提出、何時提出、由誰確定；在協商活動的準備環節，一旦議題確定之后，由誰通報協商單位和個人、何時通報；在協商意見反饋環節，協商主體應該起到什么作用、由誰反饋、何時反饋、怎樣反饋等。

第二，缺乏確保協商順利進行和富有成效的措施。關于協商什么、誰來協商、怎樣協商、何時協商、協商的結果如何利用等，條文上并沒有明確規定。而在實際的協商過程中，行為不規范往往影響了協商質量，使得政治協商難以形成有價值的成果；即使形成了有價值的協商成果，也難以落到實處，很多情況下往往不被采納。［2］(P37)

(五)政治協商“三化”建設有待加強

第一，“三化”建設的基本內涵和具體要求不夠明確。目前，政治協商制度化、規范化、程序化建設頻繁出現在各種相關的文件、報告和文章中，但對于政治協商制度化、規范化、程序化建設本身的內涵和具體要求是什么，似乎并沒有一個明確的答案。例如，什么是“制度化”的政治協商、怎么樣才算是“規范化”了、政治協商“程序化”的具體要求是什么，這類基本問題，在相關文件中并沒有明確的說法。

第二，“三化”建設之間的關系梳理還不太清楚。明確政治協商制度化、規范化、程序化建設的基本內涵及其主要關系，是推進政治協商“三化”建設的前提。制度化、規范化、程序化本是相互聯系、相互依存的有機整體，其中，制度化是前提，政治協商應當通過具體的制度設計、制度安排確立下來；規范化是手段，需要對履行職能進行程序的約束；程序化是保證，要求堅持正確的方法步驟和程序設計。然而，現實層面上，由于政協政治協商機制不健全，“三化”建設之間的關系并沒有得到有效的梳理和完善。

二、完善我國政治協商制度的基本路徑

（一）擴大政治協商參與范圍，增強協商主體的主動性

第一，中國共產黨要增強民主執政能力和平等意識。黨政領導干部要充分發揮主導性作用，充分考慮協商主體平等性的內在要求，主動提出協商要求和協商議題，為政治協商營造良好的外部環境。一是要有積極協商的愿望，能夠主動提出協商議題，及時處理協商中出現的各種意見和建議；二是要強化協商責任意識，支持民主黨派培養高水平的參政議政人才［5］；三是要支持民主黨派加強協商能力建設，協助民主黨派優化調研選題、整合人才資源，與政府部門、科研院所共建合作平臺，逐步形成建言履職的合力，不斷完善黨際協商民主的制度化構建［6］。

第二，民主黨派要切實提高參政議政和民主監督能力。各民主黨派要積極行使政治協商和民主監督權利。一是要不斷加強自身建設，努力提高自身的綜合素質，自覺擔負起決策協商、權力監督、獻計獻策等重要任務；二是要自覺圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化、穩增長、調結構、促發展、推進依法治國、加強生態文明建設等重大問題積極建言獻策；三是要進一步整合黨內資源，借助社會力量，發揮整體智力優勢，開展專題調研、聯合調研、委托調研，不斷提高參政議政的能力和水平。

第三，各級政協委員要體現廣泛代表性和包容性。政協委員是不同利益主體的代表，因此，要不斷調整和充實政治協商主體，堅持人民政協中非中共人士占大多數的原則，推薦選拔一定數量的非中共人士擔任領導職務，加強對人民政協界別設置和社會階層的研究，擴大社會參與覆蓋面，不斷吸收新出現的各種社會力量。一是建立常委、委員在委員基層組織中報告履職情況的制度，特別是常委向委員報告履職情況的制度，讓常委、委員們每個人都接受大家的評議，其述職評議情況作為屆中和換屆時決定去留的重要依據。二是邀請群眾參加政協有關協商議政會議，并將委員參政議政的情況、成效和委員業績向社會作宣傳，將委員接受履職考核包括不請假而缺席會議等情況向社會公開，接受社會監督。三是建立正常的委員勸退制度，每屆期間，對基本素質低的委員按程序實施勸退并及時通過民主的方式補充，有效激勵政協委員聯系群眾、發揮參政作用，使政協委員隊伍的素質不斷提高。

（二）規范政治協商議題范圍，保證協商內容的廣泛性和針對性

第一，進一步明晰“大政方針”和“重要問題”的篩選標準。推進協商民主的廣泛性，主要是對協商內容的進一步拓展，既要包括經濟社會發展的重大問題，也要包括涉及群眾切身利益的實際問題。政治協商的內容應以“宜大不宜小、宜具體不宜籠統和從地域實際出發”［7］的原則來界定。

第二，進一步發揮協商民主在干部選拔中的作用。在提名和確定候選人的過程中，對于國家和地方重要領導人選的確定，在選舉前可以采取民意調查、聽證會、懇談會等協商民主形式，與社會各界進行充分的討論、協商，使得當選的各級領導人能充分體現民意，具有較強的參政議政能力和合作共事能力。

（三）完善政協委員產生方式，保障協商提案的科學性與可行性

第一，完善政協委員推選制度。一是要進一步改進政協委員的產生方式，優化政協委員的隊伍結構，適當調整界別的代表比例和人數，尤其是要在經濟增長貢獻較大、參政議政水平較高的界別增加推舉人數，使之更具代表性和包容性；二是要改變選拔委員中的“精英”邀請制和榮譽化、待遇化傾向，實行界內推選和界別間協商相結合的辦法，采用申請批準制、淘汰機制等，提高政協委員的進入“門檻”，確保責任心強、履職能力高的人加入政協隊伍，進而提高政協提案的質量；三是要引入委員產生源頭競爭機制，建立委員定期向代表界別和群眾述職制度和政協民主監督績效評估指標體系，健全委員履職獎懲機制，對不履行職責、參政議政意識淡薄、能力缺乏的委員及時調整和辭退，提高政協委員的內在主動性和外在壓力。

第二，加強政協委員權利保障。一是要賦予委員對國家重要決策、政府重要事務以及與公共利益密切相關的重大事件擁有的知情權；二是要保障委員依照法律規定的程序對國家機關及工作人員的工作提出意見、建議和批評的建議權；三是要在法律上明確委員在政協召開的各種會議和組織的各種活動上擁有發表不同意見的言論自由權，這對于委員暢所欲言地發表意見、開展批評以及防御和排除其他權力的干擾，起著重要的保障作用。［8］

第三，提高政協委員綜合素質。一是要努力提升政協委員的文化素質和道德素質，增強他們的協商主體意識和民主精神，提高他們的政治協商能力，使之具備與履職相適應的洞察力、調查力和發言力；二是要廣泛了解社情民意，有關部門要搭建有效的聯系渠道，大力組織委員進社區、進企業、進農村，把委員基層聯絡站、委員之家等分片區域聯系工作真正落到實處，引導政協委員在調查研究上下功夫，做到選題有高度、調研有深度，不斷提高政治協商提案質量，使選題具有嚴肅性、科學性和可行性。

（四）規范政治協商決策程序，增強協商成果的有效性與普遍性

第一，把政治協商納入各級政府的決策程序，堅持協商于決策之前和決策實施之中。一是政治協商的時間、內容、形式、要求以及協商成果的處理機制等，必須由黨委、人大、政府和政協共同制定，使黨、國家和政府的每一項政策建議和人事安排，都能充分吸收備選預案后再予以決策與實施；二是要按照《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》要求，繼續探索規范政黨協商形式，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，加強政黨協商保障機制建設［9］；三是要在制度上規定，各級政府必須充分吸納協商成果，并對吸納情況予以及時反饋和說明，沒有正當理由不吸納成果的，應當受到追責。

第二，引入公開辯論程序和聽證機制，盡量做到協商程序公開和透明。一是要進一步細化協商民主的運行機制，完善政治協商的保障機制，研究制定政協協商實施細則，力求通過黨政機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商；二是要完善協商方式和程序，以聽證會、民主懇談會、社區議事會、協商式民意調查等形式來發展協商民主，加強政府有關部門、司法機關與民主黨派的聯系，逐步建立和完善協商成果的采納和反饋機制［5］；三是在具體事務的協商過程中，可納入公開辯論程序和聽證機制，使不同意見和觀點充分交流，并形成各方都能夠接受的意見，盡量做到協商過程公開和透明。

（五）明確政治協商的基本方式，推進政治協商“三化”建設

第一，政治協商兩種基本方式的規定，既體現了政治協商的廣泛性，又體現了我國政黨制度與政協制度的內在聯系。兩種協商方式中，中國共產黨與各民主黨派之間的直接政治協商是政黨協商，中國共產黨在人民政協同各民主黨派、各社會團體和社會各界代表人士的政治協商是政協協商。［5］二者互為補充、相輔相成，集思廣益、達成共識，從而促進黨和國家重大決策科學化、制度化和民主化。

第二，政治協商的兩種基本方式，是多黨合作制度下的兩種不同形式的民主協商機制，具有不同的協商依據、協商形式和協商內容。一是協商依據不同。政黨協商的規范依據主要是黨的文件；政協協商除了依據黨的文件外，更主要的是依據《政協章程》。二是協商形式不同。政黨協商主要采取民主協商會、小范圍談心會、座談會等形式；政協協商主要采取政協全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協商會、政協黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議，以及根據需要召開由政協各組成單位和各界代表人士參加的內部協商會議等形式。［10］三是協商內容不同。政黨協商主要依據 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》規定，其內容包括中共全國代表大會、中共中央委員會的重要文件，憲法和重要法律的修改建議，國家領導人的建議人選等八個方面［11］；而政協協商主要根據《政協章程》的規定，對國家和地方的大政方針，政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及政協內部各方面的關系等問題進行協商。

第三，無論哪種協商方式，堅持中國共產黨的領導都是最重要的原則。在我國，“中國共產黨領導、多黨派合作，中國共產黨執政、多黨派參政”的多黨合作政治格局，是我國社會主義制度的一個政治優勢，“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”則是中國共產黨和各民主黨派在政治上長期合作、民主協商的基本方針。

第四，無論哪種政治協商方式，都要推進制度化、規范化、程序化建設。一是充分發揮民主黨派在協商民主中的重要作用，完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度，開通有關部門對民主黨派建議直接反饋的 “直通車”，使高層政治協商在協商民主中發揮示范引領作用。［11］二是充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用，重點是要推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化水平［12］(P30)，探索建立黨委、政府及有關部門定期到政協通報情況的制度。

［1］張獻生.關于我國政治協商的主體問題［J］.上海市社會主義學院學報，2009，（2）.

［2］楊劍聲.論中國特色政治協商制度的堅持與完善［D］.福州：福建師范大學，2010.

［3］政協委員是如何產生的［EB/OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-03/10/content_768951.htm.

［4］喬洋.協商民主視野下的中國政治協商制度建設研究［D］.呼和浩特：內蒙古大學，2010.

［5］推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展［N］.人民日報，2015-02-12（15）.

［6］方劉松，盧繼元.當代中國黨際協商民主：邏輯關系與理論思考 ［J］.江西師范大學學報 （哲學社會科學版），2015，（2）.

［7］楊垚.改革開放以來人民政協政治協商的發展與完善［J］.山西社會主義學院學報，2008，（4）.

［8］楊勇.關于人民政協法制化問題的探討［J］.中國政協理論研究，2009，（1）.

［9］中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見［EB/OL］.新華網，http://news.xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2.htm.

［10］中共中央關于加強人民政協工作的意見［EB/OL］. 中國網，http://www.china.com.cn/chinese/news/1139 276.htm.

[11］中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見 ［EB/OL］.人民網，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406.html.

［12］張獻生.發揮統一戰線在協商民主中的重要作用 ［EB/OL］.http://www.zytzb.gov.cn/tzb2010/s1487/201501/2dad38cf8c0b46298b122169b10016bf.shtml.

［13］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013.