中國農村經濟體制變革理路及其邏輯
——基于制度變遷理論的視角

高明鳴

（中山市廣播電視大學，廣東中山528400）

中國農村經濟體制變革理路及其邏輯
——基于制度變遷理論的視角

高明鳴

（中山市廣播電視大學，廣東中山528400）

中國農村經濟體制經歷過從分權到集權再到分權的過程，無論是集體化的強制性制度變遷，抑或是承包經營改革的誘致性制度變遷，均遵循制度變遷的基本邏輯。制度變遷與否取決于制度邊際成本與邊際收益之比較，正式的制度由非正式約束的“邊際”連續演變而來，單個制度的局部均衡可擴展至社會總體的制度均衡，尊重傳統習慣和基層的自發力量有助于降低交易成本，從而減少變革阻力。

農村經濟；集體經濟；制度變遷

我國自古以來就是一個以農業生產為主的國家，農村人口眾多，以土地制度為核心的農村各種變革從未停歇。新中國成立以來，圍繞農村經濟體制進行的改革，更一直是國家經濟、政治和社會層面改革的重點、難點以及突破口。梳理其變革歷程，分析其中邏輯，有助于發現規律，總結經驗和教訓。

一、對中國農村集體經濟制度變遷歷程的梳理

中國的農村經濟改革歷史，本質上是一部關于國家與土地所有權關系的變遷史，圍繞著土地這一最重要的稀缺資源的權屬關系，大致可以整理為以下兩大階段六個時期：

1、農村經濟的逐步集體化

（1）土地改革和農業互助組時期（1950-1953年）

1950年中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地所有制，沒收地主的土地，分給無地或少地的農民耕種，同時也分給地主應得的一份，讓其自食其力。1952年底，全國土改基本完成，3億多無地或少地的農民分到了土地，實行“耕者有其田”的農民土地私有制。在這一階段的后期，為了避免農民小土地私有制固有的脆弱性和不穩定性，以及由此所帶來的貧富分化，國家引導農民在自愿的基礎上建立起一個個生產合作互助組織，有的是常年性的，有的是臨時性的。農民在生產中互通有無，互相幫助，采取以工換工或評工計分辦法，共同使用某些牲畜和農具，而生產資料與收入全歸農戶所有，對土地不實行統一經營，土地產權關系并未改變。

（2）初級農業生產合作社時期（1953-1955年）

1953年12月，中央發布了《關于發展農業生產合作社的決定》，以互助組為中心的互助合作，開始轉化為以初級合作社為中心的農業合作化運動。初級社由若干個互助小組聯合而成，實行土地和其他生產資料入股，集體勞動，統一經營，收入以按勞分配和按股份分紅相結合。土地所有權私人占有，但使用權卻分離至集體，為進一步的制度改革作了準備。

（3）高級農業生產合作社時期（1955-1958年）

1955年夏季以后，各地初級社逐步轉為高級社。農民的土地和生產資料無償轉歸高級社所有，實行土地統一經營，按勞分配。至此，農村土地集體所有制正式取代了農民土地私有制。

（4）人民公社時期（1958-1978年）

1958年開始的人民公社化運動，宣布了土地私有制的終結以及農地集體所有制的最終確立。人民公社的基本特點是“一大二公”，實質是“一平二調”，即內部實行平均主義的供給制、食堂制（一平），對生產隊的勞力、財物無償調拔（二調）。人民公社在組織結構方面實行“政社合一”，在公社化早期還帶有鮮明的軍事組織色彩。絕對平均主義的分配方式以及隨意剝奪農民財產的調撥方式，引起了農民的不滿。減少勞動投入，降低勞動質量，成了逐步蔓延的群體傾向，從而給我國農業生產帶來了巨大災難。為穩定農業生產，1960年11月，黨中央對人民公社進行調整，確立公社內部的“三級所有、隊為基礎”的管理模式，即將原先的公社所有，改為以生產隊為基礎的公社、生產大隊、生產隊三級所有，生產隊成為了土地等資產的主要所有者，是獨立核算、自負盈虧的基本經濟單位。

2、承包經營的推廣與發展

（1）家庭聯產承包責任制的形成和完善時期（1978-1998年）

家庭聯產承包責任制在1978年以后逐步推廣，并得到國家法律層面的正式確認，人民公社在1982年正式被廢除。家庭聯產承包責任制在承認農村土地集體所有的前提下，將土地使用收益權以承包方式賦予農民。家庭作為獨立的生產經營單位，在國家政策允許的范圍內，可以獨立自主地安排生產經營活動，所得收益除上交給國家和集體之外，都歸自己家庭支配。家庭聯產承包責任制極大的解放了農村生產力，促進了經濟的快速發展。

（2）家庭聯產承包責任制的深化改革時期（1998年至今）

這一時期的重要特征是家庭聯產承包責任制進一步得到完善，土地經營權的流轉行為逐步得以確認并規范。為了進一步調動農民生產積極性，1998年以后，土地承包年限從15年延長至30年。2004年，國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中有關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定，強調“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。其要點是：在不改變家庭承包經營基本制度的前提下，建立以土地為主要內容的農村股份合作制，把農民承包的土地從實物形態變為價值形態，讓一部分農民獲得股權后安心從事二、三產業；另一部分農民可以擴大土地經營規模，實現傳統農業向現代產業轉型。此外，為了減輕農民負擔，農業稅在2006年1月1日被廢止。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出農村土地所有權、承包權、經營權三權分置，進一步為農地改革定下基調，即土地集體所有制內核不變，以承包權不可流轉保障農民既有利益，以放開經營權使農地適度集中經營成為可能，同時為經營權的抵押擔保融資提供政策基礎。

綜上所述，不難發現，中國農村經濟制度變遷，大體呈現從分權到集權，再到分權這一“人”字形態，而集權的頂峰則處于人民公社初期。

二、制度變遷理論概述

上世紀70年代開始，以交易費用理論、制度變遷理論等為代表的新制度經濟學日趨活躍，并對主流經濟學乃至政治學、法學等社會科學的研究范式產生影響。制度變遷理論認為“制度安排的發展才是主要的改善生產效率和要素市場的歷史原因”①，而不光是技術、資本和勞動的因素，這與當時主流經濟學撇開制度問題的靜態分析學術偏好迥異。

制度變遷理論意義上的“制度”，既包括一系列被創制的法律、規則，也包括習慣、習俗、倫理等非正式安排。也可以是指一個社會中各種制度安排的總和，即“制度結構”（林毅夫，1988）。制度的功用在于告訴人們關于行為約束的信息（D.C. North，1990），節省交易費用（TransactionCosts）。諾思的制度變遷理論包括三個組成部分：描述一個體制中激勵個人和團體的產權理論；界定實施產權的國家理論；影響人們對客觀存在變化的不同反映的意識形態理論。

制度是一種公共產品，它由個人或組織生產出來，形成制度的供給。制度的供給是有限的、稀缺的，隨著外界環境的變化或自身理性程度的提高，人們會對新的制度產生需求，以實現預期增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能滿足人們需求時，制度處于非均衡狀態，制度變遷則有可能發生。制度變遷的成本與收益之比對于制度變遷與否起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現制度的變遷。制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷與自上而下的強制性制度變遷兩種基本類型。具體而言，前者“由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”；后者則“由政府命令和法律引入和實行”②。

三、中國農村集體經濟的變革邏輯

建國以來，我國農村經濟經歷了波瀾壯闊的制度變遷過程。按照“兩個30年”的說法，前一個三十年，是國家集中控制農村社會經濟活動的時期，而后一個三十年，發端于小崗村的18位農民冒險“大包干”，開啟了聯產承包經營的偉大實踐，而后官方給予制度化的確認與推廣。制度變遷理論為我國農村集體經濟之變革道路提供了有力的解析工具。

1、農業集體化的強制性制度變遷邏輯

出于社會革命及解放生產力的需要，建國初期轟轟烈烈的土地改革運動曾賦予農民土地私人所有權。其后的農村經濟，經歷了從互助組到初級社，再到高級社這樣一個不斷集權化的過程，直至出現了“政社合一”、“一大二公”的人民公社，集權程度達到了頂峰。

農村經濟集權化的動因固然可以歸結于工業化的需要——配合糧食統購統銷政策，一方面保障城鎮居民糧食供應，另一方面借由對農村收購農產品與供應工業品之間形成的價格“剪刀差”，為國家工業化提供資本積累。公社化運動由于對原有合作社進行歸并，有助于降低統購統銷過程中國家政權與農戶打交道的交易費用，而且“政社合一”的性質有助于其意識形態管控功能的實現，從而進一步降低交易費用。

然而，從土改到公社化，這一前一后截然不同的改革方向看上去自相矛盾，讓人難以理解。實際上，無論是土地改革還是公社化運動，均產生于國家層面的政治動員，帶有顯著的強制性制度變遷色彩。土改運動形成的產權制度無疑是一種土地的農民私有制，但這種私有制并非產權市場長期自發交易的產物，而是國家組織群眾開展大規模階級斗爭瓦解原有土地制度的結果。所以，農民的私有產權一開始就打上了國家意志的烙印，“當國家意志改變的時候，農民的私有制就必須改變”③。即產生諾斯（1993）所言的“路徑依賴”情形——前一次的路徑選擇對其后的制度變遷產生深刻的影響。

2、土地承包改革的誘致性制度變遷邏輯

始于70年代末的農村經濟體制改革，其核心是對家庭聯產承包責任制的確立。其一方面表征著國家對農村經濟活動控制的弱化，與之對應的另一方面是農村社區和農民私權的逐步成長，盡管土地集體所有制的性質并沒改變。與50年代初上層發動的強制性制度變遷即新中國的第一次“土改”不同，70年代末80年代初的制度變遷，屬于底層“窮則思變”的自發實踐再加上層的制度確認，帶有顯著的誘致性制度變遷色彩。農民與國家形成某種意義的契約，并被納入到法制的軌道。

一個令人困惑的問題是：在高度集權和高度統一的公有制體系內部，到底是如何產生帶有部分私產性質的家庭聯產承包責任制？將制度變遷理論與經濟史相結合，可以窺探其中因由。

（1）國家控制農村的費用與收益影響制度供給

周其仁（1995）根據1952至1982年間農業稅、農副產品收購、農產品換匯、農民對體制的認同等指標加權量化為國家控制農村經濟的歷年收益指數，根據國家財政支農基金、農用生產資料銷售補貼、國家行政開支、集體經濟的管理費用、意識形態投資等指標加權量化為國家控制農村經濟的費用指數。數據表明：50年代中期以來的絕大多數年份，費用指數均高于收益指數，其中，50年代末60年代初，70年代中后期，這兩段時期更是存在嚴重的“倒掛”現象。恰巧這兩段時期國家對農村經濟政策作出了調整，前者收縮公社規模并確立以生產隊為基礎的所有制，后者確立了家庭聯產承包責任制。顯然，這并非歷史的巧合，而是制度的凈效益直接對制度供給產生影響，制度非均衡是制度變遷的前提條件。

（2）農業生產的成本與收益影響制度需求

糧食統購統銷政策使得農產品市場趨于消亡，即使是農民自用的數量和品種也得由國家批準后方可留下。統購統銷盡管在一定程度上保障了城鎮居民的糧食供應，但僵化的體制嚴重阻礙了農業經濟的發展，造成農業的大量減產及饑荒，也引發多地農民的反抗。如：1954年福建省邵武縣發生群眾騷亂，定性為“反革命煽動群眾，破壞糧食統購統銷”，“逮捕114人，16人被處決，56人判有期徒刑，9人管制”④。在中山、新會、南海等部分地區，發生農民退田，甚至交土地證，認為這些土地產量低，負擔不起購糧任務。在“叫喊”或“退出”（A.hirschman，1970）成本過高的情況下，怠工便成了理性的選擇。農民吃不飽，生產積極性不高，出勤率大大降低，更有地方出現農民大量殺豬殺鴨的情況。盡管意識形態可以對協調社會行動產生支持并降低交易費用，但在基本生存問題上并不能改變農民作為“理性經濟人”的本質。農業生產的凈收益愈發降低，制度需求便愈發強烈。

（3）原有制度“邊際”的連續演變造就正式規則的變遷

隨著農業危機的加劇，國家曾在60年代初對人民公社制度進行調整，公社權力分散到平均20-40戶組成的生產隊，以此作為基本單位。同時自留地發還，食堂解散。盡管“政社合一”的公社體制并未改變，但自留地經濟被容許相當于賦予農民體制內的“局部退出權”（周其仁，1995）以及對農業剩余的部分支配權，農民生產積極性空前提高，農業總產出在60年中期恢復到原有水平。然而文革期間，在極左思潮的影響下，許多曾經有效的政策卻被視為權宜之計遭到棄用。盡管如此，60年代初的政策調整卻為后來的大規模承包經營改革準備了條件：一方面，以生產隊為基礎的體制縮小了集體的規模，使得怠工等“搭便車”行為的難度加大，有助于集體勞動的協調與監督，乃至降低了其后農民自發進行誘致性制度變遷的交易成本（協商成本）；另一方面，自留地經濟擴張了農民“剩余支配權”，一定程度上為承包經營改革提供了思想準備與物質保障。所以，70年代開始的“包產到戶”和“包干到戶”潮流，可以視作原有自留地經濟的演化與擴展。盡管兩者存在質的不同，承包經營是農戶與國家集體進行協商的產物，其至少要在一個生產隊范圍內進行公共選擇，而自留地經濟只是一種家庭副業。

諾斯（1990）在其著作《制度、制度變遷與經濟績效》中提到，正式規則的演變總是先從非正式約束的“邊際”的演變開始，正是制度在邊際上的連續演變造成了制度中正式的也是可見的規則的變遷。所謂“邊際”，可以理解為原有規則因管理成本過高等原因而無法約束的“余地”，“余地”總是可以靈活變通的，而且其演變方向通常遵循既有的習慣或者傳統。從自留地經濟到小范圍的“包產到戶”，再到“包干到戶”試驗，直至家庭聯產承包責任制的最終確立，乃至后來糧食統購統銷政策的消亡、土地經營權流轉等系列改革，這一連續的演變過程進一步印證了諾斯關于“邊際”演變的理論，是漸進式增量改革的絕佳例證。其演化過程中沿襲了中國傳統所指向的因子，如帶商品經濟特征的“小農經濟”以及建國初期的農業合作化經驗，從而使得變革阻力較小，改革進程較為平順。與此同時，制度在空間層面的傳播速率也非一成不變，當新體制的好處及可行性被人們獲知時，新制度便會被加速復制與效法。林毅夫1992年在《中國農村改革與農業增長》（RuralReformsandAgriculturalGrowthinChina）一文中提到，實行“包產到戶”的生產隊占全國生產隊總數比重的時間序列是一條積分曲線，而非線性分布。結合上述深度與廣度的兩個維度，可以發現，制度變遷存在單個制度局部均衡到社會總體均衡的擴展過程，類似繩結之“連環解扣”。

四、結論與啟示

制度變遷可分為強制性變遷與誘致性變遷兩大類，當既有制度安排不被滿意，制度便會處于非均衡狀態。而只有在制度邊際收益大于邊際成本的條件下，制度主體才有可能推動制度變遷。正式的規則往往是由原有約束在“邊際的”的連續演變而來，且制度均衡通常是先有一個個局部均衡，然后才可能發展為制度的總體均衡。

我國農村經濟體制的變遷軌跡，清晰而又深刻的透射出一個基本道理：（1）制度安排和制度結構影響人們預期收益，從而對農民生產積極性產生直接和重要的影響；（2）推行強制性變遷時應重視傳統的因素，并對社會總體凈效益作整體的考慮；（3）應尊重和肯定基層群眾的制度創新嘗試，創造條件為誘致性制度變遷降低交易成本，并對有益的實踐及時加以制度確認和推廣；（4）制度存在自我擴展與演化的邏輯，其變遷與完善通常是一個漸進且連續的過程，須與社會發展階段相適應。

注釋：

①【美】道格拉斯？諾思.制度變遷與經濟增長［A］.盛洪.現代制度經濟學（上卷）［C］.北京：中國發展出版社，2009：307.

②林毅夫.誘致性制度變遷與強制性制度變遷［A］.盛洪.現代制度經濟學（下卷）［C］.北京：中國發展出版社，2009：277.

③周其仁.產權與制度變遷：中國改革的經驗研究［M］.北京：北京大學出版社，2004：10.

④邵武市志.北京：群眾出版社，1993：1297-1299.

［1］華南分局關于目前農村緊張情況與措施的報告.中共中央華南分局，1955年2月2日.

［2］【美】道格拉斯？諾思（DouglassNorth）.制度、制度變遷與經濟績效［M］.劉瑞華譯.臺北：時報出版社，1994：31-33.

［3］汪丁丁.制度創新的一般理論［J］.經濟研究，1992，（5）：69-80.

F320

A

1008-7508（2015）11-0070-04

2015－06－25

高明鳴（1982－），廣東中山人，中山市廣播電視大學公共管理講師，管理學碩士，主要研究城鎮化問題、公共選擇理論等。