■朱雅妮
隨著中國經濟總量的增加,“中國已經是一個重要的全球投資者,并有望成為未來10年全球外國直接投資增長的最重要驅動因素”。[1]“一帶一路”戰略正是以國際投資貿易格局和規則的深刻調整為背景,謀求開展更大范圍、更高水平、更深層次的區域合作。同時,“一帶一路”戰略還要求“在投資貿易中突出生態文明理念,加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作,共建綠色絲綢之路”。可見,該戰略在重視發展經濟之外,更強調經濟發展的可持續性,與國際主流價值觀不謀而合。
近年來,區域經濟一體化中存在或潛在的環境影響成為國際社會關注的熱點,而發展區域經濟不應以犧牲環境利益為代價的觀點被越來越多的國家和人群所接受。這些觀念也在區域經濟立法中反映出來,并日益改變著傳統區域貿易協定的立法理念和方式。例如《北美自由貿易協定》(North American Free Trade Agreement,NAFTA)將環境問題納入到區域貿易協定的做法,改變了單純依賴環境立法解決環境問題的傳統思路,而是借助多邊貿易和投資體系應對環境問題。這種變化表明人們從只關注貿易、投資和經濟發展轉向追求對人類更為有利的可持續發展上。
中國—東盟自由貿易區作為“一帶一路”重要的投資場所和區域經濟一體化的主要目標應該順應趨勢,在加速投資的過程中兼顧環境保護。以往,中國—東盟自貿區的合作以貨物貿易為中心展開,兼顧域內投資,環境合作比較滯后。其實,中國—東盟面臨著許多共同的環境污染問題,而環境問題會深刻地影響貿易與投資,影響自貿區建設。再加上,《跨太平洋伙伴關系協 定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)的出現對中國—東盟自貿區形成有力挑戰,中國—東盟自貿區更應在升級過程中構建應有的環境法律體系,積極處理與投資相互的環境問題。
諾曼·邁爾斯認為:“當種種環境因素影響達到一定程度時,會引起經濟惡化、社會緊張和政治對抗,從而成為沖突之源,在一國內可能導致社會失序和動亂,在國家之間則會導致緊張局勢或敵視關系。”[2](P104)在當代,沒有國家會不顧國內環境安全,單純從經濟利益出發發展投資。從引入外資的角度看,東道國會謹慎考慮外資對環境的影響,越來越重視外資的質量而不僅是數量。東道國也會加強對企業社會責任的立法,來限制或避免跨國企業對環境的破壞。從輸出投資的角度看,投資者母國為了減少投資風險,保證海外投資保險制度的順利運行,也必須督促本國資本盡量配合東道國的經濟發展與環境要求。投資帶來的東盟區域經濟利益是環境合作的基礎,但環境作為各成員國的生存空間,關系到真正的持續發展,甚至影響著區域內的各國安全。隨著投資在國際經濟中的地位越來越重要,投資與環境之間的相互關系也備受矚目,并成為立法與制定政策的必要考量因素。
任何事物都包含著矛盾,矛盾著的各個方面既對立,又統一,并在一定條件下相互轉化。投資對環境的影響亦是如此。
投資自由化對環境保護存在積極影響。一方面,投資自由化有利于環境資源的優化配置。在環境資源總量很難大幅甚至不會大幅增加的前提下,最根本的方法就是提高資源利用率,優化資源配置。其中,投資自由化是實現資源優化配置的重要途徑,與環境有關的資金和技術能夠隨著投資轉移到其他國家和地區,尤其是投向有所需要的發展中國家。另一方面,投資自由化催生出新型環保產業有利于東盟國家經濟的可持續性發展。例如,中國是光伏產品的出口大國,掌握著光伏產業的技術和生產優勢。然而,近年中國的新能源產品在國際上面臨著嚴峻的反傾銷和反補貼訴訟。假如中國將資本投向東盟光伏產業,不僅可以帶動資金的流動,更可以輸出成熟的技術和多余的生產力,緩解相關訴訟給國內產業帶來的壓力,幫助東盟國家提升該領域的技術水平,為東盟等國增強環境保護能力打下基礎。
投資自由化對環境保護也存在消極影響。以往,人們認為世界范圍內的環境問題是基于環境成本的外部化而產生的。環境成本的外部化主要表現為產品或服務的價格沒有真實反應包含在其中的環境成本。這種觀點更多的是從貿易與環境的相互關系出發理解環境問題。事實上,投資也會對環境產生影響。生產和消費規模的擴大導致跨國投資的擴大,加速資源的消耗和廢物排放,加速環境惡化。例如印度尼西亞的棕櫚油在世界植物油市場中占據了較多份額,中國—東盟自由貿易區建成后,棕櫚油出口關稅有所降低,客觀上刺激了印尼棕櫚油的出口。經濟利益驅使更多資本投向棕櫚油行業,但該行業生產技術落后,種植園只能紛紛采用毀林開荒的種植方式,相伴產生的問題就是森林大火頻發、森林面積銳減以及煙霧跨界污染。一方面,投資自由化對環境的侵害方式變得更為直接。投資自由化擴大了經濟活動的規模和范圍,投資者有可能將污染性產品和技術投入到東道國項目中,在投資的同時實現了環境污染的轉嫁。這種現象符合“污染避難所”理論。該理論認為,發達國家的環境標準和管理水平高,使得污染產業的成本上升,而發展中國家環境標準較低,污染產業的成本下降。因此,在自由投資條件下,高污染產業容易向發展中國家轉移。中國—東盟自貿區內各國經濟發展水平參差不齊,不排除同樣存在污染產業轉移的情況。另一方面,投資自由化可能引發對發展中國家資源的過度開發,繼而引發東道國環境污染惡化。中國和東盟多數國家的比較優勢建立在低成本的產業基礎上,低成本通常通過過度資源開發和環境污染實現。比如,馬來西亞集中發展塑膠、飲料等行業;柬埔寨依托本土資源出口木材與橡膠等;緬甸則開發以石油、天然氣為主的能源產業,這些行業幾乎都依賴于自然資源并且生產技術落后、能源消耗大。中國在對東盟投資的過程中強調對能源、資源產業的投資引起了東盟各國的憂慮,相關國家擔心中國的直接投資會造成自身資源的過度開發,不利于東盟區域經濟的可持續發展。
投資自由化會給環境帶來正面或負面的影響,環境因素亦會對投資產生反作用力。
第一,環境保護意識引導投資流向。環境問題激發了全球保護環境的意識。環保意識令消費者在選擇產品的過程中更加注重商品的環保因素,使得生產企業不得不考慮投資領域的環保屬性。
第二,環境法律是國際投資環境中的重要參考。對外投資必須考慮東道國的整個投資環境,其中就包括東道國法律對環境問題的規制。現如今,包括發展中國家在內的世界各國都愈發重視國內環境法律的構建和執行,也更為看重通過環境影響評價體系,環境審批程序來引導和鼓勵環境友好型的企業和產品。
第三,環境措施可能帶來環境風險。隨著環境保護意識的加強,東道國比原來更容易采取措施或限制或取締違反環境保護的投資或經營行為。對外國投資者來說,東道國的做法無疑加大了投資的環境風險。另外,也不排除某些東道國會假借環境保護的名義對外資征收更多的稅負,讓外資承擔更多的社會責任,對外資進行變相限制。
本文分別對各類家畜設計問卷,內容包括各環節用工量和使用機械情況等,并于2010年8月在內蒙古、黑龍江、山東、河北、四川和江蘇這6個省份,對畜牧養殖農戶、養殖場(公司)展開了實地面對面問卷調研,共回收有效樣本量485份。以下的研究均基于樣本數據。
投資和環保并非絕對對立,投資并不必然帶來環境的損害,環保也并非總是限制投資。投資與環保有可能相互促進,也有可能相互制約,關鍵要看如何協調兩者之間的關系。建立和健全中國—東盟自貿區的環境法律體系是協調中國和東盟之間投資與環境的關鍵所在。
中國和東盟面臨著許多共同的環境問題,早已展開過環境合作。中國—東盟的環境保護合作在兩個層面上展開,一個依托“10+3”即東盟和中國、日本、韓國的多邊體制實現環境合作,另一個以“10+1”雙邊機制為平臺展開。東盟環境合作已經初步建立了多層次的環境制度,最高層面包括東盟“10+3”、多個“10+1”首腦峰會和中日韓峰會;中間層面包括環境部長會議;下級層面包括東盟環境高官會議、具體議題合作制度等。[3]
2010年之后,雙方的環境合作更為豐富。根據《中國—東盟環境保護合作戰略2009—2015》和《中國—東盟環境合作行動計劃2011—1013》,中國—東盟從以下幾方面開展了環境保護合作。一是搭建環境合作與政策對話平臺,組織召開中國—東盟環境部長級會議。中國—東盟環境部長級會議是中國—東盟環境合作的高層對話機制,由中國和東盟各國環境部長、東盟秘書長和東盟秘書處其他高級官員組成。主要任務包括:對中國—東盟環境合作提供戰略指導;就環境合作的重大議題交流看法;就共同關心的全球和區域環境問題開展政策對話;聽取中國—東盟環境合作進展報告等。二是開設中國—東盟環境合作論壇。論壇圍繞中國—東盟環境合作具體領域,邀請中國和東盟成員國、其他國家以及國際機構、非政府組織、企業界、科研機構等的決策者、企業家、專家學者等參加,開展政策交流、技術展示和合作商談。三是培訓專門人才、提高公眾的環保意識。組織東盟國家的環境官員和技術專家,在國家環境政策與法規、環境影響評價技術與實踐等方面展開培訓。四是推進環保產業與技術交流,推動研究和啟動中國—東盟環境標志相互認證等。
盡管中國—東盟已經建立了多層次的合作機制,但這些機制發揮的作用有限,很多嚴重的環境問題沒有解決。例如森林退化和海洋污染的問題。東南亞區域是森林退化率最高的地區,但環境仍在進一步惡化。該局面是以下原因綜合作用的結果。
第一,根本原因在于“東盟模式”結構松散,決策能力弱,區域內的環境合作無法深入展開。所謂“東盟模式”的核心特征是“偏好非正式性,不喜歡制度化合作,建構協商一致的理念和實踐”[4](P88)。強調協商一致的后果是在分歧較大的領域盡量擱置議題、避免沖突,造成了東盟在具體環境問題上決策能力弱。以湄公河流域的治理為例,泰國、緬甸、老撾、越南早在1995年便形成了《湄公河流域可持續發展合作協議》,但就具體的湄公河沿岸建立大壩一事卻很難達成一致。居于湄公河上游的泰國和老撾極力主張各成員有自由建造大壩的權利;而下游的越南則堅決主張限制這種權利。因為湄公河委員會沿襲了東盟協商一致的傳統,為避免沖突,最后就建立大壩一事出現了“共識最小化”的結果,該問題未能真正解決。另外,在東盟環境合作的各層級結構中,東盟成員國保留了相當大的主權權力,而留給東盟秘書處、環境部長會議及下層環境機制的權力空間過小,未能發揮多層級應有的作用。[5]
第二,外在原因在于缺乏監督和懲罰機制。東盟領域內的環境法律以宣言、原則形式出現的“軟法”居多,加上“硬法”層面又推崇責任淡化機制,相應地,在制度設計時便會特意回避監督和懲罰機制。缺乏監督和懲罰機制,多邊環境法律便很難執行,即便執行也無法獲得預期效果。東盟各成員國之間在政治、經濟、民族、宗教等方面都存在巨大差異,很難形成共同的環境標準。加上各國在彼此競爭中,更看重經濟發展,而缺乏環境治理的意愿。如此,各成員國很難自動自覺地受制于多邊環境法律的約束,更不愿受制于懲罰機制。
第三,系統原因在于區域環境法律執行力不強,各成員國國內環境法律難以協調。早在1977年東盟就制定了東盟次區域環境計劃,此后也形成了一系列環境法律文件,但有法律拘束力的公約、協定、諒解備忘錄不多。截止到2012年,成員國簽署的此類有拘束力的環境法律僅有6個,其中《東盟自然和自然保護協議》《湄公河流域可持續發展合作協議》《東盟跨界煙霧污染協議》影響較大。還有一類是宣言、計劃、聲明等不具法律拘束力的“軟法”。例如歷次《東盟環境部長會議聯合聲明》《東盟環境高官組織會議聯合聲明》等。從法律性質上來說,“軟法”對各成員國不構成條約上的拘束力,因而執行力較弱。即便是那些有拘束力的“硬法”,也很難執行。這些“硬法”的內容保留了過多的成員國的主權,文本內容模糊,實際操作困難。區域一體化層面的環境法律難以執行,區域內各國國內的環境法律執行起來也經常受阻。東南亞國家體系中爭論著權利分享的復雜問題,不可避免地造成環境立法承諾與執行間的巨大反差。就印度尼西亞而言,治理森林大火就涉及包括林業部、環境部、各火災協調小組、中心等7個機構,過于復雜的設計造成機構間權力難以協調,導致法律執行不暢。在環境治理的問題上,各國政府深受本國利益集團的束縛,又囿于部門之間權力的爭奪,實施環境治理的意愿和能力都很低下。
中國—東盟自貿區是一個以經濟合作為重點的自由貿易區域,在經濟合作有效展開后,再向政治、安全、文化、環境等領域拓展。這種合作方式決定了中國—東盟的環境合作的特點。首先,中國—東盟之間不存在一個美國式的統一的包括貨物、投資、環境等綜合性自由貿易協定。相反,中國—東盟自貿區從貨物貿易開始首先形成了《中國—東盟全面經濟合作框架協議》,在推進自由貿易區的建設過程中形成了《中國—東盟貨物貿易協定》《中國—東盟爭端解決機制》《中國—東盟自由貿易區投資協議》等。因此中國—東盟自貿區的基本法律文件是以條約群的形式出現,但這些條約群涵蓋內容有限,缺乏專門的環境協定。其次,中國—東盟之間的環境合作以“合作戰略”及“行動計劃”等文件為基礎,但文件當中沒有對成員國規定實質性的環境法律義務。其合作形式多以論壇、對話、交流為主。再次,因為中國-東盟間沒有具體的環境法律義務,相應的爭端解決機制也不用于解決成員國之間的環境糾紛。綜合而言,中國—東盟自貿區的環境合作是一種相對松散的合作方式,沒有更多的法律拘束力。很顯然,這種方式不能滿足高度一體化的要求,不能從根本上解決環境問題,無法為投資提供良性的環境法律保障,難以適應區域貿易協定中環保高標準的趨勢。因此,必須重新審視中國—東盟自貿區解決環境問題的模式,啟用新的方法。
以NAFTA、歐盟為代表的自由貿易區成功經驗說明,一體化程度越高帶來的經濟轉移效果越明顯,而合作水平低產生的經濟拉動力不足。有研究顯示,與其他區域相比,包括東盟在內的亞洲自由貿易區利用率較低。亞洲開發銀行對重要產業部門當中的841家生產公司進行調查后發現,各國公司對亞洲自貿區的利用率分別為中國45.1%,日本29%,韓國20.8%,菲律賓20%,新加坡17.3%,泰國24%。[6](Para.109)形成這種局面的主要原因有兩個。其一,原來的東盟一體化方式只注重貨物貿易領域,而在非關稅、服務、投資、環境等方面缺乏合作。其二,東盟自貿區缺乏雄心,沒有更多的針對自由化的承諾。事實上,東盟也意識到了這一點,在“區域全面經濟伙伴關系”(Regional Comprehensive Economic Part nership,RCEP)①第一輪談判之后,發表了一個聯合聲明,希望能形成一個比東盟“10+1”協定模式更具雄心的協定。部分成員國還表示,目標應定位在一個“現代、廣泛、高標準和互惠的促進貿易和投資的經濟伙伴協定”。也有中國研究者認為:“未來RCEP談判過程中,將借鑒TPP談判模式,在政府采購、勞工、知識產權保護等方面學習TPP的高標準。”[7]
中國—東盟自貿區乃至整個RCEP或多或少受傳統“東盟模式”的影響,這種松散的一體化方式正面臨著來自美國主導的TPP巨大挑戰。
TPP的環境章節試圖涵蓋愈加廣泛的與貿易有重要關系的環境事項,談判時成員國的提案就表明了這種傾向。[8]美國的提案認為,TPP環境章節應包括三個最主要部分,即保護、核心義務和實施性、公眾參與。新西蘭則認為TPP應納入氣候變化議題,比如構建亞洲太平洋區內的碳排放交易場所;成員國逐步取消化石能源補貼。澳大利亞則希望要完全取消環境產品的關稅。這些議題都是以往自貿區協定環境章節不曾有的內容。TPP還試圖給成員國增加新的環境義務,例如漁業補貼問題。從草案來看,TPP第SS.16條認為,各成員方認為不恰當的管理和漁業補貼是造成過度捕撈的重要因素,明確要求各成員方必須(must)控制、減少和逐步廢除造成過度捕撈的所有補貼。[9]“必須”一詞意味著該項環境責任非常嚴格。
TPP無疑在環境問題上也呈現出其高標準和嚴要求的特性。然而,中國—東盟之間的環境附屬協定不需要也不可能完全照搬TPP模式。東盟域內各國間存在著種族、宗教、文化、歷史、習俗等諸多差異,有自己處理環境問題的傳統。過于嚴苛的環境要求使得成員國進入的門檻很高,成員國利益博弈加劇也會令談判難以取得成功。上述的漁業補貼是一國重要的補貼方式,尤其是對東南亞以漁業為主的國家來說更是舉足輕重的政策性措施。然而,TPP嚴格的漁業補貼規定勢必會對區域內相關國家的相關產業產生巨大影響。這也許是菲律賓突然宣布退出TPP談判的重要原因。
從世界范圍看,自由貿易協定處理環境問題的方式有兩種。一種是以美國為代表的合作緊密型。現代美國自由貿易協定幾乎都有環境專章,用以規定成員國的環境義務和解決環境糾紛。另一種是發展中國家普遍偏好的合作松散型。而合作松散型的表現形式不盡一致。有的《自由貿易協定》(Free Trade Agreement,FTA)只在前言當中提到了環境保護,但未形成具體條款,例如2008年加拿大與歐洲貿易聯盟(冰島、列支敦士登、瑞士、挪威)簽訂的FTA。有的FTA只規定了環境合作,未涉及其他的環境問題,例如歐盟與突尼斯之間的FTA。有的只在投資章節考慮到了與投資有關的環境問題,例如日本與智利之間簽訂的《戰略經濟伙伴關系協定》等等。還有一種方式是早期NAFTA采用的通過制定自貿區的附屬協定來規制環境問題。作為NAFTA附屬協定(side agreement)的《北美環境合作協議》(North American Agreement on Environment Cooperation,NAAEC)。另外,作為TPP前身的P4協定也是采用附屬協定(P4 Environment Cooperation Agreement)的形式納入環境問題。
中國—東盟之間適合采用環境附屬協定的方式,主要基于以下三個考慮。首先,中國—東盟之間沒有統一的自由貿易協定,自貿區的法律文件體現為協定群,不具備美國式的將環境問題納入到統一自貿區協定的前提。其次,附屬協定與主協定或中心協定的法律效力有差別,附屬協定具有一定的拘束力,但不是完全拘束力,適合中國—東盟的合作習慣。考慮到中國—東盟現有的環境合作方式,尚難建立拘束力很強的環境協定,但比起宣言、精神來說,附屬協定的效力強于完全的“軟法”,并且內容頁更為具體。最后,中國與其他國家也締結過類似的附屬協定,有一定實踐基礎。例如2006年中國與智利間的自由貿易協定就有單獨的《環境合作協定》作為補充。
附屬協定擬采用的條款可以包括環境保護水平、環境法律的實施和適用、程序性事項、環境合作、環境磋商等等,用來解決以下幾個方面的問題。(1)明確各成員國應提高環境保護水平;鼓勵各國為保護環境制定、修改國內法;解決成員國在不同多邊環境協定中義務沖突。有的時候,各成員國既是某一多邊環境協定的成員同時也是本附屬協定的成員,但在該兩個不同協定項下承擔的環境責任或義務可能發生沖突,如何處理這些沖突應在相關條款中予以處理。(2)監督和促進環境保護落在實處。縱觀世界范圍內的FTA,通過公眾參與來促進環保事業是常例。例如,加強宣傳環境保護法律,喚醒人們的環保法意識;允許公眾對環境執法發表評論;賦予公眾一定的環境信息知情權等。(3)賦予利益主體環境救濟權利。例如,各成員方應給環境受害方提供司法、準司法或行政救濟的程序;對違反環境法的行為予以制裁;制定一些賠償、補償和懲罰的制度。
隨著環境問題對自貿區經濟的影響作用日益明顯,圍繞環境產生的糾紛會逐漸增多,需要建立環境爭端解決機制。爭端解決機制也能倒逼各成員國更積極、恰當地履行區域內的環境義務。盡管中國和東盟之間已有《中國—東盟爭端解決機制協定》解決糾紛,但該協定的管轄范圍未將環境爭端納入在內。《中國—東盟爭端解決機制協定》第2條規定了其適用范圍:(1)根據框架協議及其附件提起的爭端;(2)框架協議的任何引文所涉及的爭端;(3)在成員國領域內中央、地區或當權者達成的框架協議中措施所產生的爭端。框架協議及其引文未將環境議題包括在內,故環境糾紛不屬于該協定的管轄范疇。基于此,在環境問題上需要引入爭端解決機制,具體辦法有兩種。一種是擴大現有《中國—東盟爭端解決機制協定》的適用范圍,明確將環境糾紛涵蓋進去。這種做法簡單、省事,依托了已有的法律解決環境爭端,卻也吸收了原有協定中的不足。《中國—東盟爭端解決機制協定》包括三個解決爭端的具體方式:磋商、調解或調停以及仲裁。有學者認為,該協定存在明顯不足,即爭端解決機制的主體不包括私人和企業;仲裁庭組成人員不足;仲裁庭表決方式欠妥當;執行以及懲罰機制均有缺陷等。[10]另一種是,建立專門的環境爭端解決機制。在NAFTA當中,針對不同事項有不同的爭端解決機制,有專門的投資爭端解決機制;反傾銷與反補貼稅事項的爭端解決機制;一般爭端解決機制;其他爭端解決機制。NAFTA的兩個附屬協定《北美環境合作協定》和《北美勞工合作協定》還有單列的爭端解決機制。
中國—東盟制定附屬環境協定可以效仿美國的做法,規定專門的環境爭端解決方式。從多個自貿區的經驗來看,磋商是環境爭端解決的必經程序。在磋商未果的情況下,將環境糾紛訴諸仲裁或者專家組程序。成員國就本協定中環境專章的事項產生糾紛或成員國就本協定與其他環境協定中的事項產生的糾紛,首先應向對方書面申請協商解決。成員方應盡可能地尋求雙方滿意的解決辦法。如果磋商未能解決問題,任何一方都能夠要求環境委員會介入。委員會應通過向政府、專家和其他渠道咨詢盡快解決爭議。如果還未能解決糾紛,則可以將糾紛訴諸仲裁庭或者專家組程序。
注釋:
①“區域全面經濟伙伴關系”(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)是東盟10國發起的,邀請中、日、韓、澳大利亞、新西蘭和印度共同參加的,通過削減關稅和非關稅壁壘,建立統一大市場的FTA。
[1]中國對外投資書寫新機遇[EB/OL].人民網,http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2015-06/28/nw.D110000 renmrb_20150628_1-03.htm,2015-06-28.
[2](美)諾曼·邁爾斯.最終的安全—政治穩定的環境基礎[M].王正平,金輝,譯.上海:上海譯文出版社,2001.
[3]邱昌情.東盟治理進程中的環境區域合作模式—從APEC到“東盟10+3”[J].世界經濟與政治論壇,2009,(2).
[4](加)阿米塔·阿查亞.建構安全共同體:東盟與地區秩序[M].王正毅,馮懷信,譯.上海:上海人民出版社,2004.
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[6]Bryan Mercurio.Trade Liberalisation in Asia:Why Intra-Asian free trade agreements are not utilized by the business community.Asian J.WTO&Int’l Health L&Pol’y,2011,(6).
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[9]Draft Trans-Pacific Partnership Environment Text[EB/OL].http://wikileaks.org/tpp-enviro/.2015-03-28.
[10]楊麗艷.試論中國—東盟自由貿易區爭端解決機制[J].安徽大學學報(哲學社會科學版),2008,(4).