我國農村公共文化建設的現狀與改進措施

■馬玉玲

《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》指出，要大力發展公益性文化事業，保障人民基本文化權益，這是我們黨在準確把握當今時代文化發展新趨勢和人民群眾精神生活新期待的基礎上，提出的文化建設的基本任務。農村文化是我國文化事業的基礎，只有農村文化建設搞好了，才能真正實現最廣大人民群眾的基本文化權益。

一、人民基本文化權益的特征

人民基本文化權益的內涵十分豐富，包括進行文化創造、參與文化活動、享受文化成果等多個方面，宗教自由、文化教育、學術研究、文藝創作等也包含其中。具體而言，黨的十七屆六中全會《決定》指出，人民基本文化權益即每個老百姓都能有條件看到電視、聽到廣播、讀書看報、觀看演出、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動，等等。［1］

（一）基本性

要把握人民基本文化權益，首先必須理解其基本性的兩個方面。

第一，文化權益和經濟權益、政治權益具有同等的基本性。我們黨雖然在抗日戰爭時期就提出了“百家爭鳴、百花齊放”的文藝方針，但無論是在新中國成立后強調“政治掛帥”的時期，還是過于強調經濟增長的“以經濟建設為中心”的改革初期，都一定程度上忽視了人民文化權益的基本性。在認識到“最近十年的發展是很好的。我們最大的失誤是在教育方面”［2］（P290）之后，我國的發展也逐漸由鄧小平提出的物質文明、精神文明“兩個文明”建設，深化為經濟、政治、文化建設“三位一體”的總體格局，直至今天的“五位一體”的建設布局。從黨的十二屆六中全會提出經濟、政治、文化的“三位一體”后，文化建設的基礎性和重要性就不斷得到確認和強化。

第二，基本文化權益是眾多文化權益中具有基礎性和根本性的文化權益。文化權益內涵豐富、層次眾多，既有科研創新、文藝創作類的知識產權保護，也有戲曲、手藝等非物質文化遺產的傳承，更有山間俚調等各種形式的地方文化；有關于科學傳播的，也有關于宗教信仰的，更有關于民俗風情的。基本文化權益應當以群眾的日常文化生活為依歸和發展的突破口。

（二）公共性

文化權益是人權的重要組成部分，是我國憲法確立和保障的基本權利，也是每一個公民都應享有的權利。尊重人民群眾的主體地位，使每個人獲得基本的文化權益，必須提供相應的文化載體、文化條件和文化氛圍。基本文化權益的公共性決定了，人民群眾是文化建設的主體，他們每個人都在進行著文化生產或消費等活動。但像市場經濟中無序競爭的企業一樣，他們需要秩序以及保障而自身又無力提供，這就需要政府發揮宏觀的調控和指導作用，而且盡量不進行具體的干預。政府應本著公益性、基本性、均等性、便利性等原則，發展公共文化事業。在制定、規劃、實施文化發展的戰略中，政府應著眼公共性和全局性，提供必需的法律保障、規章制度和物質設施。特別是在兼顧城鄉之間、地區之間的協調發展中，要通過調整資源配置，讓文化資源向農村及城市社區、街道等基層單位傾斜，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系，從資金、設施、場地、機構、人員等方面，保障公共文化設施的正常運轉，保障公共文化產品和服務的正常輸送，保障群眾性文化活動的正常進行，維護人民群眾尤其是低收入和特殊群體的基本文化權益。

（三）與社會主義建設目標相一致

社會主義的本質是解放和發展生產力，其目標是實現共同富裕。從解決全民的溫飽問題，到初步建成小康社會，到黨的十八大明確提出2020年全面實現小康社會的奮斗目標，黨和國家一直朝著這個目標奮勇前進。文化作為社會發展的體現和保障，在這一過程中的作用越來越明顯。但人民基本文化權益的實現與保障在我國卻還處于初步階段，如果得不到有效發展，無疑會對國家和社會的發展產生很大的制約。我國是發展中國家，城鄉發展還存在巨大差距，農民占我國總人口的60%以上，因此，人民基本文化權益的實現和保障重點在農民，難點也在農民。正如習近平去年在海南考察時所說：“小康不小康，關鍵看老鄉。”看老鄉不僅要看他們的物質生活，還要看他們的文化精神生活。因此，保障農民的基本文化權益，積極引導并幫助農民參與文化建設，加大文化消費，是改善我國人民群眾精神文化生活，增強全民族文化自信，實現中華民族偉大復興、實現中國夢的必由之路。

二、農村公共文化落后的原因

近年來，隨著科學發展觀的貫徹落實，各級黨委政府對文化建設越來越重視，文化惠民工程穩步推進，覆蓋城鄉的公共文化服務體系框架不斷完善，農村文化事業發展態勢良好。但是，我國目前的農村文化建設仍然存在一些問題，如公共文化基礎設施建設和運行水平偏低，文化服務項目品種不多、數量不足、質量不高等。分析個中原因，主要有四點。

（一）城鄉二元結構是主因

相對于工業和第三產業，農業不僅要承擔市場風險，還要承擔自然風險，因此農業勞動生產率提高緩慢，屬于弱質產業。而且，我國農村人多地少，農業勞動生產率偏低，這是城鄉差距的自然因素。新中國成立初期，為了抵御資本主義國家的封鎖，并快速實現經濟增長，我國采取了優先發展工業的策略，拉開了城鄉差距。尤其是統購統分和戶籍制的確立，使我國的城鄉二元體制固定下來。在二元體制框架下，城鄉發展嚴重失衡。雖然我國已著手戶籍制度改革、統籌城鄉醫療社會保險，但城鄉的差距依然很大。地方政府談發展、講改革、定政策都有意無意以城市為出發點和落腳點，對城市的經濟、文化綜合協調發展考慮得比較多，致使優質資源向城市集中。從農村文化建設的基本設施可以看出這一問題的一個側面。文化中心、體育中心、休閑廣場、大劇院、美術館、圖書館、博物館如雨后春筍般地在城市中冒出來，而廣大農村群眾因距離城市太遠而實際上很難普遍享受到這種基本的文化權益。

（二）思想認識有偏差

對文化權益實現的作用和意義認識不足，加劇了農村公共文化的落后。許多地方包括一些經濟狀況較好的地區，經濟文化發展極不平衡，反差巨大，明顯表現為經濟“硬”、文化“軟”。這種情況的出現，固然與當地經濟發展任務重、壓力大有關，但也與對文化的作用、功效普遍認識不足密不可分。許多干部的公共文化觀念非常淡薄：文化無非就是唱唱跳跳，看戲看電影，有錢就搞，沒錢拉倒；只有等經濟條件好了，才能搞文化。在這種思想的指導下，公共文化的領導力量、資金調度、干部配備、人員待遇等難免打折扣，往往是說起來重要，做起來次要，忙起來丟掉。文化搭臺、經濟唱戲現象非常普遍，文化只是作為配角，處在邊緣位置。對公共文化真正感興趣的人不多，有自覺的人更少。一些地方政府，即使按照國家文化發展綱要和規劃提出本地實施意見，也常常帶有應景性質，照搬照抄，只談宏觀不講具體，只談原則不講細節，只談指導不講操作，使得“宏偉藍圖”難以落實。資金更多用于那些看得見、摸得著、來得快的形象工程、政績工程，而對那些與農民群眾日常生活息息相關、卻難以直接為當地帶來經濟效益的公共文化基礎設施及服務項目則熱情不高，主動性不強，致使農村文化事業整體落后于經濟社會的發展。

（三）資金投入不足

各級政府對文化事業的資金投入，是反映文化事業發展的核心指標。按照加快推進城鄉文化一體化發展的要求，中央加大了公共財政支持力度，每年都有一定數量的轉移支付資金用于鄉鎮和村文化建設，但增長速度緩慢，增幅明顯低于教育、科技、衛生事業，且大多數只是一次性基建投入，從省里開始要求逐級配套。一些經濟欠發達的地區，由于配套資金難以到位，致使新建的公共文化項目要么不能如期完成，要么達不到規定標準，要么缺少設備不能投入正常使用。一些能為農村直接提供服務的縣級文化館、圖書館除去“人頭”費，全年業務經費只有1000至3000元，難以添置設備和書籍。送書下鄉、送戲下鄉，對鄉村文化管理人員的日常培訓、業務輔導更難以為繼。［3］由于基層財政困難，一些20世紀八九十年代建成的鄉村文化場所和廣播電視等設施，因不能保證日常運行和維護的經費而日趨陳舊、破損。鄉鎮文化站有的被租賃創收，有的則被挪作他用，有的索性淪為“空殼”。一些從事公共文化服務的管理人員，由于工資收入偏低，工作存在不安心、不專心的現象，加上活動經費匱乏，導致農村文化缺乏自創的生機和活力，不少村民對常規性文化活動表現冷漠，封建迷信及賭博等丑惡現象又有所抬頭。

（四）管理層面較低

農村公共文化建設是一個系統工程，涉及的部門較多。在鄉村，單單基礎設施就有文化站、黨員教育活動室、科普基地、體育健身工程、農家書屋等，但它們分屬不同的上級部門主管，而各部門之間的工作主張和要求有所不同，資金撥付模式也與地方管理關系脫節，容易導致矛盾，造成一些不必要的損失。比如，在分屬于文化部門和新聞出版部門管理的村文化室和農家書屋上，就存在漏建、錯建、重復建的問題。政府部門在提供文化產品和服務時，基本上是統一采購、統一配送，往往是村民想要的得不到，不需要的卻送來了。比如，一些報紙、刊物是為了完成某些上級部門的訂閱任務而派發的，并不適合普通百姓，農民群眾不喜歡看。這些年，通過文化體制改革，此類情況有所好轉，但問題依舊存在。［4］2010年，中宣部等五個部門就共同發文，要求鄉鎮文化站定崗定編、配備專職管理員，然而至今未能得到很好解決。現有人員或為聘用或為兼職，人事關系與文化主管部門不相關，且普遍存在年齡比較老化、觀念相對落后、知識結構陳舊、能力和素質偏低的狀況。不少人掌握不了新的文化樣式、文化業態和相關信息技術，不會用或用不好諸如為建設“圖書數字化工程”、“公共文化信息資源共享工程”而投放的緊跟時代步伐的設備，影響了政府公益性文化服務的質量和效率。

三、農村公共文化發展的改進措施

只有推進農村公共文化建設，才能實現和保障人民的基本文化權益。這就要以構建全社會公共文化服務均等化為重心，在壯大農村經濟，增加農民收入，增強農村文化建設“造血”功能的同時，堅持新增財力向農村文化建設傾斜，一手抓文化基礎設施的完善，一手抓文化服務水平的提高，以改革的勇氣和精神不斷創新工作模式，逐步縮小公共文化供給中的城鄉差別，確保廣大農村群眾真正享受到應有的基本文化權益。

（一）盡快立法，建立剛性約束規則

近年來，中央和地方均出臺了關于促進公共文化事業發展的綱要、規劃和文件，但在許多方面并未得到較好的貫徹落實，其中一個重要原因是缺少法律依據，剛性約束不足。因此，要加快文化建設法制化進程，把公共文化服務體系建設納入法制軌道。通過立法，明確公民文化權利的基本內容，規定公民文化權利保護的基本原則，規范國家機關在保護公民文化權利方面的職責以及履行職責的程序等，建立健全的公共文化保障制度體系。要整合資源，以鄉鎮綜合文化中心為建設原點，立足于當地經濟發展、人口結構、環境條件和文化建設需求,統籌規劃公共文化設施的數量、布局、類別、標準、功能，構筑起有效的公共文化服務網絡。［5］要加強對公共文化事業的領導，結合實際制定出既定性又定量、既考核地方政府又考核上級主管部門、既考核集體又考核個人的公共文化績效評價機制，使公共文化保障體系真正得到落實。

（二）加大投入，健全經費保障機制

農村公共文化服務體系是一項覆蓋面廣、涉及人群多的民生工程。在構建過程中，要借鑒義務教育階段中小學經費保障機制改革的經驗，遵循均等化思路，以制度設計為先導，確立一個時期的政策目標、資金規模、人均最低經費標準和具體落實的時間表，有步驟、分階段地加大投入，保證公共財政對農村文化建設投入的增長幅度高于財政經常性收入增長幅度，提高其支出占財政支出的比例。要以事權劃分為依據，對現行農村文化財政支持政策重新梳理、評估，明確哪些該保留完善，哪些該整合歸并，取消不屬于本級政府財政責任的文化支出。要根據必須支出的人員經費、公用經費和活動經費等，測算出剛性需求，建立中央和地方按比例分擔的基層公共文化服務運營經費保障機制。要將農村人口密度、財政狀況、財政努力程度等客觀因素作為轉移支付測算依據，重點向中西部貧困地區傾斜、向農業縣傾斜、向革命老區傾斜。要統籌兼顧，在加強文化基礎設施建設的同時，加大政府購買公共文化服務的力度，讓農民群眾方便快捷地享受到更多免費的優質服務。要采取稅費減免、以獎代補、給予榮譽等多種手段，鼓勵社會力量和資金采取對口援建、掛點助建等方式，支持農村公益文化事業，參與農村公共文化服務，為社會主義新農村建設添磚加瓦。［6］

（三）健全隊伍，確保工作有效運行

當前，與農村公共文化服務關聯度較高的是縣級圖書館、文化館、科協、文藝團體等，送戲、送電影、送圖書送科技下鄉等公共文化活動大部分由這些機構組織進行。鄉鎮文化站和村文化室、農家書屋直接承擔著鄉村日常文化服務的職責。上述這些工作人員，是為農村提供公共文化服務的基本隊伍，其專業水準、敬業精神，往往直接決定了農村公共文化服務的質量和水平。因此，對于縣、鄉兩級人員的招錄、選拔和引進，要突出專業特點，按要求配齊配強、專職專用；對村里的文化管理人員，則首先要考慮他們對文化工作的熱情程度。還要重視農村文化人才的培養，采取輸送高校學習、逐級分類辦班、定期上門輔導、手把手“傳幫帶”等各種各樣的培訓方式，發掘鄉土人才，利用好農村文化積極分子的力量，打造一支有鄉情鄉誼、根植于本土的農村文化工作隊伍。

（四）改善服務，提高農民文化素質

伴隨著廣播電視已由“村村通”轉向“戶戶通”，“文化信息資源共享”工程、“農家書屋”工程基本覆蓋所有具備條件的行政村，廣大農民看書難、看戲難、看電影難、收聽廣播難、收看電視難等問題已得到緩解，因此，可以考慮把工作的重點及時轉移到豐富文化產品、提升服務質量上來。為此，要進一步完善農村公共文化基礎設施及其標準，加強人員管理并健全管理制度，不斷優化服務載體和平臺。要建立農村文化需求的信息和反饋機制，站在農民的角度，追求公共文化產品和服務與群眾需求的有效對接。要加強對創作的引導扶持，將農村題材納入廣播影視、戲劇舞臺、報紙書刊、音像制品等文藝作品的創作中，推出貼近農民群眾的文藝作品。要善于利用當地民俗并挖掘非物質文化遺產，因地制宜、靈活機動地開展形式多樣、群眾喜聞樂見的民間藝術活動和比賽。要經常組織科學技術知識講座、文化藝術項目培訓，培育有專長的鄉土人才組建群眾身邊的文化藝術社團，開發剪紙、繪畫、陶瓷、雕刻、編織等具有地域特色的手工藝產品，讓廣大農民群眾在共享文化成果的同時，成為中國特色社會主義文化的建設者和創造者。

［1］中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定［EB/OL］.中國網，http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content_23726299.htm.

［2］鄧小平文選(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1993.

［3］江西省宣傳文化工作調研報告［R］.2013.

［4］“十一五”以來我國文化事業費投入情況分析［EB/OL］.中華人民共和國文化部，http://www.mcprc.gov.cn/t20110105_20115.html.

［5］彭益民.群眾文化活動：加強和創新農村基層社會管理的重要抓手［J］.求實，2013,(2).

［6］王瑞涵.農村公共文化服務體系建設：財政責任與經費保障機制［J］.地方財政研究，2010，（8）.