中國農村福利治理的困境、難點及路徑

■夏國永 鄭 青

目前，在城鄉二元體制尚存及正在推進適度普惠型社會福利制度建設的現狀下，中國農村福利的發展存在著很多問題。究其原因，主要有三:一是農村福利發展目標生存化，導致農村福利發展的可能空間被忽視；二是農村福利發展規劃城市化，導致農村福利發展的可比優勢被漠視；三是農村福利發展的主體單一化，導致農村福利發展的多元動力被輕視。除此之外，市場經濟改革、社會變遷、人口流動等因素引發中國農村社會急劇分化，導致如何在遵循福利發展規律如服務社會化、對象群體化、發展協調化等的基礎上，兼顧中國農村福利發展的統一性和多樣化，成為亟待解決的現實問題。其中重要的一點，就是通過發展具有可比優勢的農村福利，為中國農村現代化的發展培育現代農民、發展現代農業創造條件。然而，扭轉當前中國農村衰落的發展現狀，需要發揮多元的社會力量進行福利治理。基于此，本文著重解析中國農村福利治理的困境和難點，以此為進一步探究中國農村福利治理的發展奠定基礎。

一、中國農村福利治理的困境

（一）缺位困境

中國農村福利治理缺位困境主要集中在四個層面，即福利治理意識缺位、福利治理主體缺位、福利治理客體缺位、福利治理手段缺位。福利治理意識缺位，主要受兩種鮮明對照的寬窄福利治理理念的影響。一種觀點是將社會福利與國家、社會向貧弱群體的救助聯系起來，甚至認為社會福利即等同于社會救助。另一種觀點是將社會福利視為國家和社會為了改善和提高全體社會成員的生活質量，而提供的各種設施、服務和采取的措施。換言之，這種意義上的社會福利是將社會優撫、社會救助排除之后確保社會成員獲得更高生活質量而采取的各種措施。［1］以上兩種福利理念把國家向公民提供福利確定為責任，把部分公民或全體公民享有福利明確為權利。這種把權利與責任割裂開來的福利治理理念，導致國家與公民雙方持有的是消極的福利治理理念。國家或因著力于對弱勢群體的福利供給而無暇滿足占據人口大多數普通民眾的福利需求，或因考慮在整個社會發展資源有限的情況下，分配生產資源先于福利消費資源的優序安排。福利受助者要么把能夠獲得國家提供的有限福利利益當作國家理所當然給予自己的權利，要么彰顯自己有別于其他人的能力體現，要么基于平均主義強調人人有份的福利受益的觀念。在這種觀念指導下，福利受益者僅僅只是被動的福利消費者，福利提供-福利消費成為福利發展的唯一范式，而兼顧權利-責任、公平-效率、成本-收益等保障福利良性發展的社會治理理念總體呈現缺失的狀態。

福利治理理念的缺失，導致實踐層面本應多元發展社會福利的治理主體、客體和手段的多重缺失，在這方面，中國農村福利治理缺位的現象更為突出。究其原因，一是市場經濟的發展，致使綁定在集體經濟中的公共福利遭到了不同程度的解體，公權力從農村的撤離，雖然催生了體現政治民主的農村村民自治，但需要獲得國家層面直接給予的公共福利或需要國家利用公共權力組織、協調發展的公共福利，隨著自上而下的政治治理真空而長期受到擱置；二是隨著農村之外生存和發展空間可比優勢的展現，農村居民中的主體特別是青壯年農民大部分離開，使農村不同程度出現了自下而上的社會治理真空，原有的基于血緣、親緣、族緣等作為聯系紐帶的家庭或家族互助共擔的福利社會結構逐漸消解。隨著中國農村社會治理的變遷，重構農村福利治理的結構，尋求系統化的農村福利治理途徑是破解當前中國農村福利治理缺位的有效途徑。

（二）越位困境

縱觀包括農村在內的整個中國社會福利保障發展的歷程，以政府、市場或社會為單一主體的福利治理在治理的責任邊界上往往陷入越位的困境，特別是政府的越位福利治理行為。政府福利治理的越位行為，是指政府實施了不屬于自己職能范圍內的福利發展事務。政府福利治理的本意或初衷即使不是完全為了提升農村福利的水平，至少也是包含了發展農村福利的目的，對于總體福利處于缺失的中國農村而言，擁有人力、物力和財力的政府福利治理的越位行為，表面上看來是無須糾正的。因此，與政府福利治理缺位引發的關注度相比，政府福利治理的越位行為長期以來并沒有受到應有的重視。然而，政府福利治理越位導致農村福利遭受重大損失，同時削弱非政府福利主體介入農村福利治理的積極性，這成為阻礙農村福利發展的重大隱患。

政府福利治理越位主要有兩個方面，一是政府對非政府福利治理職能的越位，二是政府內部的行政層級越位。對于前者而言，農村非政府福利治理主體包括市場、企業、村民委員會、村民理事會、農戶家庭及農民個體等。這些非政府福利治理主體有著較為鮮明的利益取向，這些利益訴求雖然都沒有政府福利治理行為的公益性強，但考慮到農村福利需求的多層差異性，這些多元福利主體都最有可能從福利收益角度來推進農村福利的發展。政府如果一味地遵循鄉政村治，不注意對非政府福利治理意愿的回應和引導，以及對非政府福利治理能力的培育和治理實踐的協調，不僅不利于激發多元主體福利治理的積極性，而且一旦因為差異性福利需求得不到有效滿足，就會助長整個農村地區對有限福利需求的爭奪及不斷提升福利的剛性需求，從而不利于農村福利治理的良性發展。對于后者來說，不同層級政府間福利治理的行政越位，會造成福利治理的有效性和共識性的缺失。黨的十八大以來，中央政府對農村福利的治理有著清晰的優先福利項目的發展規劃，地方政府面臨的是地域特點較為鮮明且福利需求差異較大的福利治理空間，即中央與地方福利治理的偏好不可避免存有差異?；鶎诱歉＠卫碜陨隙掳才诺木唧w執行機構，最了解當地村民們迫切需要解決的福利問題，但自下而上福利治理資本的缺乏，導致基層政府在福利治理方面不作為。福利決策的大一統導致福利資源分配的平均主義和浪費，削弱了福利治理發展的共識。

（三）錯位困境

從范式層面來看，農村福利治理的錯位，主要包括福利治理的權責錯位、供需錯位、時空錯位和本末錯位等；從實施層面來看，農村福利治理的錯位，主要包括福利受益對象的錯位、福利產品種類的錯位和福利管理主體的錯位等。

對于公民基本生活保障的福利治理的權責，在中國憲法層面有著明確的規定。但是，在中國農村特別是一些偏遠地區，國家制度層面提供的福利幫助畢竟主要是給予有限的目標群體，但實際上更多的普通村民同樣需要獲得福利幫助。在國家福利治理責任還無法顧及所有村民的情況下，存在國家福利治理的責任與村民福利治理的權益脫節的問題，國家對村民福利需求的回應較弱。國家與村民福利治理權責的脫節，表現為聯系兩者的福利治理主體即鄉鎮治理能力的錯位，使其福利治理實踐處于上下被指責的困境之中。“造成這種困境的一個重要原因，在于鄉鎮所承擔的責任與其擁有的權力嚴重不對稱，缺乏與責任相匹配的權力資源，表現出非常典型的‘管得到的看不到，看得到的管不到’狀態，鄉鎮成為上一級和農民們的‘出氣筒’，哪一方都不討好?！保?］鄉鎮這個與村民福利治理最近的行政組織的效能低下，引發鄉鎮行政福利治理的無奈和村民對此評價的不滿。

農村福利治理的供需錯位，是指自下而上的農民福利需求與自上而下的制度化福利供應之間不銜接。農民福利并不僅僅局限于生存福利的金錢補貼需求，還有需要為提升生存水平或為發展奠定基礎的福利產品、福利服務和福利設施，而國家制度層面的福利供給還沒有全面延伸到這些福利需求上來，在這種情況下，福利治理的供需錯位就在所難免。

農村福利治理的時空錯位，是指在城鄉二元福利體制下，農村福利無論是數量還是質量都無法與城市福利相比，在同一時間下位于城鄉兩個空間區域的福利有著較大差距。盡管2008年以來，中國政府加大了對農村福利保障制度建設，特別是農村人口向城市的遷移，農村福利也間接得到了提升，但由于農村與城市享有同等福利的發展進程不是短時間就能解決的問題，從而阻礙了整個中國社會福利公平發展的步伐。

農村福利治理的本末錯位，是指從福利治理的可持續性方面來看，滿足農村福利基本所需是末，提升農村福利發展能力是本。長期以來，農村的福利治理主要是給予弱勢群體的福利生存所需，導致農村福利制度成為消耗公共資源而無生產能力的消費機制，這種舍本求末的福利治理方式引發的詬病是不言而喻的。正因為認識到這類福利治理的不可持續性，中國政府正在做著轉變。但需指出的是，求本兼末的福利治理方式在中國還處于起步階段，廣大農村地區還沒有改變福利治理的本末錯位狀況。

二、中國農村福利治理的難點

（一）目標定位的難點

2014年，中國農業部全面啟動農業農村經濟發展第十三個五年規劃（2016—2020），其中提到：“十三五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期、轉變發展方式和深化改革的攻堅時期、大有可為的重要戰略機遇期，也是促進現代農業轉型升級、全面深化農村改革的重要時期。［3］在這樣的背景下，中國農村福利治理的目標，就是要明確福利治理由一元的對弱勢目標群體的救助福利轉向有助于農業現代化、農民增收、農村生產生活改善等推動農村多元整體發展的目標定位上，以此通過農村跟進城市的現代化實現整個國家的現代化。

要實現這樣的福利治理目標，主要存在三個方面的難點。一是國家要加大對農村生產性福利治理的資源投入，特別是對影響農村生產生活基礎設施的修繕與完善至關重要。但是，目前在很多農村地區，留守的農村人口居住比較分散，相當一部分地區人口外流的現象非常普遍，國家對這部分地區如何進行有效的生產性福利資源的投入是一個難題。二是長期福利水平低下的中國農村地區，福利消費觀念遠遠比福利生產觀念要根深蒂固的多，福利生產性功能的發揮還缺乏整體的規劃。這不僅表現為平均分配養老、醫療等福利資源的制度安排導致低效福利消費現象，而且具有體現社會主義制度優越性的生產性福利治理的思路還沒有破題。三是今后中國農村福利治理的途徑之一，就是需要城市直接或間接地承接和帶動農村福利的發展。盡管近些年城市對口支援農村的制度安排，促使農村地區項目福利提升的成功個案比比皆是，但對于廣大的農村而言，這樣的支持也只能算是杯水車薪。因為大量的勞動力人口向城市外流，這些農村人口在城市所需的養老、醫療、子女教育、住房、失業保障等諸多現實問題，仍因戶籍等身份因素的限制還無法獲得最有效的保障。

（二）主體定位的難點

作為農村福利治理的主導力量，政府制定的相關政策應具有動態調整的機制，以便及時糾正福利治理的低效或失效，但這種自上而下的福利治理調整機制，構建和實施的難點在于如何較準確地掌握農村福利治理的變化情況。按照常理，作為政府行政層級的鄉鎮對相關的情況是最有發言權的，但對于那些一直享受著制度福利資源的基層政府而言，主動放棄既得利益不是件容易的事。社會企業與非營利組織對農村福利治理的介入力度總體而言還非常有限，主要集中于單個項目的參與，而具有推廣價值的福利治理模式的發展還不多見。同時，這兩類主體介入農村福利治理的積極性不是太高的原因在于，農村福利治理的起步及后續的維持需要政府的政策、物力和財力的支持，但在農村的一些地方，政府與企業或非營利組織合作的意愿并不強烈，村委會起到的上傳下達的單一福利治理的職能還很明顯，這不利于擁有專業知識及具有籌集福利治理資源能力的社會治理主體對農村福利治理的參與。

村民理事會、地方精英、村民家庭、村民個人是農村福利治理的直接參與者和受益者，這部分福利治理主體的能力總體有限但又是不可或缺的組成部分，對于部分福利項目而言，甚至這些自治主體要承擔最大比例的責任。如目前農村的養老福利中，家庭養老、社區養老、市場養老的比例大致分別是90%：5%：5%，對于大量勞動力常年外出務工的家庭而言，家庭在人員的構成或數量方面的變化，使得家庭養老的職能在可見的未來具有不可持續性。由于養老基數龐大，社區養老、市場養老對此的承接能力有限，如何整合社會治理資源，對家庭養老進行效率升級，諸如此類的福利治理問題值得全社會進行思考。

（三）路徑定位的難點

當代農村的福利需求呈現多元化的發展趨勢，非政府的其他福利治理主體參與農村的福利治理之中。目前，政府管理與農村自治呈現出兩極化且割裂開來的狀態，而其他主體進行福利協同治理的局面還未形成，導致對農村福利發展有益的政策在執行的過程中出現偏差。以退耕還林補助款的發放為例，因為當初在丈量土地畝數的時候只有相關的行政人員及村干部參與而沒有讓土地所有者的農戶進行確認，同時村干部又可能私自把農戶們應獲得的補助款的畝數進行了內部調整，從而導致補助款發放的不公平，引發利益受損者農戶們的不滿，扭曲了福利政策的實踐成效。因此，如何組織農村多元福利治理主體的協同，是探索農村福利治理路徑的難點之一。

此外，農村福利治理的基礎和環境也是決定福利治理路徑選擇的重要因素。與城市相比，農村人文和農村地理是規劃這一地區福利治理路徑的基礎。但在過去很長一段時間，中國的農村治理還是出現了偏差，農村城鎮化的非農化發展路徑，由于沒有考慮農民集中居住后的就業、人的現代化等問題，導致農民福利受損而非增進。在今后很長的一段時間，注重保護和開發農村的價值，以此推進未來農村福利治理的成效是今后農村社會治理努力的方向。這正如李昌平所指出的：“傳統農業、農村文明會在‘逆城市化’潮流中得以振興，低碳環保綠色等理念引導傳統農村生產生活方式創新，并賦予其時尚性。農業、農村文明將有很高的消費價值，有數以萬計的村莊將實現‘農業、農村服務業化’?！保?］在這樣的美好圖景變成現實之前，如何提升農業生產的吸引力、培養現代農民、美化農村生產生活環境以及改變衰弱的農村現狀，是農村福利治理的實踐著力點。

三、中國農村福利治理的路徑

基于中國農村福利治理獨特的國情，破解其困境和難點的有效路徑，一是謀劃積極的農村福利治理戰略，二是重整有效的農村福利治理組織，以此為農村福利治理凝聚發展共識和能量。

（一）謀劃積極戰略，為中國農村福利的治理積聚發展的戰略能量

中國不缺乏農村福利治理的戰略，其中針對全體公民的適度普惠型的發展戰略實施后呈現兩大問題。一是在城鄉二元體制沒有完全消除的情況下，適度普惠的農村福利更加突顯與城市福利總體水平的差距，特別是福利總供給的一部分還受制于福利所在地經濟社會發展水平的影響。這一福利治理的發展戰略僅就著力保障公民公正福利權益的目標而言，始終存在著福利發展水平形式合理而實質不合理的窘境。具有差異性的福利治理水平產生的一個負外部效應，就是低福利的農村人口向高福利的農村地區或城市地區流動，這不僅增加了原本高福利地區福利治理的壓力，而且還會造成低福利的農村地區由于居民人數的減少而產生沒有提升福利水平迫切需要的錯覺。二是中國農村人口基數龐大，任何一項普惠型的基本福利需求的滿足，都面臨著巨大的福利支出成本壓力，這就必然導致在選擇供給福利類型時，存在著優序發展的難題。［5］以農村的醫療和養老兩項福利項目為例，目前農民較為滿意醫療福利收益。但相比而言，農村養老保障缺失的境況有目共睹。農村適度普惠型的福利治理遭遇到的這些發展難題，不可否認有其無法規避的國情要素的制約，如農村人口的基數大、農村福利基礎甚至包括中國農村經濟社會發展的不均衡等。但與這些客觀要素相比，中國農村缺失具有成效的福利發展戰略是一個無法回避的主要原因。這兩類福利戰略區別的關鍵點，在于消極性的福利戰略把福利更多當作是一種消費行為，而積極性的福利戰略側重把福利當作一種生產行為，前者強調社會資源的消耗，后者注重社會效能的產出。

中國農村人口過多的事實，注定了農村無法在短時期內建立全面、統一和制度化的社會福利保障體系。改革開放以來，中國農村實施家庭聯產承包責任制的農業發展方式，并沒有隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善而有根本性的改變。這就決定了中國農村的社會福利在今后很長一段時間內，除循序漸進地建立有限的社會保障制度之外，依然主要還是依靠“三農”問題的解決，通過農業現代化、農民增收、農村環境優化得以自給解決。在中國經濟處于中高速發展速度的階段，“三農”問題的解決，更加需要國家政策、資源的支持，要落實工業反哺農業、城市支持農村的國家發展戰略的安排。同時，突顯新時期“三農”問題在推動中國經濟社會可持續發展中的重要性，這是農村福利治理最為有效的保障來源。

（二）重整基層組織，為中國農村福利的治理積聚發展的組織能量

中國農村的社會福利治理要解決兩個方面的問題，一是實現國家福利政策的落實，二是回應農村社會福利的訴求。前者解決的是國家社會福利發展的共性問題，后者解決的是農村社會福利發展的個性問題，兩類問題既有重合的部分，又有較大的區別所在。目前，一些農村發展緩慢，這兩類社會福利治理陷入困境，最直觀的問題就是傳統農業收入與務工收入相比微薄，導致農業勞動力的外流。作為中國政治制度重要組成部分的農村基層自治，是在黨和政府推動之下的自治，這是由國家的制度邏輯所決定了的。因此，包括福利在內的農村治理，始終要發揮這兩個最基本的組織力量——黨和政府的組織力量與農民自身的組織力量的作用。負責具體農村治理事務的基層組織，“大致可以分為三層，即鄉鎮組織、村組干部以及農村黨員和積極分子”［5］。這三層基層組織是中國農村社會治理最基本的組成部分，其領導核心是基層黨組織。

但值得注意的是，農村基層黨的組織優勢并不會自動轉化為推動每一階段農村經濟社會發展的動力。2005年農村稅費改革之后，農村基層組織力量的削弱，導致一些農村基層黨組織出現了軟弱渙散的情形。這使得一方面一些農村經濟社會發展事務出現了欠缺有效組織管理的局面，另一方面，一些非政府社會組織乘虛而入，對農村安全穩定造成重大隱患。這樣的農村基層黨組織發展現狀，難以為農村福利的治理提供有效的政治和組織保障。為此，2015年中共中央一個重要的決策就是對基層黨組織軟弱渙散村和貧困村選派第一書記，以此加強這些農村地區基層黨組織的力量。不可否認，有著原單位依托的第一書記，有可能帶來包括福利在內農村治理的新理念和對口支援的優勢，但是這些選派的第一書記任職短暫，且所在的原單位是否有能力和有意愿提供幫扶存在不確定性。與此同時，第一書記與農村的基層黨組織如何磨合和合作，也存在不確定性?；诖?，在認知農村福利治理的基層黨組織建設這一問題上，重建什么樣的基層黨組織和如何建設，除遵循農村福利治理的基本規律之外，還要比照各個地方發展不均衡情況下農村福利發展的意愿，培育、幫扶、激發農村各個層面基層黨組織的領導和組織福利治理的能力，給予農村基層黨組織人力資源和物力資源的支持。其中，要特別積聚廣大村民們關于優序發展社會福利的意愿和力量，要發揮村民委員會組織動員的自治優勢，達成解決農村福利問題的共識，以此形成治理中國農村福利的組織能量。

[1]陳治.我國農村社會福利保障的理念轉型與體系重構[J].華南農業大學學報（社會科學版），2012，（3）.

[2]趙光，李放.農村社會保障發展水平指標體系構建與評價——以江蘇省為例[J].江西財經大學學報，2013，（5）.

[3]龍新.“十三五”農業農村經濟發展規劃編制工作全面啟動[EB/OL].中國供銷合作網，http://www.zh-hz.com/dz/html/2014-05/30/content_92364.htm，2014-5-30.

[4]李昌平.我對未來十年三農問題的十大預言[J].村委主任，2012，（16）.

[5]韓小威.統籌城鄉與農村基本公共服務供給模式的選擇[J].求索，2013，（5）.

[6]賀雪峰.農村基層組織的狀況[J].三農中國，2008，（1）.