環(huán)保執(zhí)法亟需利器

文 // 本刊記者 陳向國

新環(huán)保法實(shí)施半年了。在被稱為最嚴(yán)厲的新環(huán)保法的支持下，各級(jí)地方政府和環(huán)保部門對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行了有效地打擊，取得了不錯(cuò)的成效。但實(shí)踐證明，環(huán)保執(zhí)法需要更加強(qiáng)大、無法抵抗的力量，需要新環(huán)保法具有可以對(duì)任何違法者產(chǎn)生無法抵抗的震懾力，使之束手就擒。否則，就難以解決環(huán)保執(zhí)法軟和難的老大難問題。下面以目前輿論紛紛的陜西咸陽環(huán)保局天價(jià)罰單事件、基層環(huán)保執(zhí)法之難以及嚴(yán)重環(huán)境違法入刑難3個(gè)層面說明環(huán)保執(zhí)法需要更加強(qiáng)大力量的必要性和緊迫性。

一張令人歡喜鼓舞又讓人無耐的天價(jià)罰單

自今年年初至今，陜西咸陽環(huán)保局對(duì)轄區(qū)內(nèi)的違法企業(yè)——陜西煤化能源公司（下稱陜化能源）依據(jù)《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》，開出了合計(jì)1580萬元的新環(huán)保法實(shí)施以來最大的一筆環(huán)保罰單。這1580萬元的罰單是這樣開出的：1月6日，咸陽市環(huán)保局對(duì)陜化能源開出了20萬元的行政處罰罰單，可這家總投資達(dá)54億元的陜西省煤化能源有限公司，并不繳納罰款，也不執(zhí)行環(huán)保局“停產(chǎn)整治”的決定。4月15日，咸陽市環(huán)保局啟動(dòng)新環(huán)保法中的按日計(jì)罰程序，向陜西能源下達(dá)了1月8日至2月13日為期37天按日連續(xù)計(jì)罰的740萬元罰款。5月6日，根據(jù)3月27日現(xiàn)場(chǎng)核查情況，再次向該企業(yè)下達(dá)了2月14日至3月27日為期42天按日連續(xù)計(jì)罰的840萬元罰款，二者合計(jì)罰款1580萬元。

這樣的一張罰單本來是讓人歡欣鼓舞的，但這只是此次罰單事件的過去時(shí)：罰單開出后，執(zhí)行卻陷入僵局。對(duì)此，咸陽市環(huán)保局表示，如果該企業(yè)3個(gè)月內(nèi)未繳納罰款，就將向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。為了打破這種僵局，國家環(huán)保部西北環(huán)境保護(hù)督查中心、陜西省環(huán)保廳、咸陽市政府、長武縣政府相繼出面協(xié)調(diào)。但多方協(xié)調(diào)并沒有使陜化能源對(duì)自己的違法行為負(fù)起責(zé)任，相反，陜化能源于6月10日，對(duì)外發(fā)出“嚴(yán)正法律聲明”稱：“已依法提起行政訴訟，請(qǐng)求人民法院依法撤銷按日處罰的決定。”——陜化能源已經(jīng)將咸陽環(huán)保局訴上法庭，要求法院支持其撤銷咸陽環(huán)保局對(duì)其進(jìn)行“日處罰”的訴求，理由是“行政行為證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、濫用職權(quán)、行為明顯不當(dāng)”。據(jù)悉，秦都區(qū)人民法院已經(jīng)正式受理了這一訴訟。

1580萬元的環(huán)保罰單剛剛擺在企業(yè)面前，環(huán)保部門剛剛挺起腰桿，卻遭遇陜化能源的“倒打一耙”，處罰違法企業(yè)不成反成被告，這豈不讓環(huán)保部門無比無耐？據(jù)報(bào)道，在咸陽環(huán)保局決定在新環(huán)保法支持下，對(duì)陜化能源這個(gè)多年違法生產(chǎn)并長期污染的企業(yè)嚴(yán)懲不貸時(shí)，一位領(lǐng)導(dǎo)拍了拍桌子大聲說“這是最好的一次普法教育，要讓所有企業(yè)、基層政府和老百姓看到，長出‘牙齒’的新環(huán)保法是如何咬下去的。”如今，咬是咬下去了，是咬斷違法企業(yè)的違法行為還是錛掉了環(huán)保部門的牙，只能拭目以待。

基層環(huán)保執(zhí)法亟需無堅(jiān)不摧的利器

陜化能源長期違法卻得不到有效制裁的案例絕不獨(dú)此一家。6月10日，新華網(wǎng)刊發(fā)了一篇題為《“命不好、干環(huán)保”？——基層環(huán)保執(zhí)法人員自述“苦辣酸甜”》的報(bào)道。報(bào)道揭示了在新環(huán)保法下基層環(huán)保工作者在執(zhí)法中的酸甜苦辣。

苦：執(zhí)法靠“奇襲”，取證要“偽裝”。在基層環(huán)保執(zhí)法人員的日常工作中，與偷排污染環(huán)境的違法分子斗法的情形比比皆是。為了應(yīng)對(duì)違法分子越來越隱秘的“貓鼠游戲”，執(zhí)法人員常常不分晝夜，經(jīng)常“奇襲”。多年從事環(huán)保執(zhí)法的河北邢臺(tái)市環(huán)保局一名工作人員說，在執(zhí)法過程中經(jīng)常需要爬高、下井等高難度動(dòng)作。在一個(gè)冬日的凌晨，他們突擊檢查某企業(yè)煙囪排放情況，地面小組控制現(xiàn)場(chǎng)，他作為取證小組成員迅速爬到幾十米高的地方測(cè)量，“冬天穿大衣行動(dòng)不便，我就只穿著毛衣爬上去，抱著煙囪在上面呆了一個(gè)多小時(shí)，下來徹底凍僵了。”邢臺(tái)市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)一名干部介紹說，為了防止被查企業(yè)通風(fēng)報(bào)信，環(huán)保執(zhí)法人員常常采取暗查、突擊檢查的辦法，“有一次為了不驚動(dòng)企業(yè)，我們的執(zhí)法人員需要隱蔽身份，但怎么隱蔽？想來想去，最后自己花錢搭上送料人的車，進(jìn)入工廠調(diào)查取證”。

辣：執(zhí)法常遭抗拒。名義是“執(zhí)法隊(duì)伍”，但在執(zhí)法檢查中，由于缺乏統(tǒng)一執(zhí)法服裝，使被檢查單位企業(yè)難辨真?zhèn)危扔绊憟?zhí)法規(guī)范性、嚴(yán)肅性，對(duì)違法企業(yè)缺乏威懾力，也增加了執(zhí)法過程中的不安全性。天津市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長張祥告訴記者，“有一次在突擊檢查一座倒賣進(jìn)口廢塑料堆場(chǎng)時(shí)，那里的負(fù)責(zé)人直接上來撕扯執(zhí)法人員的衣服，說我們都穿便裝一定是來搗亂的。”他介紹說，由于環(huán)保執(zhí)法不在認(rèn)定的執(zhí)法序列，這種情況發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)都不好立案，只能按民事糾紛處理，“企業(yè)不給我們環(huán)保人員開門是常有的事”。

酸：追責(zé)變成被追責(zé)，人身安全受威脅。“有時(shí)候發(fā)現(xiàn)了問題，我們也不能馬上讓上級(jí)環(huán)保部門知道，如果上級(jí)自己發(fā)現(xiàn)了，我們肯定要被問責(zé)。”河北某市一名環(huán)保工作人員說，之所以這樣，是因?yàn)樾颅h(huán)保法強(qiáng)調(diào)了地方政府對(duì)環(huán)保的責(zé)任，并強(qiáng)化了追責(zé)制度，但追責(zé)在實(shí)際操作中，往往是上級(jí)環(huán)保部門約談下級(jí)地方政府，而地方政府就要把責(zé)任壓到當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門頭上，“導(dǎo)致大部分時(shí)候，我們只能替地方領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)著責(zé)任，從追責(zé)變成了被追責(zé)”。邢臺(tái)市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)一位干部說，現(xiàn)在企業(yè)偷排的手段越來越高明，比如有的企業(yè)將排放槽渠分層設(shè)置，最上面是一層達(dá)標(biāo)廢水，而下面則是未處理廢水，還有的企業(yè)將滲坑建在廠房?jī)?nèi)部，極難發(fā)現(xiàn)，然而一旦“東窗事發(fā)”，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門肯定要被追責(zé)。

基層環(huán)保執(zhí)法者的甜在于與違法者斗智斗勇而獲勝，在于在群眾支持下將違法者拿下。這在另一方面說明，新的環(huán)保法需要給基層執(zhí)法者更強(qiáng)大的力量。

嚴(yán)重環(huán)境違法入刑依然難

6月19日，新華網(wǎng)刊發(fā)題為《“環(huán)保警察”執(zhí)法難:好不容易抓了人,怎么又放了?》的報(bào)道揭示了環(huán)境違法案件入刑難的現(xiàn)狀。

案件移送難：1起案件2次開庭至今難判。由于環(huán)境污染犯罪是一個(gè)新生事物，環(huán)保部門在執(zhí)法的規(guī)范性方面還不足，尤其在調(diào)查取證能力上與公檢法部門要求相比還有較大差距。一些基層環(huán)保執(zhí)法人員表示，目前環(huán)保部門就算抓了違法人員，要實(shí)施刑事案件移送及行政拘留，還沒那么容易。北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長趙志威講了近期對(duì)一個(gè)企業(yè)偷倒污泥進(jìn)行取證的案子。“我們派了3輛車、10多人晚上蹲守，拉污泥的車輛出廠后，因?yàn)楦櫜粚I(yè)，我們很快被對(duì)方發(fā)現(xiàn)。結(jié)果對(duì)方車輛繞行環(huán)路、幾度出入收費(fèi)站擺脫追蹤，跟我們兜了幾乎一晚上圈子，最后我們無功而返。”

一些環(huán)境監(jiān)察人員表示，雖然環(huán)保與公安部門有行政和刑事的移交機(jī)制，但達(dá)到“移交”條件比較難。據(jù)悉，2014年北京市環(huán)保局移交的環(huán)境刑事案件只有1起，已經(jīng)開庭2次，但由于缺乏證據(jù)一直判不了。

物證鑒定難：出不起鑒定費(fèi)，只好抓了又放，日后再抓。實(shí)際操作中，污染物鑒定程序多、時(shí)間長，往往監(jiān)測(cè)報(bào)告還沒做出，偵查期限已經(jīng)截止。河北省沙河市公安環(huán)保執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長陳明慧說：“縣里只能做一些常見的污染物鑒定，復(fù)雜的必須到省里做，有的一個(gè)月都出不來。按規(guī)定，刑事拘留一般3到7天，只有多次作案、結(jié)伙作案等可延長30天。時(shí)間到了，我們只能放人，等證據(jù)確定后再網(wǎng)上追逃。”在遇到環(huán)保監(jiān)測(cè)部門沒有能力鑒定物證的情況，還需委托司法鑒定機(jī)構(gòu)來鑒定。但這類機(jī)構(gòu)非常少，鑒定費(fèi)用則更高。河北省公安部門偵辦一起化工廠污染環(huán)境案，對(duì)2畝土地進(jìn)行環(huán)境污染損害評(píng)估，費(fèi)用高達(dá)50多萬元。一名地方環(huán)保官員說：“出不起鑒定費(fèi)用，不少案件只能掛著。”據(jù)其介紹，該地級(jí)市環(huán)保案件移送起訴率只有30%，不少犯罪嫌疑人因沒有證據(jù)逍遙法外。

法律適用難：彈性太大，判3年還是3個(gè)月？即使是順利移送、完成了取證，對(duì)環(huán)保違法行為到底該怎么判決，也不是件容易事。據(jù)報(bào)道，目前環(huán)境刑事訴訟適用的法律主要有“兩高”司法解釋、環(huán)保法第63條、治安管理處罰法第30條。部分基層環(huán)保警察在接受采訪時(shí)表示，目前一些污染物排放執(zhí)法規(guī)范和法律依據(jù)存在空白點(diǎn)，一些法律條款需進(jìn)一步細(xì)化。以大氣污染為例。河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)相關(guān)人員表示，比如向大氣排放各類有毒有害物質(zhì)以及粉塵、煙塵污染，就缺乏執(zhí)法規(guī)范和法律依據(jù)。還有，“兩高”司法解釋中第十條規(guī)定，危險(xiǎn)廢物屬于有毒物質(zhì)，但實(shí)踐中遇到的危險(xiǎn)廢物與《國家危險(xiǎn)廢物名錄》中所列內(nèi)容在表現(xiàn)形式上經(jīng)常不一致，“由誰認(rèn)定、以什么方式認(rèn)定都有待明確”。“一些案子很難量刑”，河北冀州市治安大隊(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人說，他們?cè)k過一個(gè)非法處置危險(xiǎn)廢物的案子，法律上規(guī)定非法處置危險(xiǎn)廢物3噸以上就是犯罪，“但4噸怎么判，10噸怎么判，100噸又怎么判？環(huán)境污染犯罪行為犯罪判處3年以下，但2年是3年以下，3個(gè)月也是3年以下，彈性太大。”