農民工隨遷子女融合教育：政府的困境與措施

■黃兆信 談 丹 曲小遠

2005年，被喻為“移民天堂”的法國發生了20世紀80年代以來最大的青年騷亂，擾亂了法國社會的安定發展，給法國社會造成重大經濟損失，同時喚醒法國對移民二代教育政策的反思。2011年，被喻為“福利國家”的英國發生青年騷亂，最小參加者年僅11歲。實際上，這兩次運動都是青年的一種社會情緒的表達，是移民子女對移民社會不滿的釋放，是移民子女無法真正融入移民社會，無法得到移民社會承認的暴力表現。

法國和英國的移民子女騷亂，從某些方面提醒中國未雨綢繆。我國農民工的第二代與法國移民的第二代在某些方面是十分相似的，在我國經濟轉型條件下，是具有“中國特色”的社會群體。2015年統計局發布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，“2014年全國農民工總量27395萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%”。“其中，舉家外出農民工3578萬人，增加53萬人”。不斷壯大的農民工家庭群體的出現，越來越呼喚我國政府要加強對外出務工農民工隨遷子女的關注和政策支持。

一、政府在農民工隨遷子女融合教育中的“應為”

社會融合，最早是由法國學者埃米爾·迪爾凱姆首先提出來的社會學概念。［1］后來，這一概念被用來針對社會弱勢群體進行研究。當前，我國農民工及其隨遷子女就是我國社會轉型時期的固有產物，是我國社會發展中的弱勢群體。這一群體如何融入遷入地生活是當前我國社會融合的主要研究內容，開展融合教育的目的就是為了幫助農民工隨遷子女更好地融入遷入地，促進農民工家庭與遷入地家庭的和諧相處。融合教育的實施需要全社會力量的共同參與，尤其是政府力量。為此，政府必須要主動承擔“義務”，大力推進融合教育的實施。

（一）政府是政策的制定者和執行者

教育公平是社會公平的基礎，教育是公共產品的一部分，而政府扮演著公共產品的投資者和管理者的角色，合理分配公共產品對社會公平的實現具有重要作用。這就需要政府在政策的制定和執行上，秉承著“公平至上”的理念，傾向對弱勢群體的保護和照顧。而融合教育作為當前教育的一部分，它的提出和實施，就是在“公平”的價值理念前提下進行的。在融合教育的領域范圍內，農民工隨遷子女是弱勢群體，受戶籍限制以及家庭條件的影響，這一部分人無法接受良好的教育，受教育權得不到保障，教育機會以及教育過程存在著極大的不公平。再加上弱勢群體的話語權和力量也相對不足，當其合法權益受到侵害的時候，往往只能無奈地接受事實。因此，為了實現社會更好的融合，這就要求各級政府加強對政策的執行力度，在立足于融合教育發展的前提條件下，保護農民工隨遷子女的利益，使其在遷入地享受到良好的教育。［2］

（二）政府是利益的協調者和監督者

在社會經濟轉型的大背景下，政府扮演著利益協調者和監督者的角色。《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，農民工進入城市，有56.6%從事建筑業和制造業，成為這些行業的主力軍，也是城市建設的主力軍。但是，農民工的利益并沒有得到相應的保護，尤其是農民工隨遷子女受教育福利權處于社會“冷凍區”，農民工家庭成為這個社會經濟轉型下的 “受傷品”。較低的經濟地位成為阻礙農民工家庭社會融合的主要問題，這就要求發揮政府的利益協調者的角色作用，幫助農民工家庭得到相應的經濟利益。農民工家庭的經濟地位得到提升之后，有利于農民工隨遷子女更加自信地參與周圍環境的活動之中，從而提高城鄉居民的互動率，更好地融入社會，也就更有利于農民工隨遷子女融合教育的實施。除此以外，當地居民對隨遷子女心存偏見，認為他們家庭環境不好，孩子不講衛生以及素質低下等，從而會影響到自己子女的成長，還認為農民工家庭的“自由意識”會影響到城市的運行規范。這也同樣需要政府發揮協調作用，引導當地居民意識，重新樹立對農民工家庭的正確認識。

（三）政府是融合教育環境的創造者和維護者

融合教育的目的，是讓農民工隨遷子女在思想、生活以及學習等方面完全融入當地，從而促進個體的全面發展。融合教育的發展也是社會融合的必然要求，農民工隨遷子女教育關系整個社會民族的發展，農民工隨遷子女不僅是當前城市文化的參與者，也是未來城市的建設者。但是，在當前的社會中，受我國長期的社會文化積淀影響，國民有一種對社會等級劃分的強烈文化心理認同。［3］城市中很多家長基于以前的觀點和文化上的觀念，在潛意識里存在個人身份的優越感，拒絕承認和接納外來務工人員在這個城市的“新公民”身份，對農民工家庭本身就懷有一種“陳見”、“偏見”或者“歧視”的心理。他們認為農民工素質低，家庭環境、教育差，農民工隨遷子女學習成績差、生活習慣不好等等，最終表現在心理和行為的排斥上，極大地阻礙了城鄉群體的社會互動，不利于融合教育的發展。這就要求政府要扮演好融合教育環境的創造者和維護者，轉變當地居民的觀念，幫助農民工家庭營造一個較好的融入環境。比如，政府牽頭，調動整個社會的宣傳力量，對農民工及其子女這個群體進行正面宣傳，把農民工家庭的勤勞、樸實形象展現在大眾面前，進行去污名化，樹立正面形象。［4］

二、政府在農民工隨遷子女融合教育中的“難為”

教育是社會公共產品，融合教育的發展不能僅僅依靠市場的調節作用，同時需要政府履行自身責任，并承擔相應的義務，以解決當前融合教育發展過程中的教育失衡問題。本文將從融合教育發展過程中的教育機會、教育過程以及教育結果等方面，分析政府在融合教育過程中遇到的難題。

（一）農民工隨遷子女數量逐漸增多，遷入地政府壓力大

由 《2014年全國農民工監測調查報告》可知，農民工隨遷子女的數量隨著舉家外出農民工數量的增加也在不斷增長，這意味著對“教育安置”的要求也就越來越高。雖然以盈利為目的的農民工子弟學校在一定程度上緩解了就學矛盾，但是社會融合方面的矛盾也越來越突出。隨遷子女數量的不斷增長，給遷入地政府帶來了越來越大的壓力。首先，“遷入地適應”問題突出。隨遷子女跟隨父母進入務工地，陌生的環境意味著要接觸新的地域文化以及風俗習慣，這就使得農民工隨遷子女找不到屬于自己的歸屬感，這個時候最容易迷茫和失去自我，從而可能導致社會犯罪的發生，給遷入地的社會管理帶來阻礙。其次，2001年實施的“兩為主”政策，表面上為解決隨遷子女教育提供了較好的政策支持，但是在執行過程中，“以流入地為主”變成“流入地政府全權負責”。遷出地與流入地之間沒有形成良好的協調機制，不管是在戶籍管理還是在教育經費投入上，遷入地政府面臨較大壓力。除此以外，農民工隨遷子女的數量日益增多且流動性強，也給相關部門帶來了學籍管理和經費核算困難等問題。當前，農民工隨遷子女在入學方面的手續煩瑣，部門之間相互推諉，導致農民工家庭對遷入地政府頗有怨言，政府壓力大，社會融合步履維艱。

（二）缺乏完善的教育保障機制，阻礙融合教育發展

2006年新修訂的《義務教育法》規定，“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級政府依照本法規定予以保障”。但是，“上學難、上學貴”依然成為農民工隨遷子女在遷入地享受教育權的主要障礙。同樣，政府也面臨著教育經費的來源單一以及分配困難等問題。首先，戶籍制度成為“上學難、上學貴”的主要“推手”。長期以來，為了便于人口管理，我國實行戶籍制，但是戶籍制度也成為農民工隨遷子女就學的主要障礙。各遷入地政府基本上按照戶籍管理學籍，因此，農民工隨遷子女的入學就面臨著戶籍的障礙。雖然我國政策規定“以公辦學校為主”的政策來解決隨遷子女教育問題，但是各地方的升學制度、升學率評估政策使得學校變相排斥外來學生，比如收取高昂的借讀費、校舍維修費以及各種名目繁多的贊助費等。這種高收費的就學制度變相地阻礙了隨遷子女進入公辦學校，間接地降低了城鄉群體互動的機會。其次，教育經費的投入問題。義務教育本身就是政府不可推卸的責任，但是地方政府財政收入有限，日益增多的農民工隨遷子女，意味著地方政府投入到義務教育中的經費也會不斷增加，這在一定程度上給地方財政帶來一定壓力。除此以外，政府缺乏對民間慈善教育經費的監管機制。農民工隨遷子女就學難在一定程度上得到了第三方公益力量的關注，但是教育公益費用在實施過程中的不良現象，使得民間愛心人士拒絕支持第三方公益組織。

（三）遷入地政府融合觀念認識偏弱，接納性不足

2001年，針對農民工隨遷子女教育問題，國家提出“兩為主”政策，其中“以流入地政府為主”，這在一定程度上表現出了流入地政府的主導責任。但是，在隨遷子女教育實踐過程中，流入地政府并未表現出“主導”的態度，相反，在對待這一問題上還出現了認識上的偏差。首先，認識缺位，未樹立正確的融合教育觀念。雖然農民工為遷入地的建設做出了突出貢獻，國家也要求遷入地政府重視農民工隨遷子女教育，但是流入地政府并未從根本觀念上轉變對農民工的認識。他們認為解決隨遷子女公立學校就學問題，會在一定程度上吸引更多農民工家庭進入遷入地，從而超過城市接納水平，給城市社會帶來資源壓力。而且，近年來流入地出現的一系列社會管理問題，使得政府對接納流動人口持排斥態度。其次，地方保護主義。流入地政府在義務教育入學問題中，仍舊實行“地方保護主義”的政策。優先解決本地子女入學問題，在解決完本地子女的入學問題之后，“順便”安排隨遷子女就學問題，忽略了隨遷子女的社會融入問題的解決。第三，教育資源分配不公，阻礙融合教育發展。雖然鼓勵農民工隨遷子女在務工地就近入學，但是由于我國實行“地方負責制”，因此農民工子女很難實現就近入學。除此以外，各地出現很多農民工子弟學校，吸納了大多數的農民工隨遷子女，這似乎是一個解決城市就學壓力的合理方法。但從長遠來看，這畢竟是教育新舊體制過渡時期的特殊產物，其最大缺陷是仍舊將他們的交往限定在“農民工子女”中，這就增加了以后融入遷入地所在社會的困難。［5］。

（四）缺乏保障政策規劃，阻礙農民工家庭的社會融入

農民工家庭進入遷入地，成為城市社會的弱勢群體。而遷入社會的保障政策又無法及時滿足農民工家庭的需要，這在一定程度上阻礙了農民工家庭的社會融入。首先，農民工家庭住宅聚集，與城市社會形成天然屏障。農民工家庭進入城市之后，受自身經濟條件的限制，基本租住在外來人員聚居區，這些聚居區往往是與主流社會隔離且備受歧視的“貧困區”或者“拆遷區”，周圍的生活或者交往圈子是社會地位或者經濟地位相同或相近的群體。長期下去，這些家庭將形成自己的“老鄉圈”，并疲于與城市居民的交往，從而也就難以融入城市社會。其次，社會保障的區別對待，阻礙農民工家庭的社會融入。農民工家庭進入遷入地，但是受戶籍身份的限制，享受到的社會保障政策是少之又少。“上學難、看病貴”的問題，時刻“提醒”著農民工家庭與城市家庭的差異。這些標志性的日常生活，讓農民工家庭無法對這個城市產生歸屬感和依賴感，從而也就無法更好地進行社會融入。

（五）缺乏一套行之有效的評估和監管機制，阻礙融合政策推進

從政策科學的角度講，一個完整的政策過程包括政策制定、政策執行、政策評估、政策監控以及政策終結等幾個環節。［6］公共政策的實施過程是一個動態環節，而政策評估和政策監管在其中占有十分重要的地位。只有及時準確地進行評估監管，才能不斷地對政策進行調整，使其科學化、民主化，充分發揮政策的積極作用。政府在解決隨遷子女就學問題的政策執行過程中，就缺乏必要的評估監管機制。首先，缺乏反饋評估機制。早在1996年《城鎮流動人口中適齡兒童、少年就學辦法（試行）》中第四條就提出要為隨遷子女中適齡兒童提供就學機會，隨后，1998年、2001年、2003年以及近幾年不斷地對這一群體入學問題提出解決辦法，但是在真正落實的時候，卻沒有收到政策想要達到的效果。這是因為缺少必要的反饋評估機制，使政府在制定后續政策時不知道如何改進。其次，缺少監管機制。幫助隨遷子女融入遷入地教育，享有與城市子女平等的受教育權成為當前教育的目的之一。流入地政府也針對教育中存在的問題提出相應的政策，但是對于執行部門缺少必要的監管。除此以外，政策制定內容模糊，不夠具體，無法進行評估界定。

三、政府在農民工隨遷子女融合教育中的“作為”

“農民工子女碰到的教育困難，就是中國社會轉型時期付出的一種社會成本”［7］，但這種社會成本不能也不應該由農民工家庭完全承擔。這就要求要發揮全社會的力量，尤其是政府的領導作用。

（一）加強兩地政府協調，減輕流入地政府壓力

在經濟社會轉型時期以及城鎮一體化的大背景下，農民工舉家外出的數量逐漸增多，隨著國家政策的逐步出臺，農民工舉家外遷將會是未來的一大趨勢。這就要求地方政府積極做出回應，推進社會融合。首先，政府牽頭，聯合社區成立“遷入地適應”輔導機構。農民工隨遷子女跟隨父母進入城市，陌生的環境容易導致隨遷子女的“尷尬”和“不知所措”的情緒。這就要求地方政府聯合社區，及時做好外來人口的 “普查”工作，定期組織志愿者進入社區，幫助外來隨遷子女調節心理壓力，轉變思想觀念，在城市社會中找到自我的社會定位。其次，加強戶籍所在地與遷入地之間的聯系，推進融合教育的實施。戶籍所在地政府要成立專門的針對流出人員的管理部門，把流出人員的檔案進行規劃和整理，并主動與流入地政府保持聯系，隨時給流入地政府提供資料檔案方面的幫助。對隨遷子女的教育費用、學籍管理也要根據各地情況，雙方進行協商，規定雙方教育經費投入的比例，減輕遷入地政府的壓力。再次，中央政府牽頭，聯合地方政府，推行“流轉一卡通”。“流動性”是外出農民工的一大特點，檔案管理、學籍管理以及地方證明等也成為具有“流動性”的資源，農民工在遷入地落戶的時候會牽扯到多方檔案。因此，推行電子檔案，實行全國外出農民工系統聯網共享制度，農民工從戶籍所在地外出的時候，就辦理一張“流轉卡”，到遷入地之后，憑卡登記，辦理暫住證，簡化程序，提高辦事效率。

（二）建立農民工隨遷子女就學保障機制，履行政府義務教育職責

教育政策工具是政府賴以推行政策的方法或手段，制定和實施任何教育政策都應建立在公平的基礎上。［8］我國實行九年義務教育制度，義務教育本身就是政府不可推卸的責任，對于遷入地入學問題，政府不是同情的施舍，而是一種義務。［9］因此，政府有義務完善農民工隨遷子女就學保障機制，保證農民工隨遷子女享有公平的受教育的權利。首先，改善戶籍制度，推行暫住證入學。戶籍是阻礙隨遷子女就近入學的主要障礙，對農民工隨遷子女要實行“流轉一卡通”制度，憑卡在遷入地辦理暫住證入學，學校不得以戶籍作為阻礙學生入學的理由。其次，加大投入，多渠道籌備資金，為融合教育的推進準備資金基礎。對隨遷子女的教育，不能完全依靠遷入地政府財政，要建立由遷入地政府牽頭、多渠道籌備教育資金的制度。比如，國家推行教育券制度，可由專管部門直接將財政補貼打到農民工流轉卡上，專用于隨遷子女教育。除此以外，完善公益監管機制，引導社會幫助。社會公益組織是一支強大的力量，充分借助社會公益組織有利于緩解當地政府壓力。要建立公益組織監管部門，嚴厲打擊“借用”、“盜用”愛心專款的行為。還要合理引導社會幫助，避免愛心盲目行為。

（三）轉變政府觀念，提高地方接納性

2001年，國家提出“兩為主”政策，2003年，提出兩個“一視同仁”的原則要求，2006年，中央政府又再一次提出 “保證農民工子女平等接受義務教育”的指導思想。這表明中央政府高度重視農民工的積極作用，以及全力解決農民工隨遷子女在遷入地入學的決心。這就要求地方政府要積極回應國家要求，樹立正確觀念。首先，重視農民工的作用，轉變政府觀念。地方政府要正視農民工在本地建設中做出的突出作用，承認農民工群體的不可或缺性。主動為農民工群體的城市生活適應問題設立綠色通道，幫助農民工融入城市。其次，樹立平等意識。積極解決農民工隨遷子女城市入學問題，充分利用公辦學校的資源，擴大公辦學校的招生容量，堅決懲治學校“婉拒”農民工隨遷子女入學的行為。第三，合理配置教育資源。政府對隨遷子女教育的作用，最突出的表現之一就是興辦學校，因此評估政府教育的顯性標準就是看學校的教育狀況。當地政府要以公辦學校為主，為農民工隨遷子女提供高質量的就學機會，保證農民工隨遷子女受教育的質量。在公辦學校容量有限的前提條件下，由政府牽頭，借助第三方公益力量，擴建校舍，招收老師，規范辦學力量，提前做好接受更多學生的準備。

（四）完善政府政策保障制度，促進農民工家庭社會融入

政府政策是保障農民工家庭進行社會融入的強制性措施，良好的社會保障政策有利于加強農民工的社會依賴和提高社會交往度。［10］首先，給予農民工住房補貼，分散廉租房聚集區。幫助農民工家庭搬進城市社區，能夠給予隨遷子女更多與城里人交往的機會，提高交往頻率，這就使得他們有更多的機會跳出 “老鄉圈”，沖破身份制度的藩籬，從而實現與城市的社會融合。其次，完善對外來人員的社會保障制度，縮小城鄉群體差距。遷入地尚不完善的社會保障差異，容易讓弱勢群體產生社會疏離感。比如，2011年英國青年騷亂中，一位名叫E·Nan的年輕人說“我們沒有工作，也沒有收到錢。但我們聽說其他人免費得到了幫助，為什么我們沒有？”［11］因此，完善社會保障制度，解決“上學難、看病貴”的基本社會問題，能增強外來務工人員對自我城市身份的認同，從結構上實現與城市的社會融合。

（五）完善政策執行過程，建立一套長效的反饋監控機制

首先，設立反饋評估部門。政府制定政策之后，必然是想要達到一定的實施效果。遷入地政府要設立評估反饋部門，定期對學校師生進行走訪，尤其是針對隨遷子女較多的學校，及時詢問他們的學校適應狀況以及收費狀況，對政策執行過程中出現的問題及時反饋并進行改正。［12］其次，確立問責制度，成立專門的農民工隨遷子女就學監管部門。農民工隨遷子女在就學的過程中，涉及財政等各種權力分配。各地方政府要根據地方不同狀況，設立問責制度，根據實際情況進行獎懲，對于執行過程中弄虛作假的現象要堅決進行打擊。除此以外，明確政策執行內容，避免部門推諉。要建立明確的政策執行網絡，對權利重疊現象進行劃分，對內容模糊、不具體的政策進行明確定義，使相關部門在政策執行過程中，能夠準確完成自身的責任義務，杜絕推諉扯皮現象。對政策中規定的財政來源及支援情況，要明確支援比例，防止政策成為一句空話。

推進隨遷子女的融合教育過程，是一個長期動態的過程。在這一過程中，政府作為政策推進的中堅力量，要積極建立家庭、學校以及社區之間的聯動機制，重視農民工家庭作為城市弱勢群體的社會需求。針對融合教育中城鄉雙方所表現出的多元化、動態性的復雜特征，要積極引導雙方互動融合，增強農民工家庭的自我認同感和社會認同感，促進社會融合。

［1］(法)埃米爾·迪爾凱姆.自殺論:社會現象的研究［M］.北京:商務印書館,1996.

［2］黃兆信,李遠煦,萬榮根.“去內卷化”:融合教育的關鍵——進城務工人員子女融合教育的現狀與對策［J］.教育研究,2010，(11).

［3］張世文,王洋.社會排斥視角下的農民工子女教育問題［J］.長春工業大學學報(社會科學版),2008，(1).

［4］黃兆信,曲小遠,趙國靖.農民工隨遷子女融合教育:互動與融合［J］.教育研究,2014，(10).

［5］常家樹.法國青年騷亂的動因、影響與警示［J］.當代青年研究,2006，(1).

［6］陳振明.政策科學［M］.北京:中國人民大學出版社,1998.

［7］黃先政.統籌城鄉教育背景下農民工子女教育影響因素分析及政府作用思考［J］.教育與教學研究,2011，(4).

［8］張永汀.英國青年騷亂的深層次原因及警示［J］.當代青年研究,2012，(3).

［9］張紹剛,等.保障農民工子女享受教育是市政府的法定責任［EB/OL］.http://edu.qq.com/a/20091223/000144_4.htm.

［10］黃兆信,潘旦,萬榮根.農民工子女融合教育:概念、內涵及實施路徑［J］.社會科學戰線,2010，(8).

［11］李雪.英國削減社會福利加劇騷亂，青年人自感被社會疏離［N］.環球時報,2011-08-09.

［12］黃兆信,郭麗瑩.農民工子女融合教育:教師職業能力面臨新挑戰［J］.教育科學,2010,(2).