“反腐新常態(tài)”下官商勾結(jié)的法律治理

■熊 琦 莫洪憲

十八大以來，反腐成為新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的施政關(guān)鍵詞之一。無論是“老虎蒼蠅一起打”的反腐態(tài)度，還是標(biāo)本兼治、治標(biāo)先行的反腐策略，均表明遏制腐敗蔓延態(tài)勢(shì)已成為中央的重要任務(wù)和工作目標(biāo)。綜合比較世界各國反腐的局面，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的應(yīng)對(duì)與治理方面，我國與先進(jìn)國家尚存在一定差距。［1］2011年的一項(xiàng)針對(duì)企業(yè)行賄行為的國際調(diào)研表明，在28個(gè)被調(diào)查國家中，中國的企業(yè)行賄資金總量與行賄意愿相對(duì)較高，僅次于俄羅斯。［2］“官商勾結(jié)”現(xiàn)象兩方參與者的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與政治影響力一般較強(qiáng)，社會(huì)資本(Sozialkapital)通常較雄厚，［3］該現(xiàn)象呈現(xiàn)出隱蔽性較大、利益鏈條相對(duì)更復(fù)雜、社會(huì)危害性更嚴(yán)重、社會(huì)影響更為深遠(yuǎn)、查處相對(duì)較困難的表現(xiàn)形式，成為新時(shí)期打擊腐敗犯罪的重點(diǎn)與難點(diǎn)問題。

目前我國“官商勾結(jié)”腐敗現(xiàn)象的研究以定性分析與規(guī)范分析為主，多缺乏實(shí)證研究和相關(guān)量化分析，這不利于深入認(rèn)識(shí)“官商勾結(jié)”現(xiàn)象。因此，本文擬在兩組案例數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的表現(xiàn)形態(tài)及成因進(jìn)行實(shí)證研究，并結(jié)合域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，就該現(xiàn)象的有效治理提出相關(guān)建議。

一、“官商勾結(jié)”現(xiàn)象及其界定

一方面，應(yīng)明確“官商勾結(jié)”是一個(gè)社會(huì)——政治意義上的概念，也即犯罪學(xué)意義上的概念，而并非刑法規(guī)范學(xué)意義上獨(dú)立的概念。以受賄罪為例，我國《刑法》第385條規(guī)定：國家工作人員利用職務(wù)上的便利，索取他人財(cái)物的，或者非法收受他人財(cái)物，為他人謀取利益的，是受賄罪。本罪的一方可謂是“官”，但與本罪主體發(fā)生關(guān)聯(lián)的另一方，即“他人”，卻沒有任何限制，既不要求交付財(cái)物者與（預(yù)期）獲取利益者相同，也不排除單位。［4］（P1069）因此，現(xiàn)行刑法并未對(duì)“官商勾結(jié)”現(xiàn)象給出清晰的界定。這說明現(xiàn)行刑法規(guī)范將“官商勾結(jié)”賄賂行為視為賄賂犯罪的一種，并無獨(dú)立的刑法規(guī)范學(xué)上的含義。理由在于考慮到刑事立法技術(shù)使用帶有一定抽象性的表述是完全正常且應(yīng)當(dāng)?shù)模瑮l文中未明文使用某種表述，并不代表刑法對(duì)此沒有“明文規(guī)定”。因而“官商勾結(jié)”現(xiàn)象被部分地納入刑法調(diào)整，并不能在刑法規(guī)范上得到全部的表述。

但是有學(xué)者仍以刑法規(guī)范學(xué)概念為依托，試圖從現(xiàn)行刑法的“受賄罪”等相關(guān)罪名中整理出“官商勾結(jié)”犯罪的演繹型定義。如學(xué)者周柱認(rèn)為，官商勾結(jié)型職務(wù)犯罪可以表述為：“國家機(jī)關(guān)工作人員或接受委托從事公務(wù)的人員，利用職務(wù)身份或在履行職務(wù)過程中，與不法企業(yè)或社會(huì)商人串通一氣，相互勾結(jié)，為謀取其自身不法利益，侵害國家機(jī)關(guān)正常活動(dòng)和國家工作人員行為廉潔性，侵害社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，致使國家、集體或他人利益遭受重大損失的犯罪行為?！保?］（P3）但是，“不法企業(yè)或社會(huì)商人”這一包容性較廣的稱謂，實(shí)際上將所有的“商”都納入了該概念，這樣一來，路邊的攤販“賄賂”城管、市政工作人員的行為也成了“官商勾結(jié)”，這顯然與社會(huì)所亟須解決的“官商勾結(jié)”問題無關(guān)?？赡転榱吮苊膺@樣的理解，作者又在行為后果方面加了“致使國家、集體或他人利益遭受重大損失”的限制條件，但這樣的附加條件是不合適的。從保護(hù)法益來看，一般認(rèn)為我國刑法賄賂犯罪的相關(guān)規(guī)范保護(hù)的是“廉潔性”，而廉潔性的侵害顯然并不以國家、集體或他人利益遭受實(shí)際重大損失為條件。如果將廉潔性的侵害直接視為此處的“國家利益重大損失”，則不啻為一種同義反復(fù)，并沒有體現(xiàn)出法益（或犯罪客體）概念應(yīng)有的意義與功能。［6］這一定義為了確保周延性，試圖把所有的“官、商”關(guān)系都納入其中，從而將明顯無關(guān)的行為也囊括進(jìn)來，膨脹為一個(gè)包羅萬象而沒有明確指向的概念。實(shí)際上，從刑法規(guī)范的角度去界定“官商勾結(jié)”現(xiàn)象是沒有必要的，因?yàn)槠湓谛谭ㄒ?guī)范學(xué)上沒有單獨(dú)評(píng)價(jià)的意義。

另一方面，從對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的觀察可看出，“官商勾結(jié)”現(xiàn)象確實(shí)具有一定特殊性，足以將其與“普通”受賄行為區(qū)分開來。近年來的典型案例中，“官商勾結(jié)”中的“商”，多是具有一定經(jīng)營規(guī)模與實(shí)力的企業(yè)及其經(jīng)營者。從規(guī)范意義上說，此現(xiàn)象固然可以由“普通”受賄罪及其他相關(guān)罪名所規(guī)制，實(shí)力再強(qiáng)的“商”也是刑法第385條所謂的“他人”。但從社會(huì)危害性的角度來看，“官商勾結(jié)”的后果遠(yuǎn)非一般性腐敗案件可比，通常包括以下典型形式：“官”助“商”獲取政府項(xiàng)目，使其經(jīng)營項(xiàng)目獲得政府的支持，或直接將政府特許資源授予對(duì)方、以單位名義將國有資產(chǎn)集體私分給對(duì)方等。

有學(xué)者從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等視角，為“官商勾結(jié)”現(xiàn)象給出歸納型定義。如學(xué)者焦冶認(rèn)為，“官泛指代表國家權(quán)力的政府和工作人員，商則指從事市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及以營利為目的的商貿(mào)組織或個(gè)體經(jīng)營者”，“官商勾結(jié)”則是這兩類人員“串通在一起完成的”腐敗實(shí)施過程。［7］（P3）該定義雖然舍棄以刑法規(guī)范為出發(fā)點(diǎn)，但仍明確將所有類型的“商”都納入進(jìn)來，這與該文作者所歸納官商勾結(jié)的表現(xiàn)形式中的大部分并不相符。［7］（P5-8）社會(huì)、經(jīng)濟(jì)視角下的另一種定義則明確限定了“商”的范圍，從而使概念集中于對(duì)社會(huì)有重大影響的腐敗現(xiàn)象上。換言之，該定義舍棄了概念的廣泛性，換取概念的信息量與準(zhǔn)確性。也有學(xué)者指出，“官商勾結(jié)”是指官員徇私瀆職，在制定或推行政策時(shí)，向企業(yè)集團(tuán)輸送利益，利用公權(quán)偏幫某些商人或財(cái)團(tuán)，而這些企業(yè)集團(tuán)亦透過種種方式回報(bào)這些官員的過程。［8］（P1）顯然這里的“商”局限于財(cái)團(tuán)或有相當(dāng)商業(yè)力量的經(jīng)營者。順理成章地，“勾結(jié)”的方式集中于“利益換取政策”的行為；“勾結(jié)”的時(shí)機(jī)包括兩種，即制定政策和推行政策的“勾結(jié)”。

但是，這樣的界定仍然不能令人滿意。將“勾結(jié)”限定于“利益換取政策”，實(shí)際上只揭示了一種模式。從總的行為模式來看，“官商勾結(jié)”腐敗現(xiàn)象大體可以分為兩類，分別為“國家劫持型”模式(state capture)與“行政腐化型”模式(administrative corruption)。其中前者是指企業(yè)或其經(jīng)營者借助對(duì)官員提供不法的、不透明的利益條件，對(duì)法律、規(guī)定及其他政府政策的制定過程施加有效影響；后者是指企業(yè)或其經(jīng)營者借助上述不法條件，對(duì)已經(jīng)制定完畢的法律、政策的執(zhí)行過程施加有效影響。顯然上述界定只符合一種行為模式，不夠全面。況且，從現(xiàn)行刑法的角度而言，刑法規(guī)定的“為他人謀利益”也是一個(gè)非常廣泛的概念，并不局限于“制定偏袒性政策”。因此，這兩種腐敗模式，都應(yīng)被納入本文的研究對(duì)象。

綜上，所謂“官商勾結(jié)”腐敗現(xiàn)象，指的是官員接受具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)及其經(jīng)營者、管理者所提供的不法利益，（承諾）在制定法律、推行政策時(shí)，以及在具體執(zhí)行法律、政策時(shí)，向其輸送利益的行為。此概念具有如下三個(gè)特征：(1)對(duì)“官”無須進(jìn)行任何限定；(2)對(duì)“商”進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)能力上的限制，從而將“小規(guī)模”腐敗排除在外；(3)“勾結(jié)”行為應(yīng)完整地包含“國家劫持”與“行政腐化”兩種行為模式。從這個(gè)意義上說，本文所提出的概念相當(dāng)于在聯(lián)合國《反腐敗公訴與偵查措施手冊(cè)》中提出的“大規(guī)?！?grand)與“小規(guī)模”(petty)腐敗標(biāo)準(zhǔn)中取了前者，在學(xué)者Grey等人主張的“國家劫持”與“行政腐化”標(biāo)準(zhǔn)中同時(shí)選取兩者。①

二、實(shí)證研究的展開：對(duì)官商關(guān)系中官員生態(tài)的初步觀察

（一）案例庫的建立

由于現(xiàn)實(shí)原因和條件所限，到目前為止，尚無法對(duì)十八大以來發(fā)現(xiàn)和懲處的所有涉“官商勾結(jié)”的案件進(jìn)行全面分析或完全可靠的抽樣分析，所以本研究采用了兩種次優(yōu)的替代選擇。

第一，本文將十八大以來官方文件、公開出版物和媒體報(bào)道公布的腐敗案件中涉及官商勾結(jié)的腐敗案件作為統(tǒng)計(jì)分析的對(duì)象。但是，由于媒體報(bào)道有追逐“眼球效應(yīng)”的趨勢(shì)，其公布的落馬官員多為省部級(jí)以上高級(jí)官員，這些樣本自然難以單獨(dú)展現(xiàn)中低層官員與商人之間的利益生態(tài)。

第二，本文以湖北省武漢市近年查處的實(shí)際案例為樣本，搜集了武漢市2012年以來涉及官商勾結(jié)的違紀(jì)官員的相關(guān)信息，建立了一系列指標(biāo)，并從每一起案件中提取出相關(guān)數(shù)據(jù)。

據(jù)此，本研究建立了兩個(gè)案例庫：案例庫A（媒體）和案例庫B（武漢市）。案例庫A包含31起腐敗案例，它涵蓋了中國自十八大以來發(fā)現(xiàn)和懲處的幾乎所有涉及副省部級(jí)以上官員（以下簡稱為高級(jí)官員）中的官商勾結(jié)腐敗案件。案例庫B包含125起武漢市自2012年至今發(fā)現(xiàn)和懲處的違紀(jì)官員中涉嫌“官商勾結(jié)”的腐敗案件。由于條件所限，本文未對(duì)行賄者建立案例庫進(jìn)行考察。因此，本文將重點(diǎn)放在“官商勾結(jié)”中的“官”這一方面，對(duì)A、B兩個(gè)案例庫同時(shí)進(jìn)行考察，力圖較客觀地夠揭示出不同層級(jí)官員在“官商勾結(jié)”問題上的形態(tài)差異。

（二）初步觀察結(jié)果：官商勾結(jié)案例中涉案官員生態(tài)

第一，涉“官商勾結(jié)”的官員占違紀(jì)官員比例非常高。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月31日，中紀(jì)委共公布“落馬”高級(jí)官員49人，其中涉“官商勾結(jié)”的官員有31人，占總數(shù)的63%（案例庫A）。武漢市2012年以來涉“官商勾結(jié)”的官員占所有違紀(jì)官員總數(shù)的百分比為50%（案例庫B）。因而治理官商勾結(jié)現(xiàn)象是反腐敗任務(wù)的絕對(duì)不可忽視的重點(diǎn)問題。對(duì)比兩組數(shù)據(jù)，可以看到涉“官商勾結(jié)”的高級(jí)官員所占的百分比高于中低級(jí)別官員，這提示官員級(jí)別更高時(shí)，其違紀(jì)行為涉“官商勾結(jié)”的可能性更大。

第二，涉“官商勾結(jié)”的官員高學(xué)歷化傾向明顯。從學(xué)歷上看，高級(jí)官員的學(xué)歷普遍較高，涉案者中博士有8人，碩士有17人；基層干部的學(xué)歷則較為復(fù)雜，從初中以下學(xué)歷至博士，各種學(xué)歷均有分布，但本科及以上學(xué)歷依然占到多數(shù)。可見，官員的“研究生化”或者“博士化”可能提高了官員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，但并未明顯提升官員的道德情操與法律修養(yǎng)。“官商勾結(jié)”的高學(xué)歷傾向只能佐證高學(xué)歷人員犯罪的復(fù)雜化、隱蔽化、智能化的特征。兩個(gè)案例庫之間學(xué)歷分布上的差距，也基本上符合我國干部人才階梯中學(xué)歷分布差異的實(shí)際情況，即學(xué)歷和晉升有關(guān)。

第三，涉“官商勾結(jié)”的官員多屬實(shí)權(quán)部門。案例庫A中涉案的高級(jí)官員（圖1）在黨務(wù)機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)任職的比例相同，占涉案總數(shù)的大部分。與之相反，涉案中低層官員（圖2）的部門分布較為復(fù)雜，相比較而言，在政府部門任職的官員仍居多，總數(shù)接近50%。對(duì)比兩個(gè)案例庫，可以發(fā)現(xiàn)案例庫A中政協(xié)官員比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于案例庫B?？紤]到我國高級(jí)官員組織工作的慣例，可能的原因在于涉案政協(xié)高級(jí)官員，基本上都曾于所在省市內(nèi)的地級(jí)市擔(dān)任市委書記，有的甚至擔(dān)任過兩個(gè)以上地市的“一把手”，或者在所在省級(jí)政府重要部門（如省發(fā)改委）擔(dān)任過“一把手”。

第四，“官商勾結(jié)”現(xiàn)象多集中于房地產(chǎn)、土地轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)、能源等領(lǐng)域。對(duì)比表1與表2，可以發(fā)現(xiàn)兩個(gè)案例庫中官員的違紀(jì)領(lǐng)域大致相當(dāng)，多集中于房地產(chǎn)、土地轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)、能源等領(lǐng)域。近年來，我國政府大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域滋生了巨大的利益空間，而有關(guān)部門的政府官員掌握著資源配置權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)、行政處罰權(quán)等諸多權(quán)力，由于缺乏有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，“官商勾結(jié)”的現(xiàn)象自然地聚集于這些領(lǐng)域。這些領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)成為治理“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的集中領(lǐng)域。這一觀察結(jié)果證實(shí)了已有的研究成果：當(dāng)代理人對(duì)腐敗收益預(yù)期較高，而對(duì)監(jiān)督效果預(yù)期較低時(shí)，將會(huì)傾向于背離委托人的利益，而與客戶私下勾結(jié)。②另外，由于中低層官員職能分工更為細(xì)致，表2中的涉案領(lǐng)域更為零散。

圖1

圖2

三、“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的成因

研究“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的成因，應(yīng)從宏觀、微觀兩個(gè)層面展開，前者包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的分析，后者包括心理等因素的分析。［9］（P141-142）本研究的展開，宏觀層面從“官商勾結(jié)”現(xiàn)象權(quán)力一方和非權(quán)力一方兩個(gè)視角出發(fā)；微觀層面從動(dòng)機(jī)和心理出發(fā)?？偟膩砜矗梢蛑饕幸韵聨c(diǎn)。

表1

表2

第一，權(quán)力的設(shè)置具有設(shè)租可能性?！肮偕坦唇Y(jié)”關(guān)系，是一種權(quán)力敏感型關(guān)系。高級(jí)官員相比中低級(jí)官員更易于與“商”“勾結(jié)”，原因在于高級(jí)官員的任職時(shí)間長、掌握的權(quán)力大，與低級(jí)別官員相比擁有更多的可支配資源，對(duì)某些不法商人而言，高級(jí)官員更容易成為其“目標(biāo)”人選。這既符合一般的生活常識(shí)，同時(shí)也為已有的研究所證實(shí)。［10］處于黨務(wù)與政府部門（即實(shí)權(quán)部門）的涉事官員均占多數(shù)，原因同樣在于實(shí)權(quán)部門相比非實(shí)權(quán)部門更能掌握“商”所具備的資源，引誘“商”在趨利的動(dòng)機(jī)下進(jìn)行“尋租”。實(shí)證分析顯示，違紀(jì)領(lǐng)域是一個(gè)具有強(qiáng)相關(guān)性的參數(shù)。“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的發(fā)生，與官員權(quán)力所在領(lǐng)域有直接關(guān)系?！肮偕坦唇Y(jié)”多發(fā)生在房地產(chǎn)、土地轉(zhuǎn)讓、工程建設(shè)、能源等領(lǐng)域。至于裁量空間較小、設(shè)租能力相對(duì)較弱的領(lǐng)域，如資金周轉(zhuǎn)、交通運(yùn)營、合作開發(fā)等，被卷入“官商勾結(jié)”的可能性均不到2%。是故，權(quán)力本身的設(shè)置具有設(shè)租可能性越大，“官商勾結(jié)”現(xiàn)象也就越容易發(fā)生。

第二，權(quán)力的運(yùn)行缺乏有效監(jiān)管。早在19世紀(jì)，英國的阿克頓勛爵就認(rèn)識(shí)到“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。因此，可以認(rèn)為腐敗的根源是“權(quán)力濫用”，而不是“權(quán)力”本身。“官商勾結(jié)”關(guān)系是一個(gè)對(duì)監(jiān)管效率高度敏感的關(guān)系。我國行政權(quán)力的運(yùn)行在一定程度上缺乏有效約束和監(jiān)督，容易被隨意操控，使得行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為謀利手段，權(quán)力運(yùn)行失范。［11］在這種背景下，“官商勾結(jié)”也就成了一種必然。雖然我國目前的社會(huì)政治環(huán)境決定了“自上而下”型監(jiān)督較為有效，如十八大以來中紀(jì)委向各省份、重要機(jī)構(gòu)派駐巡視小組，反腐收到了有目共睹的成效。然而，這種監(jiān)督的機(jī)制仍有不足之處：該監(jiān)督的發(fā)起方仍在權(quán)力部門，具有一定的運(yùn)動(dòng)性、非常規(guī)性色彩，其長效機(jī)制不充分。

第三，企業(yè)內(nèi)部告發(fā)意愿低下。企業(yè)內(nèi)部告發(fā)(whistle blowing)是國際上日漸興盛的反腐敗有效措施，但在我國，企業(yè)內(nèi)部告發(fā)意愿仍較低。［12］其中的原因在于我國目前存在一定的“負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)”，腐敗行為得不到及時(shí)的否定評(píng)價(jià)，而與之斗爭(zhēng)的行為又得不到肯定和弘揚(yáng)，評(píng)價(jià)的失范和扭曲使人們對(duì)公德產(chǎn)生懷疑，逐漸對(duì)腐敗行為產(chǎn)生了一定程度的認(rèn)可。企業(yè)內(nèi)部告發(fā)意愿低下，使得企業(yè)自我約束能力缺乏，致使企業(yè)對(duì)官商勾結(jié)現(xiàn)象表現(xiàn)出容忍與趨附，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)官商勾結(jié)現(xiàn)象。

第四，“官”與“商”個(gè)人非理性的趨利性。此為“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的微觀層面的原因?！肮偕坦唇Y(jié)”現(xiàn)象既然最終表現(xiàn)為人的行為，必然與個(gè)人心理因素相關(guān)。結(jié)合上文所列實(shí)證數(shù)據(jù)可知，絕大多數(shù)“官商勾結(jié)”現(xiàn)象發(fā)生于資源交換比較頻繁，獲利可能性較大的社會(huì)領(lǐng)域。這突出體現(xiàn)了“官商勾結(jié)”現(xiàn)象在個(gè)人層面上是建立在貪婪、獲利動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上的。謀取非法利益，“是貪官與奸商共同的犯罪動(dòng)機(jī)，也是他們勾結(jié)犯罪的直接原因”［13］。

四、治理“官商勾結(jié)”的對(duì)策

（一）改善權(quán)力的設(shè)置

第一，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，“讓市場(chǎng)活力充分釋放”［14］，使市場(chǎng)而不是權(quán)力成為配置資源的主體，從而使權(quán)力設(shè)租行為喪失意義，這正是杜絕腐敗的“治本”之策。因?yàn)?，作為理性?jīng)濟(jì)人，“商”尋求與“官”進(jìn)行“勾結(jié)”的動(dòng)機(jī)當(dāng)然是牟利，一旦官員手中權(quán)力有限，即使與之“勾結(jié)”，其預(yù)期利益也不足以抵消成本，則行為的驅(qū)動(dòng)力也就消失了。［3］（P26）一項(xiàng)針對(duì)東歐、中亞及高加索地區(qū)的實(shí)證研究表明：如果一國的行政力量過分強(qiáng)大，而且形成了權(quán)力無序市場(chǎng)，那么該國的“國家劫持”型腐敗就將難以控制；如果國家對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的約束與控制能力不夠強(qiáng)大，則該國的“行政腐化”型腐敗就將難以控制；與此相應(yīng)，優(yōu)化國家權(quán)力設(shè)置、重新定義國家的功能、發(fā)展法治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，則對(duì)兩種腐敗模式都有明顯改善作用。［15］

第二，腐敗的根源是“權(quán)利濫用”，而不是“權(quán)力”本身。因此，應(yīng)提倡減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)“不必要”的干預(yù)，并非呼吁削減政府權(quán)力的合理管理機(jī)能?？s減政府權(quán)力并不必然地有助于反腐敗。［16］其原因在于，削減用來維持市場(chǎng)機(jī)制良性運(yùn)行的保障性權(quán)力，反而等于放任、助長腐敗。此外，若干轉(zhuǎn)型國家（如俄羅斯）的經(jīng)驗(yàn)表明：在法治不健全，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系未能走上正軌時(shí)，急于推行私有化等措施并不能從根本上改善腐敗現(xiàn)象，因?yàn)檫@相當(dāng)于將原來的腐敗行為轉(zhuǎn)移到了新的領(lǐng)域。

第三，有效識(shí)別政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的“不必要”干預(yù)。政府權(quán)力配置的改善有必要先有效識(shí)別政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的“不必要”干預(yù)。由于任何國家的經(jīng)濟(jì)都不可能真正靠行業(yè)管制與行政力量發(fā)展起來，［17］如果一種國家權(quán)力的唯一目的在于設(shè)立管制、維持或擴(kuò)大官僚權(quán)力，而非對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供實(shí)質(zhì)性幫助，那么這種權(quán)力就屬于本文所說的“不必要”干預(yù)。當(dāng)前的負(fù)面清單制度改革正是減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)“不必要”干預(yù)的實(shí)際行動(dòng)。

（二）加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管

加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)管效率是應(yīng)對(duì)“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的有效措施。德國等國的實(shí)證研究也表明，在一個(gè)監(jiān)督相對(duì)嚴(yán)格，責(zé)任追究機(jī)制相對(duì)高效、可靠的國家，參與“官商勾結(jié)”者的意愿會(huì)大大降低，因?yàn)閺拈L遠(yuǎn)來看，腐敗行為的收益并不會(huì)高于成本。［18］例如，某企業(yè)雖借由“官商勾結(jié)”以低品質(zhì)服務(wù)獲取了政府的工程項(xiàng)目，但在數(shù)十年后的地震中暴露出嚴(yán)重工程質(zhì)量問題，不但受到查處，且要為事故受害者生命、財(cái)產(chǎn)的損失負(fù)責(zé)，這樣的預(yù)期成本足以阻嚇一般的潛在行賄者。然而，以上環(huán)節(jié)中每一個(gè)關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)的可靠性都必須得到保證，這種阻嚇才會(huì)發(fā)生作用，因此，治理“官商勾結(jié)”現(xiàn)象是一個(gè)綜合工程。學(xué)者Klitgaard就如何改善委托人（即國家）——代理人（即官員）——客戶（即商人）之間的權(quán)力——監(jiān)督關(guān)系，提出了具體思路，可資借鑒：（1）應(yīng)對(duì)代理人進(jìn)行嚴(yán)格遴選，并加以培訓(xùn)；（2）對(duì)代理人與客戶之間的利益平衡設(shè)置；（3）對(duì)代理人與客戶的信息進(jìn)行搜集與分析；（4）重構(gòu)與改善委托人與代理人之間的關(guān)系；（5）提高腐敗的道德成本。［19］根據(jù)上述思路，筆者提出以下具體的對(duì)策。

第一，強(qiáng)化政府的信息公開制度。德國學(xué)者Bannenberg認(rèn)為腐敗的勁敵是“公開”。因此，強(qiáng)化政府的行政信息公開制度，以及建立由律師充任的“州巡視員”(Landesombudsmann)制度，都是有效的監(jiān)督措施。［20］同理，領(lǐng)導(dǎo)干部廉政公示制度的建立，將極大地改善監(jiān)督權(quán)力的效果。針對(duì)“官商勾結(jié)”的問題，建議在公示制度中，公布官員與來往密切的商人之間的關(guān)系，且每隔一定時(shí)期對(duì)官商往來情況進(jìn)行更新，便于社會(huì)各界隨時(shí)對(duì)異常記錄進(jìn)行監(jiān)督。另外在強(qiáng)化政府的信息公開制度的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)大眾積極、有效地發(fā)起并參與“自下而上”型監(jiān)督，以彌補(bǔ)“自上而下”型監(jiān)督方式的不足，才能讓腐敗得到全方位的遏制。

第二，設(shè)立官商勾結(jié)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。腐敗犯罪在發(fā)達(dá)國家也被稱為“監(jiān)察型犯罪”(Kontrolldelikt)，意即事前的預(yù)警、監(jiān)控措施，而不是事后的懲罰措施，能最有效地應(yīng)對(duì)腐敗犯罪。［20］（P279）據(jù)此，建議設(shè)立官商勾結(jié)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。（1）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，找出“官商勾結(jié)”案件的一系列警兆（如前文所注意到的領(lǐng)域參數(shù)、職位參數(shù)等），建立預(yù)警指標(biāo)的“定性”體系。（2）將前述警兆指標(biāo)“定量”化，設(shè)立預(yù)警臨界值。一旦警兆數(shù)值超過預(yù)警臨界值，即觸發(fā)預(yù)警警報(bào)并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制措施，具體可以采取三色預(yù)警或五色預(yù)警的方式。（3）建立“官商勾結(jié)”風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和信息收集機(jī)制，拓寬信息收集渠道，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與組織人事、執(zhí)法、財(cái)政、審計(jì)、檢察、信訪等部門的信息共享機(jī)制，及時(shí)了解權(quán)力運(yùn)行過程中廉政工作動(dòng)態(tài)信息。

（三）倡導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部告發(fā)

倡導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部告發(fā)的方式包括以下兩個(gè)方面。一方面，從社會(huì)角度，應(yīng)扭轉(zhuǎn)認(rèn)為告發(fā)者“不忠誠”的傳統(tǒng)觀念。應(yīng)認(rèn)為告發(fā)者是基于社會(huì)、公眾利益的最大化而舉報(bào)企業(yè)的勾結(jié)行為的，是一種對(duì)社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展有利的行為，社會(huì)觀念應(yīng)予以支持，給予告發(fā)者應(yīng)有的社會(huì)地位。另一方面，從企業(yè)角度，應(yīng)建立起行為倫理準(zhǔn)則，并依據(jù)倫理準(zhǔn)則對(duì)告發(fā)行為予以承認(rèn)。這足以向社會(huì)證明企業(yè)的自我糾錯(cuò)能力與（被迫）參與行賄的苦衷，對(duì)企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展也是有利的。［21］

（四）扭轉(zhuǎn)“官”與“商”心理上的非理性趨利

針對(duì)“官商勾結(jié)”的非理性的趨利性的心理基礎(chǔ)，可實(shí)行“堵”與“疏”并舉的心理對(duì)策。一方面，建立任職前人格調(diào)查制度，防止部分具有特別強(qiáng)烈獲利動(dòng)機(jī)的政府官員“帶病上崗”；人格調(diào)查的方法，可同時(shí)采用社會(huì)調(diào)查和心理評(píng)估方式進(jìn)行。［13］此即“堵”之措施。另一方面，正視官員的物質(zhì)需求，建立合理的薪酬機(jī)制。此即“疏”之措施。一定程度的貪欲與獲利動(dòng)機(jī)是所有人的潛在本能，本文不主張以道德感召消滅人性基本需求。但既然我國目前實(shí)行“高薪養(yǎng)廉”政策的條件遠(yuǎn)未成熟，也不應(yīng)脫離我國現(xiàn)實(shí)情況，用不切實(shí)際的物質(zhì)利益去滿足官員。

五、余論：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下腐敗問題的深入思考

幾乎所有“官商勾結(jié)”現(xiàn)象的背后，都潛藏著金錢利益的作祟，而這常導(dǎo)致人們誤認(rèn)為“官商勾結(jié)”現(xiàn)象是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來的一種“負(fù)面效應(yīng)”：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利性強(qiáng)化了人們的拜金主義，而拜金主義又導(dǎo)致腐敗橫行。對(duì)實(shí)證數(shù)據(jù)的解讀已表明，腐敗勢(shì)力的坐大，在很大程度上正是由于健康、有序的市場(chǎng)力量尚未充分發(fā)育，而行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)不必要的干預(yù)過分發(fā)達(dá)所致。因?yàn)闄?quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的擴(kuò)張，導(dǎo)致官員有了充分利用權(quán)力設(shè)租的空間，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的力量越強(qiáng)大，就會(huì)“逼迫”越多的企業(yè)不得不參與到“官商勾結(jié)”中來，以使自己不會(huì)在這種不透明、不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)中面臨失敗。這顯然是一種由權(quán)力而不是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所推動(dòng)的惡性循環(huán)。即便是政府并未動(dòng)用權(quán)力去設(shè)租，僅僅由于政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不可小覷，其訂單、項(xiàng)目在現(xiàn)代社會(huì)中本就令企業(yè)無法忽視，以至于某些企業(yè)會(huì)鋌而走險(xiǎn)，動(dòng)起“官商勾結(jié)”之念。［22］而在一個(gè)市場(chǎng)自由度不高的社會(huì)，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)上的失敗者與成功者都必須通過“官商勾結(jié)”才能免于被權(quán)力所淘汰，這樣就無法分辨孰優(yōu)孰劣，最后將以誰的行賄參與度更高，來決定其在商業(yè)上的勝利，導(dǎo)致了“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果。

“官商勾結(jié)”是一個(gè)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的社會(huì)現(xiàn)象，基于其成因的復(fù)雜性，對(duì)其進(jìn)行治理的措施，也分宏觀、微觀、治本、治標(biāo)等不同層面，但其中的關(guān)鍵因素不外乎經(jīng)濟(jì)自由與國家權(quán)力的平衡配置。一方面，在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展足夠健全的國家，“官商勾結(jié)”現(xiàn)象會(huì)自然而然地逐漸淡出社會(huì)舞臺(tái)。所謂“官商勾結(jié)”，本質(zhì)是無法在正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中勝出者，試圖繞過競(jìng)爭(zhēng)而獲得本應(yīng)通過競(jìng)爭(zhēng)才能獲取的利益的過程。從這個(gè)意義上說，“官商勾結(jié)”，是失敗的官僚與失敗的商人之間的博弈。［23］而充分透明的、自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以自然淘汰這類失敗者，從而實(shí)現(xiàn)自我凈化。另一方面，自由市場(chǎng)的建立需要通過對(duì)權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)的限制來實(shí)現(xiàn)。是以筆者認(rèn)同德國著名反腐敗問題專家Eigen的見解，在“官商”關(guān)系中，企業(yè)及其經(jīng)營者的道義責(zé)任是第二位的，官員的責(zé)任是第一位的。［24］

注釋:

①“大規(guī)?！?grand)與“小規(guī)?！?petty)腐敗標(biāo)準(zhǔn)參見P.Langseth et al.,UN Handbook on Practical Anti-Corruption Measures for Prosecutors and Investigators,2004,p.23 f.“國家劫持”與“行政腐化”標(biāo)準(zhǔn)參見C.Grey/J.Hellman/R.Ryterman,Anticorruption in Transition 2,2004,p.10.值得注意的是，聯(lián)合國《反腐敗公訴與偵查措施手冊(cè)》中認(rèn)為大規(guī)模腐敗即為國家劫持型腐敗；小規(guī)模腐敗即為行政腐化型腐敗。本文不采納這一立場(chǎng)。

②有關(guān)代理人背離委托人與客戶勾結(jié)的理論，參見S.Ross,The Economic Theory of Agency:The Principal’s Problem,Vol.63,No.2,Decision Making under Uncertainty(1973),p.138.及J.Tirole,Hierarchies and Bureaucracies,Journal of Law,Economics and Organization,Vol.2,No.2(Autumn,1986),p.183 ff.

［1］熊光清.官商勾結(jié)治理的域外經(jīng)驗(yàn)［J］.人民論壇，2015,03（上）.

［2］C.Redewitz,Korruption als wirtschaftliche Handlung,2014,S.20.

［3］Vgl.P.Graeff,Korruption und Sozialkapital,in B.Priddat/M.Schmid (Hrsg.):Korruption als Ordnung zweiter Art,2011,S.11 ff.,bes.S.24 ff.

［4］張明楷.刑法學(xué)［M］.北京：法律出版社，2011.

［5］周柱.“官商勾結(jié)”型職務(wù)犯罪分析及偵查發(fā)展方向初探［D］.重慶：西南政法大學(xué),2010.

［6］Vgl.Qi Xiong,Ueber die Schutzmodelle des chinesischen Produktstrafrechts,in G.Freund/F.Rostalski(Hrsg.):Strafrechtliche Verantwortlichkeit fuer Pro duktgefahren,2015,S.217 ff.

［7］焦冶.官商勾結(jié)與腐?。跠］.南京：南京師范大學(xué),2002.

［8］思利治.官商勾結(jié)［M］.香港：香港進(jìn)一步多媒體有限公司，2005.

［9］莫洪憲.犯罪學(xué)概論［M］.北京：中國檢察出版社，2003.

［10］P.Green/T.Ward:State Crime,Governments,Violenceand Corruption,2004,p.28 f.

［11］唐志君.行政利益結(jié)構(gòu)：研究行政權(quán)力運(yùn)行的新視角［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000,（3）.

［12］J.Keenan,Comparing Chinese and American Managers on Whistleblowing,Employee Responsibilities and Rights Journal,vol.19(2007),p.87.

［13］張文.論官商勾結(jié)犯罪的心理基礎(chǔ)［J］.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2009，（1）.

［14］李克強(qiáng).讓市場(chǎng)活力和改革紅利充分釋放［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-03/23/c_127608372.htm，2015-03-23.

［15］C.Grey/J.Hellman/R.Ryterman,Anticorruption in Transition 2,2004,p.11.

［16］J.Gerring/S.Thacker,Do Neoliberal Policies Deter Political Corruption?,International Organization,Vol.59 No.1(2005),pp.250-251.

［17］龍靜云.經(jīng)濟(jì)自由：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生的倫理品質(zhì)［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（5）.

［18］C.Redewitz,Korruption als wirtschaftliche Handlung,2014,S.38-39.

［19］R.Klitgaard,Gifts and bribes.In R.J.Zeckhauser,&R.Zeckhauser(Ed.),Strategy and Choice,1991,pp.211 ff.

［20］B.Bannenberg/W.Schaupensteiner,Korruption in Deutschland,2004,S.277 f.

［21］E.Pittrof,Whistle-Blowing Systemsand Legitimacy Theory,Journal of Business Ethics,vol.124 (2014),p.410.

［22］H.Bowen,Social Responsibilities of the Businessman,1953,p.223

［23］B.Priddat,Korruption alssecond-life-economy,in B.Priddat/M.Schmid(Hrsg.):Korruption als Ordnung zweiter Art,2011,S.63.

［24］P.Eigen,Das Netzder Korruption,2003,S.83 f.