民辦高校產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)存問題與改革對策研究

蔡永鴻 宋明

【摘要】本文以產(chǎn)權(quán)制度為研究視角，我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度為研究對象。在梳理民辦高校產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)存問題進(jìn)行深入分析，進(jìn)而提出推進(jìn)我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議。

【關(guān)鍵詞】民辦高校 產(chǎn)權(quán)制度 問題 改革對策

民辦高校作為高等教育大眾化發(fā)展的必然產(chǎn)物，已經(jīng)迅速成長為國民教育體系的重要組成部分。但由于我國民辦高校仍處于發(fā)展的初級階段，民辦高校教育體制不完善，與現(xiàn)代大學(xué)制度還相距甚遠(yuǎn)。產(chǎn)權(quán)制度作為現(xiàn)代高等學(xué)校制度的基礎(chǔ)和核心，對其進(jìn)行優(yōu)化、改革有利于建立高績效的現(xiàn)代大學(xué)制度，提高民辦高校的教育質(zhì)量。因此，對我國民辦高校進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度研究和改革勢在必行。

一、民辦高校產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)涵

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)權(quán)利為核心的權(quán)利束，具體包含所有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等。高校產(chǎn)權(quán)是高校財產(chǎn)權(quán)利的簡稱，它是教育產(chǎn)權(quán)的一種特定形式。民辦高校產(chǎn)權(quán)就是民辦高校辦學(xué)主體對上述一系列權(quán)利的界定，以及在行使這些權(quán)利時所產(chǎn)生的各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系。民辦高校產(chǎn)權(quán)有如下特點：

首先，相比于公辦高校，民辦高校因為產(chǎn)權(quán)主體呈多元化態(tài)勢，因此也具有多樣化的產(chǎn)權(quán)模式；其次，民辦高校經(jīng)濟(jì)上受政府約束較少，比公辦高校有更多的自主權(quán)，產(chǎn)權(quán)具有非公共性；再次，民辦高校具有營利性和公益性雙重屬性。一方面，民辦高校受政府資助少，運(yùn)作需要自籌經(jīng)費(fèi)，一般由企業(yè)或個人進(jìn)行教育投資，而投資就必然要尋利，這體現(xiàn)了民辦高校的營利性。另一方面，民辦高校與公辦高校一樣，為人們提供高等教育資源和機(jī)會，對全民族教育水平的提高貢獻(xiàn)了力量，體現(xiàn)了民辦高校的公益性。

二、民辦高校產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)存問題分析

民辦高校產(chǎn)權(quán)制度問題是伴隨民辦教育事業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生的。民辦高校產(chǎn)權(quán)制度就是對民辦高校產(chǎn)權(quán)的界定、劃分、保護(hù)、監(jiān)督、結(jié)構(gòu)等的規(guī)范化、法律化和制度化。因為民辦高校成立時間不長，關(guān)于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理和制度建立與現(xiàn)行的管理制度和法律規(guī)范尚存在不一致的地方。就目前來看，我國民辦高校仍未能擺脫產(chǎn)權(quán)界定不明晰、歸屬不合理、部分產(chǎn)權(quán)殘缺等不良局面，我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革面臨著一系列問題。

（一）產(chǎn)權(quán)歸屬不合理

民辦高校產(chǎn)權(quán)歸屬也叫做產(chǎn)權(quán)界定，即明確劃分民辦高校各權(quán)利主體在學(xué)校產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)過程中彼此之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下的民辦高校產(chǎn)權(quán)至少要對如下產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確界定：其一，財產(chǎn)所有權(quán)，這涉及學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)和投資者個人財產(chǎn)權(quán)的劃分與確認(rèn)。其二，收益權(quán)。民辦高校具有公益性和營利性雙重屬性，那么民辦高校的收益權(quán)屬于究竟哪個權(quán)利主體？在各主體間又該怎樣分配使用？其三，經(jīng)營管理權(quán)。民辦高校的辦學(xué)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)主體是否應(yīng)該一致？

在我國民辦高校中，產(chǎn)權(quán)歸屬不合理，權(quán)利與義務(wù)不對稱情況時有發(fā)生。因為民辦高校大多是個人或組織投資舉辦，投資必定是要追求經(jīng)濟(jì)利益。而現(xiàn)有法律對此界定不明，民辦高校投資者的個人財產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)得不到保障，一方面，投資者要承擔(dān)投資風(fēng)險，并負(fù)相應(yīng)責(zé)任，另一方面，卻不能享有財產(chǎn)收益權(quán)。有的民辦高校投資人和學(xué)校法人的產(chǎn)權(quán)劃分不明確，出現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的情況。對投資者而言，可能會出現(xiàn)不顧高校的公益屬性而大肆營利；對學(xué)校法人而言，可能會專注教學(xué)建設(shè)而忽略出資者利益，長此以往就抑制了投資者的投資熱情。這些對于民辦高校的長遠(yuǎn)發(fā)展都將造成非常不利的影響。

（二）部分產(chǎn)權(quán)主體缺位或權(quán)能不完整

民辦高校產(chǎn)權(quán)主體多元化注定了其產(chǎn)權(quán)劃分的難度，從而出現(xiàn)多個主體享有同一項權(quán)利，某項權(quán)利主體缺失或權(quán)能不完整的現(xiàn)象。就辦學(xué)自主權(quán)來說，盡管部分民辦高校將校方作為辦學(xué)自主權(quán)主體，但校方的辦學(xué)權(quán)利也要受政府和投資方的限制，致使辦學(xué)自主權(quán)得不到充分落實；經(jīng)營管理權(quán)中的決策權(quán)、支配權(quán)和剩余索取權(quán)主體通常也沒有明確劃分，多個主體之間交錯行使權(quán)力；高校教師的教學(xué)和科研對于人才培養(yǎng)和高校長遠(yuǎn)發(fā)展是至關(guān)重要的，但一般予以承認(rèn)的只有科研成果等知識產(chǎn)權(quán)，教學(xué)勞動產(chǎn)權(quán)則通常被忽略。這將直接影響教師的教學(xué)工作態(tài)度和工作熱情，重視科研而輕視教學(xué)，不利于教學(xué)效果提高和學(xué)生素質(zhì)培養(yǎng)。

（三）民辦教育產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律缺失

我國關(guān)于民辦教育產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律較少，對民辦高校監(jiān)督、使用和管理做出了原則性規(guī)定，對其投資人的個人財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、投入資產(chǎn)的最終歸屬和分配卻沒有明確的規(guī)定。法律上呈現(xiàn)的是一種回避投資人相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的狀況，法律對民辦高校產(chǎn)權(quán)規(guī)定的不明確，強(qiáng)化了民辦高校投資人的短期主義和投機(jī)行為，這為民辦高校的進(jìn)一步發(fā)展埋下了諸多隱患。

三、民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議

通過以上分析可以看出，我國民辦高校產(chǎn)權(quán)制度存在諸多問題，致使民辦高校持續(xù)發(fā)展的動力不足。針對目前我國民辦高校存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不合理、主體缺失、權(quán)能不完整、相關(guān)法律缺失問題，本文提出了如下的解決方案和制度改革的建議。

（一）明晰民辦高校產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)明晰是民辦高校產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)，只有對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確劃分與界定，各產(chǎn)權(quán)主體才會有效行使權(quán)力和承擔(dān)責(zé)任。首先，要承認(rèn)投資者的財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，并對該權(quán)利的實現(xiàn)提供相應(yīng)的保證，從而有利于吸引新的投資主體，促進(jìn)民辦高校的融資和再建設(shè)；其次，保證高校法人具有較高程度的辦學(xué)自主權(quán)，并將經(jīng)營管理權(quán)中的具體權(quán)利在投資者與高校法人之間進(jìn)行合理、明確的界定。將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，在避免投資者將學(xué)校進(jìn)行過渡化經(jīng)營的同時，保證學(xué)校按照教學(xué)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行建設(shè)和改革；再次，對于教師的教學(xué)勞動產(chǎn)權(quán)要給予重視，設(shè)立教師教學(xué)勞動產(chǎn)權(quán)的收益標(biāo)準(zhǔn)，從而起到激勵教師提高教學(xué)質(zhì)量的作用，最終將提高整個學(xué)校的教育水平。

（二）推進(jìn)民辦教育立法工作

民辦高校教育相關(guān)法律缺失，使得民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬不合理，民辦高校運(yùn)營效益和教育效果難以得到法律保障。因此，應(yīng)通過立法來規(guī)范民辦高校的產(chǎn)權(quán)歸屬，詳細(xì)規(guī)定何種主體應(yīng)該享有哪些權(quán)利和義務(wù)，做到有法可循。確保各投資主體的合法權(quán)益及相應(yīng)的義務(wù)履行受到法律保障和監(jiān)督，并在民辦高校產(chǎn)權(quán)制度實施過程中，針對實際運(yùn)作狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和修訂。

（三）進(jìn)行民辦高校產(chǎn)權(quán)制度優(yōu)化和創(chuàng)新

民辦高校產(chǎn)權(quán)主體多元化，制度創(chuàng)新的主體主要是個人或組織。而個人和組織的制度創(chuàng)新通常只考慮個體和局部利益，競爭性高于合作性，具有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新的意愿，為民辦高校的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新營造良好的氛圍。因此，民辦高校應(yīng)當(dāng)逐步健全法人產(chǎn)權(quán)制度，建立現(xiàn)代高校產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。給予高校法人充分的辦學(xué)自主權(quán)，即高校的經(jīng)營管理權(quán)，并建立由投資主體組成的校董事會作為權(quán)利監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由校領(lǐng)導(dǎo)層組成的委員會、教工組成的教職工代表大會作為管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并建立完善的績效評價體系，對高校運(yùn)營管理情況進(jìn)行有效評估和進(jìn)一步優(yōu)化。從而做到民辦高校產(chǎn)權(quán)實施各方面的分工合作與監(jiān)督，形成相互促進(jìn)、相互制約的高校產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

基金項目：本研究成果是遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度立項課題（課題編號JG13DB129）的成果，也是全國教育科學(xué)規(guī)劃課題——中國高校產(chǎn)權(quán)制度變遷及？績效優(yōu)化路徑研究（BFA130037）的階段性研究成果之一。

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