以土地利用方式轉變推動經濟發展方式轉變的思考與對策

摘要：土地關系國計民生，支撐各行各業。對于中原經濟區建設來說，土地是社會經濟發展的命脈，在宏觀調控中起著四兩撥千斤的作用。那么，駐馬店市如何加快經濟發展方式轉變，實現不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調科學發展之路，一直是我們孜孜以求的重大課題。作為國土資源部門，應以土地利用方式轉變促進經濟發展方式的轉變，適應時代發展要求。

關鍵詞：政策；經濟發展

一、以土地利用方式轉變推動經濟發展方式轉變取得成效

一是嚴保耕地紅線，注重加大土地綜合整治工程，耕地保護制度得到落實。第一，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴格控制農用地轉為建設用地，積極開展土地復墾，適度開發宜耕后備資源。實行耕地占補平衡制度。第二，主動轉變用地管地觀念，嚴格管控用地需求，優化經濟結構，優化土地空間布局。注重做到精細規劃精細管理。在發展目標上重經濟速度同時重經濟增長質量和生態環境保護，在用地導向上實現以地生財以資源、礦產并重，讓資金跟著土地走，發揮土地政策在產業結構和經濟結構調整中的管控作用，嚴格控制高耗能高排放項目和產業過剩項目落地。第三，通過用好增量，盤活存量，節約集約等措施，破解用地緊張難題。優先保障重點項目，統籌兼顧各類建設用地。加大城市和企業土地挖潛力度，著力整治“空心村”。嚴格控制工業和其他項目的用地標準，分類制定容積率、建筑密度和投資強度標準，實現差別化供地，提高節約集約用地水平。

二是強化規劃引導，注重土地供應調控體系的構建，土地利用配置結構持續優化。第一，建立健全土地利用總體規劃導向機制。以嚴格保護耕地特別是基本農田為前提，以節約集約用地為核心，充分發揮土地利用總體規劃的調控作用，按照“工業向園區集中、農業向生態區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中”的要求統籌協調各業用地，科學安排各業用地布局，合理調整用地空間。第二，嚴格實施土地利用總體規劃和土地利用年度計劃。實施土地利用計劃差別化管理和用地指標分類管理。改進計劃管理、提高指標配置效率，調控經濟健康運行。

三是明確政策導向，注重土地管理長效機制的逐步形成，土地投入產出效率逐步提高。第一，積極推進土地節約集約模范縣創建工作。積極探索土地政策參與宏觀調控的有效途徑和措施，在控制增量引導盤活存量土地、規范初次配置推進土地市場交易等方面做出相應約束與激勵有效結合的制度安排。第二，充分利用產業政策。強化基礎設施建設、新能源產業建設、生態環境建設和特色產業建設，加大民生工程建設力度，促進戰略性新興產業的加快發展。第三，加大房地產土地供應調控力度。認真執行保障性住房用地供應計劃，確保保障性住房用地。

四是發揮市場配置，注重開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，促進土地要素的合理流動。市政府下發了《關于推進農村土地整治促進城鄉建設用地增減掛鉤工作指導意見》，優化了農村土地利用結構和布局，破解了新農村建設和產業集聚區發展等用地難題，加快農業現代化和新農村建設，推動我市城鄉統籌協調發展，實現城鎮發展和農村建設的互動雙贏。

五是創新審批制度，注重建設用地審批制度的改革完善，土地行政審批速度全面提升。第一，改革審批制度，加快用地審批。按照“能減則減、能放則放、能并則并”的原則，建立市、縣區、鄉鎮建設用地報批分級審查制度。第二，解決規避規劃調整、計劃控制和行政審批，以預審代審批、批而未供、供而未用、未批先用或批少占多，占補平衡和“先補后占”不落實、征地拆遷、安置補償不到位等苗頭性、傾向性問題。第三，建立齊抓共管新機制，強化土地管理職能。實行部門聯動，堅持聯席會審。

二、存在的主要問題

通過近幾年來土地參與宏觀調控的實踐，我們認為土地作為宏觀調控的工具之一，已經在我市經濟社會發展過程中發揮了越來越重要的作用，已經成為有效調控經濟運行的不可或缺的工具。同時，在實踐中，我們也發現土地參與宏觀調控的地位和作用還不夠突出，調控的有效性和及時性還有待增強，相關的配套制度還不夠完善。

三、以土地利用方式轉變推動經濟發展方式轉變建議

（一）進一步深化改革，盡快形成有利于土地利用方式轉變的體制機制

一是要建立健全土地供應調控機制。按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的思路，以土地的實際供給引導經濟建設、結構轉型對土地的需求，全面建立起科學合理的土地供應調控體系，努力實行“供給引導需求”的土地供應新模式。首先，及時修編土地利用總體規劃。新一輪土地利用總體規劃要與新城區建設、工業園區建設、生態環境保護區建設等加強銜接，在規劃中為國家、省重點項目和轉型升級項目用地預留空間。其次，改進土地利用計劃管理。改進和完善土地利用年度計劃分配和管理工作，將指標分解與土地集約利用水平相掛鉤，推行以產業發展規劃為目標的分類下達用地指標的方式。

二是進一步完善土地資源市場化配置機制。首先，推行工業用地出讓區別年期制。根據工業企業更替演變的周期規律，總結完善我市工業用地出讓年限分階段實施和工業用地出讓繳納保證金政策，允許部分用地根據產業及具體項目的需求確定出讓年限。通過工業用地出讓期限的調整，加快傳統型工業企業淘汰更新頻率，促進產業轉型升級。其次，探索建立建設用地稅收產出考核辦法。開展城鎮土地使用稅稅額分級與土地集約利用水平相掛鉤制度試點，研究建立具體建設項目用地稅收產出評價指標體系，加強建設用地產出效益考核，降低占地受益提高保有成本，淘汰落后產能企業。第三，穩妥推進基礎設施和社會事業用地有償使用。對基礎設施以及城市基礎設施和社會事業用地必須實行有償使用，嚴格規范基礎設施和社會事業用地有償使用方式。

（二）進一步完善政策，盡快形成有利于土地利用方式轉變的正確導向

一是要實施差別化供地政策。首先，研究制訂轉型升級項目供地目錄。結合項目建設，優化制造業用地結構，努力形成服務業與制造業相互促進的土地利用格局。其次，優化調整建設項目用地定額標準體系。開展建設用地“雙控”指標實施成效評價，按照從嚴從緊、節約集約用地的原則，在完善產業類別和定量指標基礎上，優化建設項目用地定額標準體系，完善建設項目用地準入制度。第三，強化建設用地集約利用評價考核。加大評價成果在年度土地利用計劃指標分解、耕地保護目標管理責任制考核，農糧主產區建設工作考核和黨政領導干部年度綜合評價中的應用力度。

二是要研究制定存量土地盤活利用政策。首先，制訂工業企業節地挖潛激勵措施。圍繞傳統優勢產業的轉型升級，鼓勵企業利用現有廠房、土地或通過淘汰落后生產能力騰出空間開展技術改造。其次，研究建立存量土地市場退出機制。

（三）進一步鼓勵創新，盡快形成有利于土地利用方式轉變的監管體系

一是要研究制定建設用地批后監管方法。強化建設項目用地開發利用監督機制。實現建設項目用地開發利用全過程的跟蹤檢查，強化批后未供、閑置土地和低效利用土地信息通報，推動建設用地批后監管實施情況實地抽查，建立房地產開發違規企業黑名單制，對進入黑名單的單位限制其參加招拍掛拿地。

二是要不斷完善建設用地批后監管平臺。提高信息資源的開發利用力度。根據批后監管工作的特點和重點，深入分析建設用地供應動態監測的信息流，理順信息采集渠道，有針對性地采集既與經濟運行情況相關聯，又能反映土地供應政策參與宏觀調控效果、節約集約用地水平的基礎信息。

（四）積極探索農村土地管理新機制，切實維護農民擁有土地的合法權益

加大農村土地產權登記制度。當前農村土地所有權、集體建設用地使用權、林地權、土地承包經營權等實行誰管理誰登記，造成農地產權分散登記，不利于規范管理。農地管理法律法規相對缺位。集體建設用地流轉的范圍、方式、程序、利益分配等都缺乏操作細則，無法可依。宅基地管理等相關政策制度不盡完善，難于具體操作。

（五）積極嘗試集體建設用地流轉制度的改革，加速實施適度規模經營創造條件

加快推進我市土地流轉的幾點建議：一是加大對農業產業化龍頭企業扶持和引進力度，充分發揮龍頭帶動效應。二是鼓勵專業合作社發展，促進土地集中整合。三是建立農村社會保障機制，促進農村剩余勞動力轉移。

（六）堅持“工業項目上山、設施農業靠邊、整合分散莊點、盤活存量資源”的思路，為打造駐馬店糧食主產核心區提供強有力的土地支撐

一是向空心村、灘涂、崗嶺開發農業用地，確保耕地總量不減少，質量不降低。農民居住用地存在嚴重超標，通過“空心村”整治，不僅可以使農民居住和生活條件得到明顯改善，而且還增加了耕地面積，同時還為城鎮發展和項目建設置換用地指標。二是向淺山、丘陵、坡地要工業用地，讓工業項目上山“落戶”。駐馬店市西部五個縣區都有部分區域屬淺山丘嶺地帶，東部幾個縣也有一些崗嶺和坡地，易于開發整理，也易于項目建設，可以有選擇地讓一部分工業項目上山。三是加強舊城區、棚戶區、低效利用區改造，提高土地節約集約利用水平。