冷熱膠著，前路幾何？

去年年底，國(guó)家財(cái)政部公布了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。

隨著國(guó)家層面對(duì)PPP模式的大力推進(jìn)，各地方政府也紛紛效仿。以安徽省為例，安徽省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳分別于去年9月和今年2月公布了73個(gè)共計(jì)849.89億元的PPP項(xiàng)目。

目前，安徽城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，每年100萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)城，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等負(fù)荷壓力越來(lái)越大，迫切需要提高城市綜合承載能力。

公開(kāi)資料顯示，安徽省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資年均iooo億元并呈逐步增加之勢(shì)，其中政府性投資占65%。隨著地方政府債務(wù)增加，房地產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入調(diào)整期，原有的以政府直接投資、以土地出讓為主的資金籌集模式已經(jīng)難以為繼。

在這種形勢(shì)下，以PPP模式吸引社會(huì)資本參與城市道路、供排水、污水和垃圾處理等設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)就顯得尤為重要。安徽省人民政府在《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》中也明確要求，“全面放開(kāi)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)”。

業(yè)內(nèi)人士表示，PPP模式相較于傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)性投資、運(yùn)營(yíng)來(lái)說(shuō)，有著不可比擬的優(yōu)勢(shì)，既可以減輕地方政府債務(wù)壓力，亦能夠發(fā)揮社會(huì)資本在設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，提高投資效率和公共服務(wù)水平。

2009年完工的北京地鐵4號(hào)線就是一個(gè)經(jīng)典PPP案例，總投資153億元的4號(hào)線項(xiàng)目中，有46億元的車輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票等機(jī)電設(shè)備由社會(huì)投資完成。地方政府節(jié)約了財(cái)政支出，社會(huì)資本獲得了穩(wěn)定回報(bào)，收獲雙贏。

一邊是政府積極推動(dòng)、社會(huì)輿論一片叫好，另一邊，真正落地的PPP項(xiàng)目卻寥寥無(wú)幾。為何會(huì)出現(xiàn)這樣一邊冷一邊熱的情況？企業(yè)家是如何理解PPP模式這一新興資本合作模式？他們?nèi)绾慰创?xiàng)目落地難這一問(wèn)題？本期徽商圓桌將聚焦PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題、未來(lái)的走向，參與討論的多為參與過(guò)PPP模式操作的企業(yè)家和相關(guān)專家學(xué)者。

用“基建+\"推動(dòng)PPP

劉義富安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)

PPP模式是一種能使政府、社會(huì)資本共贏的公共產(chǎn)品提供方式，它突破了原有政府與社會(huì)資本合作過(guò)程中的分T邊界，政府的角色也從傳統(tǒng)的包辦公共服務(wù)模式向“與社會(huì)資本共贏”的模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過(guò)引入社會(huì)資本和經(jīng)營(yíng)、技術(shù)等服務(wù)，不僅緩解了財(cái)政支出的壓力，拓寬了社會(huì)資本的發(fā)展空間，同時(shí)有利于發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品供給效率。

造成目前PPP項(xiàng)目“雷聲大、雨點(diǎn)小”的原因和其本身的特性有關(guān)。首先，PPP項(xiàng)目主要集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如道路建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)等，這些領(lǐng)域往往屬于公益性質(zhì)，沒(méi)有收費(fèi)權(quán)限，社會(huì)投資者的回報(bào)難以準(zhǔn)確估計(jì)和保障。

以城市道路建設(shè)為例，目前該領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)多以道路周邊土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)為主，而土地的商業(yè)價(jià)值在一定時(shí)期內(nèi)是很難準(zhǔn)確估計(jì)的。同時(shí)，商業(yè)綜合開(kāi)發(fā)并不是每家基建領(lǐng)域的企業(yè)都感興趣或是能夠承擔(dān)的。

而一些擁有收費(fèi)權(quán)限的PPP項(xiàng)目亦存在投資回報(bào)難以保障的風(fēng)險(xiǎn)。以污水處理領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，目前上馬的PPP項(xiàng)目都比較“超前”，很多項(xiàng)目設(shè)計(jì)的污水處理能力都是現(xiàn)有需求的幾倍甚至幾十倍。這就帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，收取的污水處理費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付社會(huì)投資者的投資回報(bào)。

此外，雖然國(guó)家和省級(jí)政府層面已經(jīng)出臺(tái)了20多部針對(duì)PPP的管理辦法，但就目前的情況而言，仍然存在政策不到位、政策實(shí)效性不夠等問(wèn)題。以社會(huì)資本的融資問(wèn)題來(lái)說(shuō)，目前的的金融政策沒(méi)有支持到位，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本融資依然需要采用“抵押方式”。

對(duì)于PPP模式存在的問(wèn)題，政府應(yīng)該充分試點(diǎn)，暴露其中的問(wèn)題，再進(jìn)行科學(xué)的凋研和分析，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范這個(gè)行業(yè)。

對(duì)于路網(wǎng)集團(tuán)來(lái)說(shuō)，我們有一套獨(dú)有的PPP操作模式，我們稱之為“基建+”，即以基建為核心，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)、綜合開(kāi)發(fā)商一起參與到PPP模式中去。而對(duì)于可能存在的投資回報(bào)難以回收的風(fēng)險(xiǎn)，我們?cè)诓僮黜?xiàng)目之前往往會(huì)和地方的融資平臺(tái)達(dá)成協(xié)議，由他們來(lái)進(jìn)行“兜底”。對(duì)于安徽近期公布的PPP項(xiàng)目，公司正在積極研究項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)潛力，一定會(huì)參與其中。

分解項(xiàng)目，多種合作

謝宏明安徽省國(guó)元建工發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)

PPP在國(guó)外已經(jīng)發(fā)展三十多年了，引進(jìn)國(guó)內(nèi)也有十多年了，這種模式對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極意義在于，政府資金短缺時(shí)，利用民間資本將需要建設(shè)的公共設(shè)施提前建設(shè)使用，同時(shí)政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小，以此快速推動(dòng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

過(guò)去我們公司有過(guò)多次在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中參與BT（建設(shè)移交）合作的經(jīng)歷，經(jīng)濟(jì)收益要大于正常普通招標(biāo)項(xiàng)目，這種項(xiàng)目投資回報(bào)率高，起到了政府、企業(yè)雙贏的良好效果。

現(xiàn)行的PPP模式面臨“難以落地”的尷尬局面，主要原因在于：項(xiàng)目大、投資周期過(guò)長(zhǎng)，最長(zhǎng)達(dá)30年，這種長(zhǎng)期投資對(duì)于中小型企業(yè)不適合；銀行沒(méi)有對(duì)PPP模式項(xiàng)目的融資政策扶持；目前沒(méi)有健全的PPP模式相關(guān)法律；復(fù)雜的審批程序增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)；政府政策方針改變和人員的變化影響項(xiàng)目順利實(shí)施。

目前我公司在省內(nèi)地方政府推出的PPP模式項(xiàng)目中，已有多個(gè)項(xiàng)目在做前期的投資洽談，我們正積極參與其中，就目前看成功的可能性不太大，因?yàn)榇蟛糠謺r(shí)候，政府會(huì)選擇央企、地方國(guó)企等一些大型企業(yè)作為合作對(duì)象。若是把PPP項(xiàng)目分解成多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行，同時(shí)政府放寬對(duì)參建企業(yè)選擇的限制，那么大部分中、小企業(yè)就都能有選擇地進(jìn)行投資合作，這樣我們的PPP才能使項(xiàng)目融資模式真正發(fā)揮成功。

組合運(yùn)怍破解PPP難題

袁江廣東東日環(huán)保有限公司董事長(zhǎng)

PPP模式是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必然選擇，在未來(lái)8-10年，PPP將取代BT和BOT成為主流。之前，地方政府可以無(wú)限負(fù)債，所以大量投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后來(lái)中央政府對(duì)此進(jìn)行限制，但是城市基礎(chǔ)設(shè)施又不能停止建設(shè)和運(yùn)行，PPP應(yīng)運(yùn)而生，由社會(huì)資本操作，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和定價(jià)。

PPP之所以出現(xiàn)“一頭熱”現(xiàn)象，是因?yàn)檎推髽I(yè)角度不同，存在矛盾。PPP項(xiàng)目有利潤(rùn)高的，有利潤(rùn)低的，政府希望所有的項(xiàng)目都有人接手，但企業(yè)的經(jīng)營(yíng)是為了追求高回報(bào)，不想?yún)⑴c回報(bào)低的項(xiàng)目。另外，PPP主管部門不明晰，導(dǎo)致未來(lái)不可控因素增多，這也是企業(yè)觀望的原因之一。

PPP項(xiàng)目整體回報(bào)率不高，但是很穩(wěn)定，適合資金充足的上市公司來(lái)操作，因?yàn)檫@樣的項(xiàng)目社會(huì)效益比較高，能夠提升業(yè)績(jī)，即使項(xiàng)目盈利不多，公司也可以在資本市場(chǎng)把錢賺回來(lái)。 一般PPP項(xiàng)目需要的資金量非常大，環(huán)保行業(yè)一般采用組合式運(yùn)作，與設(shè)計(jì)院、環(huán)保基金等機(jī)構(gòu)合作，我們公司與臺(tái)灣冠佳資本合作，目前正在廣東和淮北洽談PPP項(xiàng)目。

變化大令私企望而卻步

彭遠(yuǎn)勝池州市通華工程建設(shè)有限責(zé)任公司執(zhí)行總裁

市政基礎(chǔ)設(shè)施是否可以市場(chǎng)化運(yùn)作一直存在爭(zhēng)議，有一部分人提出質(zhì)疑，本應(yīng)該由政府提供的公用產(chǎn)品，能夠推向市場(chǎng)嗎？虧損或微利的公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能否找到社會(huì)投資者？也有人說(shuō)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家很多基礎(chǔ)設(shè)施也是由國(guó)家承擔(dān)，社會(huì)主義中國(guó)搞市場(chǎng)化運(yùn)作恰當(dāng)嗎？

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化，是我國(guó)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展和減輕財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)選擇，我們不能也無(wú)法走西方高福利國(guó)家的老路。另外，污水處理、垃圾處理、供水、交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施，本著“污染者付費(fèi)”的宗旨，更符合公平的原則。

PPP模式運(yùn)行既提高了市政公用行業(yè)的投資效率，也加快了運(yùn)營(yíng)效率。目前也有一些運(yùn)行得比較好的PPP項(xiàng)目，如合肥市清溪污水處理廠巢湖市城區(qū)污水處理廠巢湖市城市公園等。

我們公司還沒(méi)有PPP模式的合作經(jīng)歷。目前我們主要承接政府投資的重點(diǎn)公路施工工程，因?yàn)榻鼛啄陙?lái)交通部門對(duì)公路建設(shè)投資很大，這些項(xiàng)目見(jiàn)效快，資金壓力小。

PPP項(xiàng)目中確實(shí)有一些經(jīng)營(yíng)性很高的項(xiàng)目，如污水、垃圾處理等，但由于基礎(chǔ)設(shè)施投資金額大，投資周期長(zhǎng)，且期間變數(shù)很大，因而項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)成為公私部門關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題，給私營(yíng)企業(yè)投資帶來(lái)一些顧慮。

對(duì)目前政府推廣的項(xiàng)目，我公司積極關(guān)注，結(jié)合本企業(yè)自身能力，準(zhǔn)備選擇一些與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的項(xiàng)目去做。我們準(zhǔn)備加強(qiáng)這方面的人才培訓(xùn)，拓寬融資平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，借鑒省內(nèi)外正在運(yùn)營(yíng)的PPP項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)，為公司參與PPP項(xiàng)目做好準(zhǔn)備。

政府應(yīng)該收放有度

程亞敏安徽省城建設(shè)計(jì)研究院總承包部總經(jīng)理

政府近期大力推動(dòng)PPP模式與我國(guó)現(xiàn)有的地方債務(wù)規(guī)模較高有密不可分的關(guān)系。近年來(lái)，我國(guó)普遍通過(guò)成立地方融資平臺(tái)等方式融資進(jìn)行市政建設(shè)，盡管對(duì)改善民生和社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了積極作用，但也帶來(lái)了債務(wù)規(guī)模較大的弊端。

推廣PPP項(xiàng)目對(duì)政府而言有三個(gè)重要的意義，一是一次性投入明顯減少。通過(guò)與社會(huì)資本的合作參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓寬了項(xiàng)目的融資渠道，促進(jìn)了投資主體的多元化，有效彌補(bǔ)了政府財(cái)政投入與實(shí)際需求之間的巨大差距。

二是降低了成本，同時(shí)項(xiàng)目收益率提高。社會(huì)資本在引進(jìn)低費(fèi)用、高效的技術(shù)方面更有經(jīng)驗(yàn)，在處理微觀事務(wù)方面更具有優(yōu)勢(shì)，由于其同時(shí)為多個(gè)城市的多個(gè)項(xiàng)目提供服務(wù)，可以有效利用規(guī)模效應(yīng)進(jìn)一步降低成本，提高項(xiàng)目收益率，據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，一般PPP項(xiàng)目可以幫助政府節(jié)省5%-20%的費(fèi)用，

三是提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。一般而言，社會(huì)資本有著政府不可比擬的商業(yè)意識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的技術(shù)和人員，類似項(xiàng)目和經(jīng)驗(yàn)也為服務(wù)水平提升提供了客觀支持。

目前，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)PPP模式不“感冒”的原因主要是兩個(gè)方面：一是目前公布的PPP項(xiàng)目多為公益性質(zhì)，回報(bào)前景堪憂且有一定的不確定性；而且部分基建領(lǐng)域的大型企業(yè)曾經(jīng)在做B'r項(xiàng)目時(shí)吃過(guò)虧，修建好項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給政府后，政府卻無(wú)力兌付建設(shè)前允諾的費(fèi)用。

除了項(xiàng)目本身的原因，PPP模式推廣緩慢還與一些地方政府沒(méi)有吃透PPP政策有關(guān)，一些地方政府對(duì)在PPP模式中自身的職能沒(méi)有一個(gè)很清醒的認(rèn)識(shí)。實(shí)際上，在PPP模式中，政府要從過(guò)去“監(jiān)管者”的角色定位中脫離開(kāi)來(lái)，轉(zhuǎn)變成為一個(gè)“項(xiàng)目合作者”。

而目前地方政府走向了兩個(gè)極端，要么是“甩包袱”，把所有的監(jiān)管、投資、施工、運(yùn)營(yíng)、管理都交給社會(huì)資本來(lái)做；要么依然是過(guò)去“大包干”的形式，把項(xiàng)目的話語(yǔ)權(quán)牢牢地抓在自己手中，這兩種方式都是不對(duì)的。對(duì)于涉及國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，政府部門依然要嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，做到收放有度。

此外，政府與社會(huì)資本在項(xiàng)目投資回報(bào)率上的“分歧”亦是現(xiàn)在PPP項(xiàng)目落地難的原因之一。以往政府獨(dú)立開(kāi)發(fā)公共項(xiàng)目時(shí)，從商業(yè)銀行或是政策性銀行獲取的貸款利率都是非常低的，甚至能到達(dá)5%以下。而現(xiàn)在參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本投資方所需的資金除了硬性規(guī)定30%白持以外，幾乎都來(lái)源于商業(yè)銀行的貸款，這種貸款的成本很高，導(dǎo)致他們對(duì)投資回報(bào)的期望值很高，超出政府的可承受能力。

目前，PPP模式依然是一個(gè)新生事物，但切不可“過(guò)熱”，國(guó)家層面為了防止地方政府不顧自身實(shí)力上馬過(guò)多的PPP項(xiàng)目，也出臺(tái)了一系列政策，如每年基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目占比不得超過(guò)10%。同時(shí)，為了加強(qiáng)政府的主體意識(shí)和避免社會(huì)投資人承擔(dān)過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家也要求在PPP合作中，政府的出資比例應(yīng)為10%-30%。