對金沙江水電移民工作的認識和思考
——基于向家壩、溪洛渡電站移民工作的實踐分析

趙小銘

(中國長江三峽集團 移民局， 四川 成都 610000)

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●金沙江水電移民問題研究

對金沙江水電移民工作的認識和思考
——基于向家壩、溪洛渡電站移民工作的實踐分析

趙小銘

(中國長江三峽集團 移民局， 四川 成都 610000)

水電移民工作是水電工程建設的前提和基礎，對整個水電工程建設具有決定性影響。論文基于向家壩、溪洛渡電站移民工作的實踐，對移民工作的地位、重點難點、協調機制和移民隊伍建設進行了思考。

水電工程； 非自愿性移民； 工作反思

一、引言

水電移民是學界常說的非自愿性移民，非自愿性移民工作堪稱世界難題。金沙江下游溪洛渡、向家壩電站(以下簡稱“兩站”)是金沙江主干上的重點工程，也是我國第二、第三大巨型水電工程，“兩站”建設涉及云南、四川兩省非自愿性移民共計18.616萬人，其中溪洛渡水電站移民6.103 7萬人(云南庫區3.910 6萬人、四川庫區2.195 3萬人)，向家壩移民12.512 3萬人(云南庫區6.589 7萬人，四川庫區5.922 6萬人)。

(一)向家壩電站移民概述

向家壩水電站位于四川省宜賓縣(左岸)和云南省水富縣(右岸)境內，是金沙江最后一級電站，建設征地淹沒影響涉及四川省宜賓、屏山、雷波及云南省水富、綏江、永善6縣，涉及30個鄉鎮、143個村、678個村民小組、698個機關事業單位，需搬遷新建屏山、綏江2座縣城和16個鄉鎮駐地，云南庫區移民6.589 7萬人，四川庫區移民5.922 6萬人，共計12.512 3萬人。據可研規劃報告，建設征地和移民安置補償投資概算151.26億元，其中四川73億元，云南78.26億元。

(二)溪洛渡電站移民概述

溪洛渡水電站位于四川省涼山彝族自治州與云南省昭通市交界的金沙江下游峽谷中，是金沙江第二級電站，建設征地淹沒影響涉及四川、云南兩省9縣(區)，其中四川省5縣，分別為雷波、金陽、布拖、昭覺和寧南縣；云南省4縣，分別為永善、巧家、魯甸縣和昭陽區，淹沒影響土地23.1萬畝，房屋約226萬m2,等級公路320km,通訊線路410km，輸電線路203km，小水電站2座(6 350kw)，集鎮13個，工礦企業8個，文物古跡12處。移民總計6.103 7萬人，其中云南庫區3.910 6萬人，四川庫區2.195 3萬人。根據國家審定的移民搬遷安置可行性研究報告，建設征地和移民安置補償投資可研概算78.78億元，四川37.97億元，云南39.81億元。

(三)移民工作體制和管理程序

我國移民工作體制有一個逐步調整、完善和發展的歷程。1991年5月1日，國務院頒布實施《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第74號，下稱“老移民條例”)；2003年1月1日，原國家計委發布《水電工程建設征地移民工作暫行管理辦法》(計基礎【2002】2623號)；該《暫行管理辦法》規定，移民工作實行行政負責、投資包干、業主參與、綜合監理的管理體制；2006年9月1日，國務院頒布實施《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號，下稱“新移民條例”)規定，移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，并設立“國務院水利水電工程移民行政管理機構”，負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的監督和協調。

向家壩、溪洛渡兩電站移民工作時段內，正是“新移民條例”和“老移民條例”交替時期，為適應移民工作的需要，中國長江三峽集團于2007年6月，在“金沙江開發有限公司籌建處移民工作部”的基礎上，成立了集團公司移民管理局(現稱“移民工作局”)，加強了對移民工作的管理力度。并先后與云南、四川兩省人民政府商定，向家壩、溪洛渡兩站移民按“老程序、新標準”的方式進行，即“在移民工作程序上繼續按照老移民條例規定的程序進行，補償補助標準按照新移民條例執行?！?/p>

二、移民工作的現狀和困難

(一)“兩站”移民工作現狀

隨著溪洛渡、向家壩兩電站分別于2012、2013年蓄水發電，“兩站”涉及的云南、四川兩個省3個州市12個縣區的18.616萬移民的移民搬遷安置工作已完成，兩座縣城(云南綏江縣城、四川屏山縣城)和23個集鎮已完成了新建搬遷工作。2014年7月10日下午4時，中國長江三峽集團董事長盧純在成都梯級調控中心向公眾宣布：金沙江下游水電開發一期工程取得重大建設成果--世界第三大水電站、中國第二大水電站溪洛渡電站和中國第三大水電站向家壩電站機組全部投產發電，這是一項了不起的成績。我們認為，這一成績的取得是各級政府、各部門和集團公司高度重視的結果，是各方努力奮進、溝通協調、措施有力的結果，值得認真總結。但“兩站”移民工作也面臨許多困難和問題。

(二)“兩站”移民工作的困難和問題

水電移民工作的困難，最根本的在于它的移民是非自愿性移民，帶有一定的計劃強制性質。再就是移民都有故鄉情結，所謂故土難離，要使移民從內心深處愿意搬遷是有條件的，也是十分困難的。另外，移民工作是非常復雜的系統工程工作，千頭萬緒，移民工作涉及移民的核心利益，牽一發而動全身。因為，移民工作涉及移民生產生活系統的摧毀和重建，損失的不僅僅是有形財產。

筆者作為中國長江三峽集團公司一名員工，直接在基層第一線從事移民工作幾年以來，對移民工作有著第一線的體驗、感受和認識：首先是移民不愿意離開故土，有失落心理和抱怨情緒；其次是在發展理念上移民心理矛盾、存在認識上的偏差和依賴的思想；第三，在補償和利益上移民往往要對比權衡，思想上搖擺不定，總認為補償標準太低、不合理；第四，政府在做移民工作時需要在一定的時間內完成移民任務，具有一定強制性；第五，移民干部在移民工作中思想和思路具有一定局限性；第六，現實的矛盾容易使移民走向極端，一方面移民自身的維權意識在不斷覺醒、利益訴求表達方式也日益多樣化，而另一方面移民與政府機關和水電開發企業在信訪、溝通、交涉制度建設方面還不盡完善，這種狀況很容易導致移民訴求、上訪、告狀，甚至引起群體性事件。

三、相關思考

(一)關于移民工作地位的思考

水電移民工作是水電工程建設的前提和基礎，它制約了整個水電工程建設，具有決定性地位。國家強調“先移民，后建設”的方針。“移民問題制約了水利水電工程的經濟和社會可行性，是世界上水電開發最具有爭議的影響之一?！盵1]

從現實狀態和根本意義上講，移民工作屬于社會工作和政治性較強的工作，移民問題越來越成為社會問題和政治問題。一是因為移民問題的主體是“人”，直接涉及人權，解決這種問題必然具有鮮明的政策性和群眾性[2]；二是因為水庫移民是非自愿性移民，是局部社會區域范圍內的各種社會關系和構成要件被解體和重組的過程，在這之間的搬遷安置復雜過程中，任何問題處理不當都容易引發社會沖突。近年來，移民利益訴求、上訪告狀、走向極端的群訪和群體性事件仍然不斷。諸如四川省屏山縣的“6.2”事件、云南省綏江縣“3.25”事件和云南省永善縣移民外遷普洱孟連后引發的“3.28”事件。2009年5月，國家發改委發文指出，溪洛渡和向家壩兩電站“工程建設總體進度順利，但移民搬遷安置工作之后，較多移民信訪、上訪事件以及移民政策調整等問題不斷”，決定成立金沙江下游水電移民工作協調機制，負責金沙江下游梯級電站移民相關工作的溝通和協調[3]。移民工作地位上升為社會政治和國家層面。

(二)對移民工作協調機制的建立和完善的思考

成立金沙江水電移民工作協調機構至關重要。溪洛渡、向家壩是地處云南和四川兩省的界河上，由于涉及跨省移民問題，對河兩岸同一電站的移民橫向對比，對兩省移民工作機制和前期安置補償補助的不同表示不滿，從而引發的問題較多?！皟烧尽币泼窆ぷ髦胁扇〉姆椒ㄊ墙墒∮嘘P部門的協調機制，諸如成立了向家壩宜賓市移民工作協調機制和現場工作協調機制，召開相關會議解決具體問題；成立了向家壩、溪洛渡昭通市移民工作協調機制和現場工作協調機制，召開了會議數十次，解決了數百個具體問題。

目前，省際之間的協調機制還有待進一步建立和完善，按照國務院頒布實施的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規定：“國務院水利水電工程移民行政管理機構負責全國大中型水利水電工程移民安置工作的監督和協調。”[4]但在國務院的移民管理機構未明確之前，諸如金沙江下游水電涉及川滇兩省移民補償平衡問題，金沙江上游涉及藏、青、滇、川四省(區)移民工作協調問題等問題，需要建立國家層面的協調機構，以協調解決以上問題，進一步推進金沙江水電移民工作。

(三)對移民工作中的重點問題的思考

1、實物指標調查的準確性問題

在參與電站移民實物指標調查的實踐工作中，我們體會到，實物指標調查是移民工作的基礎，是移民前期補償安置的基礎性數據來源，是對移民的實物在類別、數量、質量、權屬和其他屬性等指標進行調查和反復核實的過程，直接關涉到移民補償額度和信度。實物指標調查又是移民安置規劃大綱和移民安置規劃編制的依據，如果數據不準確，補償安置就會出現疏漏和偏差。因此，移民實物指標調查工作數據的準確性十分重要，這就要求移民工作者和調查組工作人員，必須認真細致、嚴謹求實，避免粗枝大葉和細節上的疏漏。只有認真核實清楚移民財產的各類指標數據，才可能避免補償安置中的偏差和失誤。

2、安置規劃的科學性問題

規劃是實施移民安置的文本依據，應在規劃中體現“安置”就是“安居”，必須具有科學性?！皟烧尽币泼癜仓靡巹潎栏癜凑照叻ㄒ?、行業標準和有關要求，通過層層審核才具體實施的，通過實踐驗證總體上也是可行的。但我們以為，在考慮庫區和移民安置區長遠社會經濟發展方面還顯不足，在廣大移民參與性方面還未很好體現，規劃與實際的運作還存在差距。因此，在規劃符合實際要求、達到實施效果和深度等方面要進一步完善，以進一步科學化。

3、實施管理的實效性

移民安置規劃實施是移民工作的核心工作環節，也是移民工作成敗與否的關鍵。移民安置規劃實施主要由地方政府來完成，三峽公司協助參與。在參與工作中，我們體會到，地方政府的責任主體、實施主體和工作主體的職責有了較好的體現，地方移民管理部門也較好地發揮了他們的作用。三峽公司在解決“兩站”移民資金不足、需要補充的建設項目和移民遺留問題中也付出了規劃外的移民項目資金，較成功的履行了社會責任。下一步要思考的是破解移民安置過程中遺留的難題，以推進相關工作常態化、制度化和規范化。

(四)對移民工作隊伍建設的思考

“工欲善其事，必先利其器”[5]。移民工作是由移民工作者來完成的，因此，做好移民工作，隊伍建設是根本、干部是關鍵，領導干部素質、能力和水平的高低，是決定移民事業成敗的關鍵。在與地方移民干部接觸過程中，我們發現，由于移民工作難，目前的情況是，許多從事移民工作的干部和人員，不情愿做這項工作，不滿意做這項工作，思想上有怨氣、工作上有情緒，在面對移民具體工作時，難免就有疏漏，工作落實就有問題。

我們以為：一是要著重理順移民管理機構機制和編制。據調研，“兩站”地方移民管理局許多工作人員都是臨時抽調和臨時安排的，既無編制也無崗位，要進一步落實他們的崗位、職位和相關待遇問題，確保移民隊伍的穩定，讓移民干部和移民工作者愿意從事這項事業；二是要通過主題教育、系統培訓，加強移民干部隊伍的引導教育，要針對移民工作的實際，制訂培訓計劃，有選擇地安排干部職工參加培訓學習，有計劃地邀請專家開展專題講授，進一步提升移民干部解決實際問題的能力；三是要圍繞移民工作的重點、難點、熱點問題，開展移民問題研究，破解移民難題，進一步改善黨群干群關系、增進與移民群眾的血肉聯系；四是要樹立為移民服務的理念，加強移民系統內部管理和深入移民調研的各項制度，解決移民干部和移民工作者在思想上、學習上、工作上和生活上存在的問題。

四、結語

總之，水電建設是利國利民的大事，金沙江水能資源豐富，水電開發在全國能源發展戰略中具有極其重要的地位，但移民問題一直是制約這一發展的重要因素，重視移民工作、認真做好移民工作，為金沙江水電開發、國家西電東送及其整個水電事業的發展助力，是每一個移民工作者應該努力去完成的使命，也是各級政府、各職能部門、開發企業應該履行的政治使命和社會責任，須臾不可忽視。

[1]朱東愷, 施國慶. 水利水電移民制度研究(叢書·總序)[M]. 北京：社會科學出版社，2011：5.

[2]湯鑫華. 水電開發的移民問題(上) [J]. 中國三峽，2014，(6)：11—19.

[3]彭幼平. 協調機制在水電移民工作中的作用及建議[G]//中國水電工程顧問集團公司. 水電移民政策、技術、管理論壇論文集. 北京：中國水電水利出版社， 2013：348.

[4]國務院. 大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[R]. 中華人民共和國國務院公報,2006，(26)：6—11.

[5]孔子. 論語·衛靈公十五[M]. 北京：中華書局出版社，1960.

Cognition and Reflection on the Work of the JInsha River Hydropower Resettlement——A Practical Analysis Based on the Work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement

ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The hydropower resettlement work is the prerequisite and foundation of the hydropower project construction. It is crucial to the whole project of the hydropower construction. Based on the practice of the work of the Xiangjiaba and Xiluodu Hydropower Resettlement, the paper has a thorough reflection on its function, the working points, the difficulties, the coordinating mechanisms and the training of the staffs on hydropower resettlement.

the hydropower project; involuntary migrants; reflection on the work

2015-09-17

2014年度國家社科基金項目(西部項目)《金沙江水電工程移民問題研究》(14XRK004)。

趙小銘(1989— )，男，云南昭通人，助理工程師，學士，主要從事水電工程及移民研究。

D632.4

A

2095-7408(2015)06-0012-04