美國教育券政策的評析及啟示

杜 倩

美國的政治制度和社會制度提供了廣泛、平等、無償的權利分配，公開宣稱所有公民一律平等。換言之，平等亦或公平成為了美國等地區永恒的追求。但在公平的實現路徑上卻呈現出了“百家爭鳴”的態勢，以羅爾斯代表的一派主張“把優先權交給平等”，社會需要實行“補償原則”來幫助那些弱勢群體;以弗里德曼為代表一派則主張，應該遵循“投入—產出”的衡量邏輯，“把優先權交給效率”;奧肯則采取了折中主義原則，認為平等與效率在不同的領域優先權各異，二者并不能相互取代，而應有時強調公平，有時強調效率，在公平與效率之間進行抉擇。

理論只有在對現實的關懷中方能體現其價值，公平與效率的抉擇機制被很好的運用到了教育領域。自1955年弗里德曼提出教育券概念以來，教育券的制度對美國公立教育改革產生了實質性的影響，但該政策也受到諸多爭議。圍繞著這一政策，不同的主體產生了相異的訴求和指向:公共服務的接受者要求改善服務的有效性和靈活性，市民團體要求改善公共服務對象的效能和效率，政策學者要求審視教育券模型的適用性，自由主義者竭力擴大公民的權利范圍。

但總體而言，對教育券的態度分化為支持與反對兩種對立立場。支持方主張教育券政策通過增加教育服務多樣性來促進教育公平化。反對方認為教育券的制度設計和制度操作之間存在深度裂痕，由于多種外部變量的干擾，政策效果會發生異變，甚至引致其他嚴重問題。這也說明，即便人們對這一政策目標本身可能達成了共識，但在實現目標的手段上卻存在較大的分歧。

與此同時，盡管教育券政策引發的爭議尚未塵埃落定，但它卻已經被移植或是正在被移植到美國之外的諸多國家。我國理論界與實踐者也對這一政策產生了濃厚的興趣，試圖在教育領域嘗試教育券的模式。為此，研究美國教育券政策的實施困境，深入、全面地理解和把握教育券政策的內核與機理，對于我們合理借鑒該政策模式具有重大的意義。

一、美國教育券計劃項目概述

教育券是一項促進教育發展的政策性安排，它能夠運用市場化的資源配置手段將公共財政資源分配到合適的家庭，家庭用來抵免部分或全部擇校費用(Epple＆Dennis and Romano，2002)。Wolf認為，需要從三個方面對教育券項目進行界定:(1)項目資金來源是公共財政;(2)項目目標是幫助適齡學童進行自主擇校;(3)公共部門的決策能夠實現上述目標。(Wolf，2008)

美國教育券實施中運用多樣化的標準來界定受眾:早期的佛蒙特州和緬因州根據當地是否有公立學校來確定;根據學生家庭收入來確定;以學生生理健康狀況為標準，如俄亥俄州的自閉癥學生教育券計劃;以學生在校表現為標準，如俄亥俄州克利夫蘭市獎助計劃根據學生的出勤率和學術能力。(Bruner＆Thayer，2001)

教育券的實施有三個步驟:界定符合條件的家庭、界定符合條件的學校、教育券的發放(Dentler，1971)。美國的第一個教育券計劃項目是1869年的佛蒙特州的“城鎮學費計劃”項目，該項目為那些本地沒有公立學校的鄉村學生提供資助。教育券項目曾在1999－2003年終止，在此期間政策制定者保持一種觀望的態度，因為最高法院對克利夫蘭市獎學金和補助金計劃進行違憲審查，最終以5:4的微弱優勢判定教育券項目合憲，可以在任何私立學校、教會學校施行，這極大的鼓舞了各州繼續實施教育券項目。

二、美國教育券項目實施困境

美國的教育券制度可追溯到亞當斯密的《國富論》(1778)和托馬斯·佩恩的《人類權利》(1969)，斯密和佩恩主張政府應該給貧窮家庭提供資金，使他們能夠和富裕家庭擁有同樣的擇校的能力和機會。自由主義大師弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》中正式提出了教育券的概念。

弗里德曼認為，政府主導的公共教育缺乏競爭、效率低下、資源嚴重浪費，因此他主張開辟一個教育市場，通過減少政府干預，引入市場競爭機制，促進學校、老師之間的競爭，提高教育質量，滿足不同階層公民對教育公平的需求，促進教育資源的優化配置。

弗里德曼關于教育券的主張遵循了哈耶克反對政府計劃的傳統，但他的理念也遭到人們的質疑。皮科克、懷斯曼通過對市場機制弊端的修正，提出應該將教育券與學生家長的收入相聯系(Peacock＆Wiseman，1964);詹克斯作為社會政策學派的代表指出，教育券項目中引入政府的適度協調機制，應該主要關注弱勢群體，給低收入家庭發放二次教育券，以實現教育的公平(Jencks，1970)。這在解決問題的同時又提出了另外一個問題——市場競爭導向的效率與政府干預導向的公平之間該如何抉擇。

19世紀的自由主義者將自由的擴張視為促進福利與平等的最有效的手段，20世紀的自由主義者把福利與平等視為自由的必要條件或它的替代物。盡管教育券制度在自由主義學派和社會政策學派及自由主義學派內部尚未取得穩定性的共識，但他們都主張在具體的制度設計上，可以通過提供多樣性選擇實現教育公平，營造競爭性機制提升教育效率。

具體而言，教育券政策需要同時兼顧效率與公平才能實現政策設計的初衷，以促進教育的均衡發展。其中，對公平的吁求需要通過實現教育供給的多樣性來達成，例如“賦予選擇權”、“關注個體價值”、“打破學校均質化”等;而對效率的追求則需要通過營造競爭性來達成，例如“提升教育質量”、“轉變政府職能”、“優化師資結構”等。

1．賦予選擇權。羅爾斯的“最小最大化”原則認為任何一種平等都是不能忍受的，除非它提高了社會的最低收入。教育券制度監管爭議頗大，但是支持者和反對者均認為教育券制度對美國的教育公平產生了實質影響，但關于機會均等如何被影響卻分歧巨大。

支持者認為，通過賦予低收入家庭教育券，一方面能夠在質上提高他們的教育選擇的能力，享有同中產階級或是上層社會家庭同樣的選擇能力(Hanushek，2002);另一方面在量上，由于參加教育券項目的學校無故不得拒絕學生的入學選擇，因此使用教育券的學生，在擇校范圍方面大大提升。簡言之，在擇校能力提升的情況下，公民能夠擁有更具多樣化的選擇，能夠滿足不同層次公民的教育需求，從而促進教育的公平性(William，Peterson，2002)。

反對者從實踐的角度提出，上述情況僅限于理論的范疇，在實踐中卻受到諸多阻滯:

第一，教育券只是擇校的諸多方式之一，而且是最受爭議的一種方式。Metcalf以“公—私”為標準，建立了美國中小學擇校的連續光譜(Metcalf，2001)。在這一光譜上存在著三種擇校模式，從左到右依次是“公立—公立”選擇(包括教師輔導、課堂教學、校中校、磁石學校、學區內擇校、跨區擇校)、“半私”選擇(包括特許學校、家庭學校)、“公立—私立”選擇(包括教育券、學費稅收抵免)。從光譜中可看出，教育券是公立－私立選擇中的一種，在教育券之外還有九種選擇，且其他擇校的政策設計更加的簡單，政策操作的不確定性更小，爭議更少。

第二，擇校成本高(Nechyba，2000):教育券設計的前提之一是，父母具有充足的能力為孩子選擇合適的學校。反對者指出，這種預設是不成立的，普通公民沒有足夠的資本為了孩子的擇校而辭退工作、賣掉房子。同時，擇校需要承擔信息搜尋成本、交通成本、時間成本，需要考慮新舊學校課程體系的銜接性、種族的相似性及對新環境的適應性等方面。因此，家長不會輕易的使用教育券進行擇校。

第三，教育券面值的合理性問題(Rouse，1998):不同的教育券項目中教育券的面值不同，目前美國所有的教育券面值都低于10000美元，但在諸如紐約、芝加哥、華盛頓的城鎮學區，較好的私立學校學費通常都高于10000美元，這意味著使用教育券的低收入家庭若想進入這些學校，他們需要另外拿出一部分學費，否則就不得不選擇二等的或三等的學校，這些學?；蛟S并不比他們原來的學校好多少。

第四，信息不對稱限制選擇(Hoxb，2002):家長做明智的擇校決定是建立在充分的信息的基礎上。相關研究表明，當家長被提供關于可選擇學校和孩子充足信息時，其做出擇校的決定幾率要遠遠要高于信息不充分者。教育券理論上功效的發揮與信息有著正相關的關系?，F實中，關于學校的信息是不對稱的，家長很難獲得而且很少分析有關擇校的信息。

第五，家長自身素養對選擇的影響:學者研究發現，教育券項目在不同的父母群體中的響應程度是不同的。相比而言，那些重視教育的家長更加歡迎教育券項目，而且往往也會積極申請教育券。(Nechyba，1999)

第六，教育券的地域限制(Epple＆Romano，1998):教育券的設計都有一定的地域限制，如密爾沃基市和克利夫蘭市低收入家庭教育券項目都要求申請者必須居住在該地的學區范圍內。同時，很多質量特別好的學校都是針對小范圍內的學生，如城市中心區、教會學校等。但是由于違憲性的原因，這些學校并不在教育券項目覆蓋范圍之內。

2．關注個體價值

教育券項目的支持者認為，在政策設計上，將服務的對象由抽象整體轉向具體個體，即關注每個家庭和每個學生的權利，試圖通過對個體價值的關注，塑造學生獨特的個體特征，尤其是一些關注弱勢群體的教育券項目，例如幫助殘疾學生、自閉癥學生等，更加體現教育券項目的人文關懷性和公平性。科爾曼在《科爾曼教育報告》中提出了“同伴效應”，教育券能夠使學生選擇更好的學校、更優秀的同伴，從而擴大“同伴效應”。

但反對者認為，教育券項目將教育市場化，對個體價值的過分關注是對公民價值的侵蝕。在教育券項目中，學校扮演著一個營利性公司的角色，學校更多的關注諸如成績的顯性變量，弱化對學生的公民價值的培養，最終侵蝕美國社會的多元性價值。反對者堅持認為，教育券不但不會強化“同伴效應”，反而會降低“同伴效應”。對特殊需要的學生，由于其特殊需要而花費較多，而且需要建設專門的基礎設施，學校一般不愿接受這類學生。從受眾的角度而言，教育券項目又造成了接受服務的家庭和未享受教育券項目的家庭之間的不公平。公共財政的資金來源主要是稅收，征稅的對象具有普遍性，因此納稅和享受服務之間就形成了一道裂痕。

3．打破學校均質化。在政府主導的公立辦學模式下，按標準化的模式辦學，同質性較高，不利于學校質量的提升和學生的培養。教育券項目可以通過賦予家長選擇權，實現學生在不同學校之間的差異化配置，從而打破學校之間的同質性現狀。

反對者認為，教育券項目盡管增強了學校之間的異質性，但同時增強了學校內部的同質性。相同類型的學生聚集到同樣的學校中，同質性更強，反而不利于學生個體的多元性發展。對于部分公立學校而言，好學生的離開，意味著學校會不斷的衰落，不利于學校的長遠發展;對于所有參與教育券項目的學校而言，教育券項目使得對于學校的支持具有了更大的不確定性，家長可以根據自身的偏好做出具有不可預測性的選擇，使得學校在容納能力方面出現較大的變動，不利于學校的穩定性發展。

4．提升教育質量。教育券的另一個重要的目的是通過競爭效應提升教育質量，首先是學校之間的競爭，促進學校自身課程體系的創新和改善，公立和私立學校之間的競爭有利于改變目前公立學校教育質量低的尷尬局面。其次是對教師的激勵，學生的流動性增大之后，使得教師產生更大的危機意識，需要通過提升自身的教學水平和自身素養來留住學生，從而優化師資結構，提高教學水平。

反對者認為，市場化的手段使得處在競爭環境中的學校更加關注顯性變量和表面問題，如學生成績等;忽視隱性變量和實質問題，如文學藝術類課程、公民責任的培養等(Boruch，Snyder，2002)。學校會改善課程體系，更加注重功利性和實用性，以吸引更多的學生。教師為了提升教學考核的成績，故意對學習差的學生態度惡劣，使他們的家長不滿意。公立學校和私立學校之間的競爭并不是公平的，公立學校需要遵循既定的程序規則，而私立學校卻不用遵守，這使得原本就處于不利地位的公立學校更加容易衰落。

5．轉變政府職能。公共服務部門的膨脹彰顯著福利國家無所不及，但這并不能代表人類的這些需求得到了很好的滿足，而是公共服務打破了公共責任和私人事務之間的障礙。教育券項目將政府的責任重新賦予到公民身上，重新激活個人行動的差異性和多樣性(Barnard＆Rubin，2003)。同時，教育券項目實施中，要求政府放松對公立學校的管制，給予學校更大的決策空間，有利于增強學校的自主能力，提升學校辦學的積極性和效率。而且，政府為了讓不同的學校在一個公平的環境下競爭，逐步完善教育體系的相關標準。

反對者認為，政府的公立教育券模式對私人教育投資產生了較大的“擠出效應”(Alliance，2010)。一方面，家長一般會選擇教育券面值可以覆蓋的學校，家庭的教育投資會相對減少;另一方面，政府為了維持對教育券項目的控制能力，實行公共資金教育券項目，限制社會資金教育券項目，不利于利用調動社會資本提供公共服務。同時，各利益集團和政治家為了自身的政治利益，在博弈過程中通過引導公眾關注點，用政治目標替代教育目標，對教育的發展產生較大的威脅。

6．優化師資結構。教師對學生具有重大的影響，Rickin等學者2001年在德克薩斯州進行了一項關于“教師效應”(Hanushek，2002)的實驗，實驗收集分析了不同學生個體在同一學校的不同老師及不同學校的不同老師影響下的學術表現(Rivkin、Hanushek、Kane，2001)。研究發現嚴格管理小額學校更可能培養和留住優秀的老師。但公立學校教師的薪酬體系和晉升機制卻非常的科層化，缺乏足夠的靈活性。如當前的考核體系僅僅依據教師入職的年限，而不考慮教師之前的教學經驗，也不考慮教師所帶的課程是英語還是數學，帶的學生是一年級還是六年級(Ballou＆Podgursky，2002)。而且教學效果的好壞并不影響教師的薪酬待遇。關于教師的招聘，學者實證研究發現，公立學校對于應聘者的學術能力要求并不高(Ballou＆Podgursky，1995)。

但教育券項目的實施要求教師結構體系具有較大的靈活性，例如教育券項目可能突然對數學和科學學科的教師有大量需求，對文學藝術需求驟然減少，由于傳統的死板的薪酬體系限制，教師更傾向于選擇工作輕松的文學藝術學科，而不愿意去繁重的數學科學學科。同時，教育券項目對教師的學術能力具有較高的要求，但是研究發現在公立學校中學術能力越強的老師離職率越高(Olsen，1989;Stinebrickner，2001)。批評者指出，教育券項目的實施需要相匹配的師資結構，否則教育券項目不僅不會取得預期效果，還會帶來嚴重的負面影響。

三、美國教育券困境對我國的借鑒意義

盡管美國教育券項目受到諸多的質疑，但它確實對教育的發展產生了深遠的影響。有學者認為教育券未來大規模推行的可能性較小，而且公立教育券項目會逐漸萎縮，代替它的的私立教育券的發展(Neal，2002)。教育券項目對公公立學校改革的最大貢獻是重新劃定了政府與社會在教育領域的責任邊界，讓公民和社會力量參與其中，通過多樣性和競爭性促進教育的均衡發展。

美國社會圍繞著公平與效率對教育券的質疑，其前提預設是公平和效率是不可兼得的。而奧肯發現在效率和平等之間存在著一種替換關系:平等與效率在同一個層面上是一對矛盾，平等與效率并非完全對立的。為此，奧肯提出了抉擇的思想:“他認為平等和效率同等重要，在不同的領域中，兩種價值占據著不同的位置。既不應該用效率取代平等，也不應該以平等替代效率，在兩者發生矛盾沖突時，應該根據具體情況，有時強調平等，有時又強調效率?！比绻降群托孰p方都有價值，而且其中一方對另一方沒有絕對的優先權，那么在它們沖突的方面，就應該達成妥協。這時，為了效率就要犧牲某些平等，并且為了平等就要犧牲某些效率。

教育是公民應該享有的權利，在這個領域中，公平應該高于效率，因此在政策制定時，更多的注重公平而非效率。通過輔助的政策設計，更多的挖掘和發揮教育券項目的公平性功能。我國的政治體制、歷史傳統和經濟基礎與美國有著巨大的差別，例如美國是私立學校的質量普遍高于公立學校，而我國則相反，私立學校的數量遠遠不足。因此，對教育券制度的借鑒需要經過嚴格的論證和修改，但其理念值得我們借鑒:

首先是鼓勵、引導和扶持多種類型學校的發展，通過多樣性的教育供給滿足不同層次群體的需求。在社會多元化的今天，實行模式統一的辦學模式已經不能適應社會的發展需求，只有通過建立不同類型、層次的學校，才能滿足公民多樣化的需求。我國的公立學校差距過大，政府可以通過政策誘導扶持社會力量辦學，實現供給主體的多元化，繼而實現教育服務產品的多樣化。

其次，政府應該按照公平的原則設立或完善規則，而不是提供和傳遞各種復雜服務的活動。一方面科學合理界定不同主體的權利和利益邊界，防止金錢滲透對某些公有的價值造成侵害;另一方面完善政策瞄準機制，教育補貼對窮人要有一定門檻，對富人有有效的排除能力;同時，政府運用自身優勢引導建立一個公平合理的教育市場環境，搭建一個不同主體商討的平臺，將教育的矛盾沖突在平臺內得到解決。

再次，政策制定應該從“低制定成本—高執行成本”路徑向“高制定成本－低執行成本”和“適度制定成本－適度執行成本”路徑轉變。政策經典理論認為，政策制定成本與執行成本呈現負相關關系。低制定成本意味著公眾、利益集團等政策相關主體參與少，因此政策的矛盾凸顯在執行階段，導致政策執行困難，我國目前多屬這類情況。反之，高制定成本意味著某項政策得到相關利益主體的充分博弈，最終達成了一種模糊性共識，政策矛盾在制定階段已經得到解決，故政策執行較易。

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