包容性治理的邏輯理路

王蘇蘇

包容性治理理論是“包容性增長(zhǎng)”理念和治理理念的高度契合。治理意味著更加網(wǎng)絡(luò)化的治理形態(tài)和開(kāi)放的權(quán)力結(jié)構(gòu);“包容性增長(zhǎng)”則最早由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年提出，以此應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)中出現(xiàn)的權(quán)利貧困和社會(huì)排斥現(xiàn)象，重點(diǎn)突出消除貧困、尊重公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的包容性，核心理念是參與和共享。因此，包容性治理是指“各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的權(quán)益能得到尊重和保障的公共治理”。技術(shù)型治理向包容性治理的變換涉及到社會(huì)治理模式和機(jī)制的轉(zhuǎn)型，在當(dāng)代中國(guó)城鎮(zhèn)化的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)中，這種機(jī)制和模式的轉(zhuǎn)型有著必然的邏輯，總體而言，它是外部社會(huì)需求和內(nèi)部制度供給兩個(gè)方面復(fù)雜互動(dòng)的結(jié)果。

一、社會(huì)多質(zhì)共存性導(dǎo)致了對(duì)包容性治理的需求

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)狀基本可以用多質(zhì)共存來(lái)形容。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面，其一是多質(zhì)態(tài)的社會(huì)存在。有學(xué)者在描述我國(guó)社會(huì)形態(tài)時(shí)將其形象地比喻為“大熔爐”和“活的歷史博物館”，因?yàn)槿祟惿鐣?huì)發(fā)展歷時(shí)態(tài)的社會(huì)特質(zhì)都客觀的存在于其中，所以其具有“過(guò)渡性”、“模糊性”、“混沌性”。其二是社會(huì)多質(zhì)態(tài)發(fā)展的不平衡。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡掩蓋了城鎮(zhèn)內(nèi)部的不平衡，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的信息顯示:2014年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28844元，按城鎮(zhèn)居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入為4747元，而高收入組人均可支配收入為50968元。在差距懸殊的可支配收入背后，反應(yīng)的是不同人群的生存能力、文化素養(yǎng)、生活水平的差別。客觀而言，社會(huì)的多質(zhì)共存是一個(gè)國(guó)家從傳統(tǒng)社會(huì)走向現(xiàn)代化必須經(jīng)歷的一個(gè)階段，而我國(guó)的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在方興未艾的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，大規(guī)模的人口流動(dòng)、社會(huì)變遷和價(jià)值觀念碰撞滋生出的不安定因素考驗(yàn)著政府的社會(huì)治理能力。正如亨廷頓所言“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過(guò)程卻滋生著動(dòng)亂”。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和大量不確定性的因素顯然超出了科層理性和技術(shù)治理的承載能力，因此它需要一種更具包容和柔性的社會(huì)治理，以提供更多的參與機(jī)制和機(jī)會(huì)公平。

社會(huì)的多質(zhì)共存性需要包容性治理。技術(shù)治理以其不帶價(jià)值關(guān)懷的科學(xué)管理程式實(shí)現(xiàn)的是不加區(qū)別的管理，其實(shí)這只是一種形式上的正義，正如阿納托爾·弗朗斯所說(shuō)的“法律，以莊嚴(yán)的平等方式，禁止窮人也禁止富人睡在橋下、沿街乞討、偷面包吃”。因?yàn)閭€(gè)人的先賦特質(zhì)和生存環(huán)境都是不同的，工業(yè)化時(shí)代的管理方式帶來(lái)的社會(huì)異質(zhì)及其引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定造成了太大的社會(huì)代價(jià)。這種情況是現(xiàn)代社會(huì)治理應(yīng)該避免的，因?yàn)椤叭绻嗣褙毟F無(wú)知的話，他們就無(wú)從享受自由;如果他們的狀況被忽略的話，他們就不能得到正義;如果他們相信他們必須服從無(wú)疑問(wèn)的權(quán)威的話，他們就不可能理性;如果他們被排斥在與其他人以其追求自己的利益和主張與權(quán)利的話，他們就不是一個(gè)民主社會(huì)的公民”。所以現(xiàn)代社會(huì)治理需要一種更為完整的自由、平等、正義的方法指導(dǎo)，也即是更具包容色彩的社會(huì)治理。

二、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包容性強(qiáng)化了對(duì)包容性治理的需求

包容性發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)各方面發(fā)展的主要方向。2011年在博鰲亞洲論壇上時(shí)任副理事長(zhǎng)曾培炎提出:包容性發(fā)展是人人平等的發(fā)展，是各國(guó)共同繁榮進(jìn)步的發(fā)展，是各種文明互相融合的發(fā)展，是人與自然和諧共存的發(fā)展。所以，包容性發(fā)展的目的是希冀所有個(gè)體都平等的享有發(fā)展權(quán)利、機(jī)會(huì)和成果。另外包容性發(fā)展也指?jìng)€(gè)人與社會(huì)、社會(huì)與自然的共同發(fā)展，因而是可持續(xù)的發(fā)展。包容性發(fā)展理念的提出對(duì)我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)狀具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性:首先，在擺脫“貧困陷阱”之后，要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了一定程度的社會(huì)分化，社會(huì)流動(dòng)降低，社會(huì)排斥和機(jī)會(huì)不平等增加;第二，以犧牲環(huán)境換來(lái)的發(fā)展已經(jīng)日益受到來(lái)自環(huán)境的挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響了下一步的發(fā)展。所以作為對(duì)策的包容性發(fā)展必然對(duì)現(xiàn)有的發(fā)展方向和要素分配做重新的調(diào)整，因此它也需要一種與之相應(yīng)的治理模式。正如國(guó)內(nèi)有學(xué)者所言“無(wú)論是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的‘包容性增長(zhǎng)’，還是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)的‘包容性發(fā)展’，如果離開(kāi)‘政府的包容性’都是不可想象的”。而“政府的包容性”中最重要的體現(xiàn)就是治理的包容性。

包容性治理強(qiáng)調(diào)成果共享，關(guān)注弱勢(shì)群體利益，能夠提供更多的機(jī)會(huì)平等。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)而社會(huì)公眾收益不足的“增長(zhǎng)悖論”之中。進(jìn)入中等發(fā)展收入國(guó)家水平后社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了階層固化、社會(huì)排斥、低質(zhì)量的社會(huì)流動(dòng)、兩極分化等特征，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，扭曲了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。所以包容性治理旨在構(gòu)建更具開(kāi)放性的權(quán)力結(jié)構(gòu)和提供更具包容性的制度安排，打破階層固化的壁壘，通過(guò)政策傾斜和資源的二次分配，關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，為其提供更多的機(jī)會(huì)平等，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果的共享。包容性治理是一種生態(tài)化的社會(huì)治理。生態(tài)治理主要是指政府為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而采取的一系列措施。其中治理主體還包括除政府外的多元行為主體，治理宗旨是利益最大化，治理依據(jù)是國(guó)家法律、法規(guī)，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。生態(tài)化的包容性治理在制度安排、政策選擇、資源配置與治理行為等方面超越了傳統(tǒng)的發(fā)展工具主義，強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，要有節(jié)制地開(kāi)發(fā)自然，因而能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、執(zhí)政黨治理理念與現(xiàn)存制度安排的變化是包容性治理制度供給最重要的因素

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，其執(zhí)政理念的變化對(duì)我國(guó)社會(huì)治理中的制度安排具有深刻影響，其一，它直接影響新制度安排的預(yù)期成本和收益，從而間接影響需求;其二，它改變了政治秩序提供新制度的能力和愿望，而這種能力和愿望是制度變遷函數(shù)中至關(guān)重要的變量。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，極大的提高了社會(huì)生產(chǎn)力，改善了民眾的生活水平，顯示了執(zhí)政黨治理理念的正確性。但是就近些年的發(fā)展來(lái)看，一些問(wèn)題也逐漸浮出水面。

首先表現(xiàn)為片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)不能滿足民眾多元化的需求，而且這種不平衡的發(fā)展也引起了更深層次的社會(huì)沖突和社會(huì)危機(jī)。加之以科層理性為基礎(chǔ)的技術(shù)治理促使人的異化和社會(huì)情感的生疏，工業(yè)文明理性文化精神的局限性和內(nèi)在缺陷逐漸顯露。這些因素的匯聚正在日益銷蝕著原有社會(huì)治理的合法化基礎(chǔ)。我國(guó)黨和政府覺(jué)察出問(wèn)題的存在并做出了相應(yīng)的政策調(diào)整。

胡錦濤指出，包容性增長(zhǎng)最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果惠及所有國(guó)家國(guó)家和人群。在2011年的博鰲亞洲論壇上，胡錦濤又將包容性增長(zhǎng)的提法改為包容性發(fā)展，這充分說(shuō)明包容性發(fā)展不僅僅是指經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更指社會(huì)、文化、醫(yī)療、教育等各個(gè)方面的共同發(fā)展，突出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展帶來(lái)的好處要惠及所有的人群，特別是弱勢(shì)群體。同時(shí)，他也把包容性發(fā)展的理念用于國(guó)內(nèi)，在十七屆五中全會(huì)上提出要加快發(fā)展社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的和諧度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

黨的十八屆三中全會(huì)提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序”，更加突出了社會(huì)治理的包容性。毫無(wú)疑問(wèn)，這些執(zhí)政理念、方式的提出，正好切中了當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的不平衡性和治理的不全面性這些要害，同時(shí)也為包容性治理的發(fā)展提供了方向和制度供給。

四、新時(shí)期壓力型體制和一票否決制對(duì)包容性治理具有誘導(dǎo)效應(yīng)

壓力型體制是指在后發(fā)現(xiàn)代化的背景下，我國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)事業(yè)的趕超型發(fā)展，給下級(jí)部門(mén)設(shè)置各種高要求的硬性發(fā)展指標(biāo)，并以這些指標(biāo)的完成情況作為干部考核和升遷的根據(jù)，以此來(lái)敦促下級(jí)行政部門(mén)積極行政。壓力型體制是把經(jīng)濟(jì)中的承包制引入政治工作中，其運(yùn)作原理是用物質(zhì)刺激驅(qū)動(dòng)政治過(guò)程，使政府組織、公職人員為獲得更多物質(zhì)激勵(lì)而互相爭(zhēng)奪資源、名次、遷升，從而造成各方的關(guān)系緊張。而在壓力型體制下，地方政府壓力主要來(lái)自于GDP指標(biāo)以及一票否決制指標(biāo)。一票否決指標(biāo)是指地方政府無(wú)論其他各項(xiàng)工作完成得如何好，但只要有一項(xiàng)“一票否決制”的項(xiàng)目被否決，則視為不合格。社會(huì)穩(wěn)定作為壓力型體制和一票否決制中的重要因素，對(duì)地方政府治理的行為模式具有重要影響。在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)目標(biāo)的過(guò)程中，面對(duì)社會(huì)不穩(wěn)定因素，地方政府無(wú)暇顧及引發(fā)社會(huì)矛盾的深層原因，也不是從治理制度的完善來(lái)解決，而是相應(yīng)采用了一種“權(quán)宜性治理”。所謂“權(quán)宜性治理”是指地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了確保其任期內(nèi)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，在不觸及事端根本的前提下尋求一種靈活而又能在短期內(nèi)見(jiàn)效的處理方式，“捂蓋子”、“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”、“花錢(qián)買(mǎi)平安”都是對(duì)這一治理思維的形象描述。但是從近些年的情況來(lái)看，“權(quán)宜性治理”也并非是地方政府屢試不爽的靈丹妙藥。首先，中央政府通過(guò)一系列新的制度安排，使得地方政府越來(lái)越難以在“權(quán)宜性治理”中獨(dú)善其身了;其次，地方政府“權(quán)宜性治理”的多次運(yùn)用也強(qiáng)化了民眾對(duì)自己的利益形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的預(yù)期，他們甚至故意在敏感時(shí)期向政府提出各種要求，因此反而加大了地方政府的治理成本。這些使地方政府不得不權(quán)衡利弊，探尋一種成本更低的治理方式，那就是回到包容性治理的軌道上來(lái)。因?yàn)榘菪灾卫砟茉诟顚哟魏透蠓秶鷥?nèi)對(duì)社會(huì)利益分布的結(jié)構(gòu)性不平衡作出回應(yīng)，從而能夠真正地化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，因而也是壓力型體制和一票否決制下地方政府的政策選擇。

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