政協協商的歷史價值及完善對策

孫照紅（北京市社會科學院，北京100101）

政協協商的歷史價值及完善對策

孫照紅
（北京市社會科學院，北京100101）

政協協商是以政治協商制度和政協組織為載體和依托實施的協商民主。作為最早制度化的民主形式，政協協商在歷史上發揮了不可替代的作用。當前，協商民主已經廣泛滲透到國家政治社會生活的各個方面。在廣泛多層的協商民主體系中，政協協商的比較優勢非常突出，但作為協商民主的重要渠道和專門協商機構，政協協商仍然需要進一步加強和完善。

政協協商；價值；完善對策

十八大報告首次明確地提出了 “社會主義協商民主制度”的概念，對如何 “健全社會主義協商民主制度”、“推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”作出了全面規劃和部署，其中，“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”［1］是非常重要的一部分。十八屆三中全會在肯定十八大對政協協商定位的基礎上作了進一步部署：“重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化。”［2］2015年2月，中共中央印發的 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，不僅強調人民政協是協商民主的重要渠道，還提出要充分發揮人民政協作為 “專門協商機構”的作用，要 “進一步完善政協協商”［3］。這些重大會議和重要文件一再強調政協協商的地位和作用，既肯定了政協協商的價值和意義，凸顯了政協協商在整個協商民主體系中的重要地位，也為繼續加強政協協商指明了方向、提供了遵循，同時也對政協協商提出了更高、更新的要求。

一、政協協商的價值來源

政協協商是以政治協商制度和政協組織為載體和依托實施的協商民主。在整個協商民主框架和體系中，政協協商的價值和意義尤為突出。政協協商的價值來源于人民政協本身。

從人民政協地位來看，首先，政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是由全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者組成的最廣泛的政治聯盟，是國內的各黨派、各團體、各民族、各階層以及許多海外代表人士大團結大聯合的組織，因此政協民主具有最廣泛的民主主體。其次，政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是各黨派溝通情況、交流思想、協調關系、互相監督、求同存異、增進團結的重要場所。在政協內部，各黨派以本黨派名義發表政見、發揮職能，這是人大和其他政治組織做不到的。再次，政協是政治協商的重要機構，是高效的政治信息交流機構。作為專門進行政治協商的機關，人民政協具有地位超脫，人才匯聚，上達中央、下通各界的有利條件，參與政協的任何主體都可以通過政協例會、建議案、提案、調研視察報告等途徑參與平等協商。

從組織特點來看，界別是政協的基本構成單位，是政協區別于其他政治組織最顯著的特色，政協民主是界別民主。目前，政協主要由34個不同的界別構成，可以說，34個界別就是34條民主渠道。政協委員是各個界別參與民主政治的代言人，他們以界別分組，以界別為載體參加會議、組織討論、開展活動，這就突破了行政區劃的區域性限制和上下隸屬關系的行政性限制，從而能夠更及時、準確、系統、全面地收集到和輻射出各個界別最具有代表性的整體聲音，對國家的大政方針、法律法規和政策措施提出相應的意見和建議，幫助黨和政府科學決策、改進工作。

從職能來看，政協主要履行政治協商、民主監督和參政議政的職能，這些都是實現社會主義民主的重要形式。政治協商是實現人民政協協商民主的最基本的形式。“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論。”［4］政協委員通過多種會議形式對一些重要的、共同性問題進行民主的、平等的、真誠的協商、討論，集思廣益，有利于克服片面性和局限性，促進執政黨決策的民主化和科學化。政協的民主監督是發揚社會主義民主的另一種重要形式和方法。政協的民主監督有明確的目的、內容和有效的形式，而且由于政協委員大都是各方面的代表性人士和社會名流，有很大一部分是優秀知識分子和專家。他們大都具有高度的政治責任感和較強的議政能力，具有豐富的政治閱歷和經驗，他們提出的意見、建議和批評具有較大的權威性、建設性和影響力，他們的監督能夠引起被監督者的高度重視。因此，政協監督是有組織的、高層次的、高質量的監督，它比一般群眾的監督層次高、視野廣、影響大，可以發揮多方面的獨特作用。參政議政是政治協商和民主監督的拓展和延伸。人民政協不是權力機關，政協委員 “說官亦官，說民亦民，亦官亦民，非官非民”［5］，這種超脫的位置使得他們有充足的時間進行調查研究和思考一些人民群眾關心、黨政部門重視的長遠性的問題；位置超脫也使得政協委員的視野更開闊，使他們能夠比較客觀地提出一些具有綜合性、前瞻性、科學性和可操作性的意見和提案，從而提高參政議政的實效性。

人民政協工作以團結和民主為主題，團結和民主反映了民主政治的本質和內涵，體現了民主政治的規定和要求。政協具有光榮的追求民主的歷史傳統，它本身就是中國人民團結起來進行愛國民主運動勝利的果實，團結和民主是人民政協產生和發展的歷史根據；團結和民主也是人民政協產生以后的方向和使命，是政協一切工作的出發點和歸宿。人民政協的性質、組成、職能、活動方式等都體現了團結和民主的精神。在團結的基礎上不斷推進社會主義民主的進程，在發揚民主的前提下實現團結，是中國特色社會主義民主的一大優勢，有利于最廣泛地凝聚和發揮各黨派、各團體、各民族、各階層和各界人士的智慧和力量，團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，為實現共同的目標而奮斗。

二、政協協商的歷史價值

中共中央 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》描繪、構建了協商民主的新藍圖和新格局。在協商民主新框架中，政協協商與政黨協商、政府協商、人大協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商共同構成了協商民主的重要渠道。但是，與其他協商民主渠道相比，政協協商的比較優勢更為突出：歷史悠久、地位突出、經驗豐富、規范化和制度化程度高、社會影響力大。

作為最早制度化的民主形式，人民政協在歷史上發揮了不可替代的作用。在普選的全國人民代表大會成立之前，1949年的中國人民政治協商會議第一屆全體會議 （即新政協會議），擔當了 “新中國的接生婆”的角色，完成了建立新中國的歷史使命。也正是這一會議制定的 《共同綱領》，確定了新中國的政權組織形式是人民代表大會制度。在全國人民代表大會召開以后，國家權力開始由人民普選產生的全國人民代表大會統一行使。雖然政協會議不再代行全國人民代表大會的職權，但仍然作為統一戰線組織和政治協商機關繼續發揮作用。改革開放有力地推動了人民政協的政治協商制度建設，有力地推動了人民政協的二次轉型，使人民政協的性質與職能逐步明確，人民政協的政治協商制度建設也邁上了新臺階。經過多年的制度化建設，人民政協無論從基本制度安排、政治運作機制、組織化運行方面都建立起了協商政治的框架體系和民主規范模式，為社會主義民主政治的發展奠定了堅實的政治基礎。

更為重要的是，人民政協協商民主蘊涵的協商精神、協商原則經過多年的積淀、認可和傳承，對于構建協商民主體系，推動協商民主廣泛、多層、制度化發展至關重要。由于人民政協具有聯系面廣、包容性強的特點和優勢，民主協商過程中的平等意識、參與意識、協商精神、協商原則等易于傳播和發揚。近年來，各地積極推進協商民主建設，完善協商制度，創新協商內容和形式，如民主懇談會、民主聽證會、村民會議、居民代表會議、社區論壇等，都進一步豐富了社會主義協商民主的理論和實踐。所以，除了要進一步加強和完善人民政協協商民主以外，還要繼續重點加強政黨協商、政府協商，積極開展人大協商、人民團體協商、基層協商，逐步探索社會組織協商。從這個意義上可以說，人民政協協商民主的價值更是具有不可替代的作用。

三、政協協商存在的問題及相關建議

中共中央 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出要進一步完善政協協商，“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構的作用，堅持團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化水平”［3］。同時提出了明確政協協商的主要內容，完善政協會議及其他協商形式，加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接，加強人民政協制度建設的措施，這為健全和完善政協協商指明了方向。

本文認為，完善政協協商，目前尤其需要重視以下幾個方面：

完善政協委員的產生機制，擴大政協協商民主的范圍和層次。全國政協委員會委員名單的產生一般是先由各黨派中央、各人民團體、無黨派民主人士、各個界別等協商提出推薦人選，然后由中共黨委組織有關部門進行協商形成一個建議名單，再由全國政協常委表決，最后由政協辦公廳公布名單，但是，在實際工作中，黨委組織、統戰部門往往起決定性的作用。此外，現有的34個界別劃分本身存在一定的缺陷，這些界別不能很好地契合當今急劇變革的社會，很多中下層人士 （包括失去土地的農民、城市里的貧困人群等）以及新的社會階層人士涵蓋不進去，在界別基礎上產生的政協委員也就很難表達這些群體的意見和利益訴求。與此同時，一些界別規模過大，有些界別重復設置。鑒于此，可以考慮改革政協委員的產生機制，包括擴大推舉范圍、改革推薦機制，甚至在推舉的同時引入競爭機制。深圳就曾在2010年在全國率先嘗試過這樣的改革：在政協委員的產生過程中加入選舉的成分。另外，由于界別劃分直接影響政協委員的產生，有必要在原有界別的基礎上，重新考慮對原有界別進行整合、規劃，再增加一些新的界別，以考慮到普通民眾的需求。

提高協商主體的政治素質和能力，保障政協協商民主的質量和實效。政協委員多為業界精英，包括體育明星、影視明星、著名導演、名人后代、企業老板等，政協委員也往往因此成為一種身份、一種標志和榮譽頭銜。隨之也產生了一個問題，就是這些委員雖然是某一行業和范圍內的精英，但這些人是否都具有 “政治”素質和參政議政能力，能否勝任協商主體的角色，這是值得深思的問題。另外，政協委員多是兼職做政協工作，多數時間和精力集中在自己的專業領域內，這就容易使政協委員缺乏對普通老百姓關心的經濟、政治、文化和社會問題進行協商、對話的愿望，更不用說進行專門的調查研究和提出有針對性、可操作性的提案。而且，政協委員沒有投票權，所提建議和意見能否被采用受制于很多因素，這也是許多政協委員對政治協商、參政議政缺乏責任心和積極性的原因之一。所以，如何吸納有代表性、政治素質高、參政議政能力強、有群眾基礎和參政熱情的人士擔任政協委員，這是需要探索的重要問題。各級政協組織還可以考慮設一批專職的政協委員。對于那些身體狀況不好不能勝任政協工作的老干部以及曾經是中國公民而現在已加入外國國籍的人士，應要求其辭去政協委員的職位。另外，可以嘗試建立集體表態制度，鼓勵政協委員對重要的政策和問題發出集體的聲音，以形成輿論壓力，達到督促和監督政府部門改進工作的目的。

制定 《中國人民政治協商會議組織法》，使政協協商民主有組織保障。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的 《中國人民政治協商會議組織法》是一部專為政協會議組織以及管理而誕生的法則，對政協組織的參加單位及代表、全體會議、全國委員會、地方委員會等都作出了具體的規定，對于推動和規范政協建設，具有重要的歷史意義。但是，五年之后，這部法律就被中國人民政治協商會議第二屆全體會議通過的 《中國人民政治協商會議章程》代替而停止使用。現在有必要重新制定 《中國人民政治協商會議組織法》并賦予其相應的職權，使其能夠對立法機關制定的法規進行審議和質疑，能夠對行政機關的執法行為提出質詢，能夠對國家法規、政策的實施情況進行監督，能夠對各級國家機關工作人員提出批評，甚至提請人大罷免違法違紀者。2010年9月2日，中共北京市委制定頒發的 《中共北京市委關于加強人民政協政治協商制度建設的意見》，要求各級黨委重大決策前必須經過政治協商，主要人事安排也須聽取政協意見建議，就是一種在人事權方面的大膽創新和嘗試。

［1］中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2012：24.

［2］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［3］中共中央印發關于加強社會主義協商民主建設的意見［N］.人民日報，2015-02-10（01）.

［4］中共中央統一戰線工作室，中共中央文獻研究室.周恩來統一戰線文選［M］.北京：人民出版社，1984：134.

［5］李瑞環.學哲學用哲學［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：315.

（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.012

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1672-0911（2015）04-0012-04

本文系2014年國家社科基金青年項目 “構建和完善我國協商民主體系及其運行機制的案例研究”（項目編號：14CKS010）的階段性研究成果。

2015-04-23

孫照紅 （1980-），女，北京市社會科學院副研究員，博士。