抗日根據地的 “三三制”政權與協商民主
——紀念抗日戰爭勝利70周年

孫信（中央社會主義學院，北京100081）

抗日根據地的 “三三制”政權與協商民主
——紀念抗日戰爭勝利70周年

孫信
（中央社會主義學院，北京100081）

抗日民族統一戰線是反對日本帝國主義侵略的制勝法寶。抗日根據地是抗日民族統一戰線的依托。“三三制”政權與協商民主的實踐，鞏固了抗日根據地，發展壯大了抗日民族統一戰線，為奪取抗日戰爭的勝利奠定了堅實的基礎，也為社會主義協商民主建設提供了寶貴的歷史經驗。

統一戰線；“三三制”政權；協商民主

抗日民族統一戰線是反對日本帝國主義侵略的制勝法寶。中國共產黨在抗日根據地創建并實行的“三三制”政權與協商民主，就是統一戰線戰略和策略的具體運用。 “三三制”政權的建立，構建了協商民主制度平臺和運行機制，首開協商民主的先河。協商民主的開展，贏得了抗日根據地人民的擁護，保障了 “三三制”政權的有效施政。“三三制”政權與協商民主的實踐，鞏固擴大了抗日根據地，發展壯大了抗日民族統一戰線，為抗日戰爭的勝利乃至人民解放戰爭的勝利凝聚了強大力量，也為社會主義協商民主建設提供了寶貴的歷史經驗。

一、“三三制”政權與協商民主是抗日民族統一戰線的產物

“三三制”政權與協商民主是馬克思主義同中國具體國情相結合的產物，是抗日民族統一戰線戰略和策略的具體運用，是人民當家作主的重要實現形式。

（一）“三三制”政權的創建

“三三制”政權是中國共產黨在抗日戰爭時期的統一戰線政權政策。所謂 “三三制”，就是指抗日根據地抗日民主政權 （參議會和政府）中人員的分配，共產黨員占三分之一，左派進步分子占三分之一，中間派分子占三分之一。

1931年九一八事變后，中華民族同日本帝國主義的矛盾上升為主要矛盾。“日本侵略的情況變動了中國的階級關系，不但小資產階級，而且民族資產階級，有了參加抗日斗爭的可能性。”［1］1935年12月，中共中央在陜北瓦窯堡召開政治局會議，確立了建立抗日民族統一戰線的方針，決定把工農共和國改為人民共和國。1936年9月，中共中央政治局通過 《關于抗日救亡運動的新形勢與民主共和國的決議》，又將 “人民共和國”改為 “民主共和國”。西安事變和平解決后，為了推動國民黨政策的切實轉變，1937年2月，中共中央致電國民黨五屆三中全會，提出了對國民黨的五項要求并作出四項保證。其中保證之一即工農政府改名為中華民國特區政府。國共合作統一戰線正式建立后，參照1938年9月國民政府公布的 《省參議會組織條例》，1939年1月，陜甘寧邊區在延安召開了第一屆邊區參議會，實現了工農兵蘇維埃政權向統一戰線政權的轉變。

1940年3月，毛澤東在 《抗日根據地的政權問題》中指出：“在抗日時期，我們所建立的政權的性質，是民族統一戰線的。”［2］741“根據抗日民族統一戰線政權的原則，在人員分配上，應規定為共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一；不左不右的中間派占三分之一。”［2］742此后，“三三制”政權在各抗日根據地相繼建立起來。可以說，“三三制”政權是統一戰線戰略和策略的產物，是抗日民族統一戰線的最高形式。

（二）協商民主的萌生

協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。所謂協商民主，是指在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。協商民主是無產階級政黨在建立統一戰線的過程中逐步形成的。

協商民主源自統一戰線理論和實踐。無產階級政黨誕生之初，既沒有發號施令的權力，也沒有金錢利誘的資本，要建立統一戰線，只能靠協商達成共識。第一國際的建立，就是民主協商的結果。中國共產黨在創建統一戰線的過程中，運用并發展了民主協商的方式。1922年7月中共二大通過的《關于 “民主的聯合戰線”的決議案》提出：“聯合全國一切革命黨派、聯合資產階級民主派，組織革命的聯合戰線，并決定邀請國民黨等革命團體舉行聯席會議，共商具體辦法。”［3］這里講的 “聯合”、“邀請”、“聯席”、“共商”，就成為第一次國共合作的重要方式和方法。而抗日民族統一戰線的建立，既有黨內的協商，也有同地方勢力派的協商，更有同國民黨的協商，即使是引發激烈沖突的西安事變，最終還是靠協商得到了圓滿解決。這里講的民主協商，就是協商民主的一種方式。

協商民主概念提出之初，一些學者認為協商民主來自約瑟夫·畢塞特1980年撰寫的 《協商民主：共和政府的多數原則》。隨著協商民主理論研究的不斷深入，協商民主 “源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐”，已經成為學界的普遍共識。但協商民主的源頭到底在哪？目前仍然存在分歧。有人認為協商民主來源于第一次國共合作。誠然，第一次國共合作的協商民主思想和實踐十分豐富，但因當時合作的方式是共產黨以個人名義全體加入國民黨，共產黨沒有爭取到統一戰線的領導權，不具備推行協商民主的制度和組織基礎。我們認為，“三三制”政權首開協商民主的先河。主要理由如下：一是抗日民族統一戰線正式建立后，國民黨承認了共產黨和陜甘寧邊區的合法地位，共產黨擺脫了長期被 “圍剿”的戰爭狀態，為推行協商民主創造了暫時的、局部的、相對穩定的和平環境；二是 “三三制”政權將協商民主上升為國家 （局部）形態，為協商民主構建了制度平臺；三是共產黨掌握領導權是人民當家作主的根本保證；四是 “三三制”政權具有系統的協商民主的思想、觀念、原則、方法、行為，并獲得了巨大的成功。

二、“三三制”政權為協商民主構建了制度平臺和運作機制

按 “三三制”原則在抗日根據地建立的參議會和政府，為協商民主構建了制度平臺和運作機制。正如周恩來指出：“‘三三制’有兩個特點：一個就是共產黨不一定要在數量上占多數，而爭取其他民主人士與我們合作。任何一個大黨不應以絕對多數去壓倒人家，而要容納各方，以自己的主張取得勝利。第二個特點就是要各方協商，一致協議，取得共同綱領，以作為施政的方針。”［4］這就是說，協商民主是 “三三制”政權的最大特色。

（一）“三三制”政權開創了根據地政權建設模式，構建了協商民主制度平臺

“三三制”政權是中國共產黨領導的，以工人階級、農民階級結成的聯盟為基礎，以小資產階級為可靠同盟者，再團結其他一切贊成抗日和民主的人們，對漢奸、賣國賊及反共頑固派實行專政的統一戰線性質的政權。1940年3月11日，毛澤東在《目前抗日統一戰線中的策略問題》的報告中，強調了 “三三制”政權的統一戰線性質，指出 “共產黨員占三分之一，他們代表無產階級和貧農；左派進步分子占三分之一，他們代表小資產階級；中間分子和其他分子占三分之一，他們代表中等資產階級和開明紳士”［5］750。以 “三三制”原則建立的根據地政權，就是把多元利益主體，以自愿平等的方式加入到參議會和政府中，使各階級各階層都能進行有效的政治參與，充分表達自己的利益訴求，在取得共識的基礎上，制定相應的政策。1940年6月，林伯渠、高自立在 《陜甘寧邊區政府關于新區建立統一戰線模范政權的意見給王維舟、朱開銓的便函》中指出：“統一戰線模范政府的各種政策，應當根據各階級的共同利害出發，凡是只對一階級有利，對另一階級有害的，便不能作為政策決定的根據。”［6］530參議會和政府由此成為協商民主的制度平臺。

（二）“三三制”政權創新了協商民主形式，拓寬了協商民主的渠道

為更好地開展協商民主，根據地群眾創造了許多協商民主形式。主要有 “一攬子”會、“群英會”和 “座談會”。 “一攬子”會分大 “一攬子”會和小 “一攬子”會。大 “一攬子”會是以鄉參議會為主體，即在參議會召開時，鄉政府委員、行政村主任、自然村村長以及共產黨支部干事都參加。與會者圍繞全鄉政治、經濟、文化等具體事務，大家討論、大家決策、大家分工、大家落實。小 “一攬子”會以鄉政府委員會為主體，參加者有共產黨支部書記、自衛軍連長，還有與討論的事件有關的人員。 “一攬子”會是邊區協商民主的重要形式。“群英會”是指吸收勞動英雄和模范工作者參加或者列席參議會和政府會議，能夠發揮 “帶頭作用”、“骨干作用”、“橋梁作用”。“座談會”也叫非黨人士座談會，參加者既有在政權機關工作的民主人士，也有政權機關之外的民主人士，還包括其他進步人士，主要是對政府工作提出批評、意見和建議，會議對加強黨與黨外人士的團結合作發揮了重要作用。

（三）“三三制”政權豐富了領導權的內涵，開辟了實現領導權的協商民主路徑

領導權問題是統一戰線的核心問題，也是協商民主健康發展的保證。在 “三三制”政權中，在共產黨員占少數的情況下，如何實現領導權是 “三三制”政權面臨的首要問題。對此，林伯渠指出：“共產黨員在行政機構與民意機關中只占全部人數三分之一？并不是共產黨放棄領導，相反，只有共產黨員不超過三分之一，使多數的非黨人員，接受黨的政策，才能叫做領導。”［6］555毛澤東也曾明確指出：“必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”［2］741“我們一定要學會打開大門和黨外人士實行民主合作的方法，我們一定要學會善于同別人商量問題。”［5］810這就是說，通過協商民主和共產黨員的先鋒模范作用就可以取得領導權。

三、協商民主的開展，保障了 “三三制”政權的有效施政

毛澤東在 《在陜甘寧邊區參議會的演說》中曾明確指出：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事，因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。”并且強調指出，“共產黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，永遠不變的”［2］741。根據地協商民主的順利開展，保障了 “三三制”政權的高效施政。

（一）嚴格執行 “三三制”原則，維護協商民主的制度和組織基礎

1941年5月1日頒布的 《陜甘寧邊區施政綱領》明確規定：“本黨愿與各黨各派及一切群眾團體進行選舉聯盟，并在候選名單中確定共產黨員只占二分之一，以便各黨各派及無黨無派人士均能參加邊區民意機關之活動與邊區行政之管理。在共產黨員被選為某一行政機關之主管人員時，應保證該機關之職員有三分之二為黨外人士充任，共產黨員應與這些黨外人士實行民主合作，不得一意孤行，把持包辦。”［6］297這一規定在11月舉行的陜甘寧邊區第二屆參議會上得到了很好的貫徹和執行。

陜甘寧邊區第二屆參議會 “到會議員二百一十九人，共產黨員一百二十三，國民黨員二十四，救國會派一，居住邊區的東方民族 （日、韓、印度、荷印）及蒙、回、藏民族代表十，其他非黨人士六十一”［6］314。在選舉產生的第二屆參議會議長和常駐議員、邊區政府主席和委員中，常駐議員9人中，共產黨員僅3人；邊區政府委員18人，其中共產黨員6人，都只占三分之一。這屆參議會徹底改變了第一屆參政會完全由黨包辦，臨時請8個非黨人士來參加的狀況，真正保證非黨人士在民意機關及行政機關均占三分之二。對此，《西北局對陜甘寧邊區第二屆參政會工作總結》指出，“由于這屆參議會中有將近五分之二的非黨人士，而常駐委員和政府委員又完全實行 ‘三三制’，給非黨人士以能在政府中說話做事的機會，使邊區內部各階層人士對我觀感改變，促進了內部團結，并且能吸收許多很好的非黨人士參加政府工作 （如李鼎銘、柳湜）”［6］314。

（二）實行選舉民主與協商民主相結合，突出協商民主的作用

選舉民主是現代民主的基本方式，陜甘寧邊區實行了 “普遍、直接、平等、自由”的選舉原則，有效地保證了邊區各階級、各階層人民的民主權利。但選舉民主的核心是票決，強調的是利益競爭和輸贏對決，難以照顧到各方面群眾的具體利益。因此，陜甘寧邊區采取了選舉民主與協商民主相結合的方式，突出發揮協商民主的作用。

“三三制”政權是選舉產生的，但單靠選舉難以保證 “三三制”的比例。除了規定候選名單中共產黨員只占二分之一外，還在選舉前后進行大量的協商工作，采取 “反保證”、“退出”和增聘的辦法，去彌補甚至更改選舉的結果。如在第二屆邊區政府委員的選舉中，18名政府委員，共產黨員當選了7名。于是，共產黨員徐特立便以個人名義退出，由無黨派人士白文煥遞補。

不僅選舉如此，決策也是如此。1942年12月9日，陜甘寧邊區政府委員會討論并通過了 《陜甘寧邊區土地租佃條例草案》，因李鼎銘副主席認為佃權條文對出租人限制過于苛刻，拒絕簽發。最后由西北局書記高崗親自到他家里，聽了意見，讓了步，才解決問題，同意簽發［7］525。正如林伯渠所言：“遇到這種爭論發生時，務期要互相開誠布公，平心靜氣的商討，不到萬不得已時，不要輕易采取少數服從多數的表決形式。這是因為黨外人員尤其中間人士們，不習慣在會議上討論問題，尤其不習慣在會議上爭論問題，這雖然是他們的弱點，是他們在政治上還不夠成熟的一種表現，但我們今天還不能不顧及他們這種習慣；反正一切重要問題全靠、至少主要靠會前會后經過個別協商，以座談方式決定，提到正式會議上只是取得合法手續而已。遇有意見分歧，爭議不能避免時，也要盡量使用會外談話方式求得解決。”［8］

正如習近平在 《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》中指出：“實行人民民主，保證人民當家作主，要求我們在治國理政時在人民內部各方面進行廣泛商量。毛澤東同志說過：‘國家各方面的關系都要協商’。‘我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的’，‘可以叫它是個商量政府’。周恩來同志說過：‘新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協商和反復的討論’。”［9］可見，“三三制”政權采取的是協商民主為主，選舉民主為輔的民主運行機制。

（三）堅持民主合作，改善黨的領導

在 “三三制”政權中，必須以黨的正確的政策和黨員的模范工作，去團結和爭取黨外人士尤其是中間分子，既要使他們愿意接受我們的建議，保證黨的領導權，又要使他們有職有權，發揮他們的積極作用。

黨外人士參加政權之初，就有人說他們是 “花瓶”、“擺設”。因此，如何充分發揮黨外人士的作用，使他們真正有職有權，是開展民主合作的關鍵。擔任陜甘寧邊區政府副主席的李鼎銘，有一段時間工作有些消極甚至不滿。李維漢和李鼎銘進行了一次開誠布公的談話。李鼎銘坦率地說：“我本來不愿出來做事的，是在毛主席參議會上的演說感召下出來的，在黨外人士有職有權的鼓勵下出來的……，現在同級把我當客人，下級把我當擺設。啥事都是你們黨上決定了，我這個副主席也不想當了。”［7］525為此，邊區政府召開了黨組會議，商定了四條改進措施： （1）各廳、處、院定期向政府正副主席和參議會正副議長匯報工作，秘書長參加。（2）每次政務會議前，提交會議的議題，除交黨組研究外，還需向李鼎銘副主席匯報，取得同意后再提交會議討論，如有意見便緩期開會。（3）某些要由李鼎銘副主席簽署下達的文件，必須由主管負責人事先說明內容，征得同意，然后才能執行。（4）平時多接近，多談心，多交換意見。結果，李鼎銘很高興，態度也發生了很大變化，再不講 “你們黨上”如何，而變成 “我們政府”怎樣了。由于共產黨同黨外人士真誠合作，不僅調動了黨外人士的積極性，改善了黨的領導，鞏固了抗日根據地，而且為中國共產黨與各民主黨派的合作提供了樣本。可以說，“三三制”政權就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的雛形。

上述可見，統一戰線是中國共產黨奪取中國革命、建設和改革勝利的重要法寶，抗日民族統一戰線是中國共產黨統一戰線發展史上最輝煌的篇章。抗日根據地是抗日民族統一戰線的依托，“三三制”政權是抗日根據地的依托，協商民主是 “三三制”政權的依托。協商民主的開展，鞏固了 “三三制”政權，“三三制”政權的開展，鞏固了抗日根據地，抗日根據地的開展，鞏固并壯大了抗日民族統一戰線，從而為最終奪取抗日戰爭的勝利凝聚了強大的力量，奠定了堅實的基礎。

［1］毛澤東選集（第1卷）［M］.人民出版社，1991：158.

［2］毛澤東選集（第2卷）［M］.人民出版社，1991.

［3］中央文獻研究室.中國共產黨黨史（第1卷上）［M］.中央黨史出版社，2011：8.

［4］周恩來文集（上卷）［M］.人民出版社，1987：253.

［5］毛澤東選集（第3卷）［M］.人民出版社，1991.

［6］中共延安市委統戰部.延安時期統一戰線史料選編［M］.華文出版社，2010.

［7］李維漢.回憶與研究［M］.中共黨史資料出版社，1986.

［8］林伯渠文集［M］.華藝出版社，1996：395.

［9］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22（2）.

（責任編輯：周鳳）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.007

K269.5

A

1672-0911（2015）04-0007-05

2015-05-23

孫信 （1963-），男，中央社會主義學院基礎理論教研室主任，教授。