依法治國境遇下的憲政演進、位階及價值共識

楊 帆(遼寧大學 法學院， 遼寧 沈陽 110031)

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●法學研究

依法治國境遇下的憲政演進、位階及價值共識

楊 帆
(遼寧大學 法學院， 遼寧 沈陽 110031)

依憲執政是依法執政的核心要素，是全面推進法治國家建設、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。中國當代的憲政演進之路，其實質是憲法條文在中國被社會大眾所普遍認同的一個過程；憲法實施，憲法司法化，憲法私法化和違憲審查是中國當代憲政建設的三個位階；民主、法治與人權是推行依憲治國乃至依法治國所必須秉持的價值共識。

依憲執政； 依法治國； 憲法實施； 憲政位階； 價值共識

中國共產黨十八屆四中全會明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”[1]，這就進一步明確了憲法作為國家根本大法在國家治理和政治統治中獨一無二的巨大功用。強調憲法在國家治理體系中的突出地位，從而為切實推動憲法程序和實體上的實施塑造良好的政治、法律和社會氛圍，不僅是維護法律尊嚴、保障公民人權，從而實現法治現代化和法治文明化的需要，而且也是全面推進法治中國建設，實現全面建成小康社會和中華民族偉大復興中國夢的必然需求。

一、憲法實施的界定與中國當代憲法實施的演進之路

憲法實施的過程，其實就是將抽象意義上的憲法條文應用于現實生活，從而充分發揮憲法作為國家根本大法在政治統治與社會治理中突出作用的一個過程。通常而言，現代化的憲法實施主要包含了三個層面的內容：一是憲法的適用，這是針對司法機關而言的，其典型表現就是司法機關在處理各類具體案件的過程中主動對憲法進行闡明并將其作為案件審判的直接性依據加以適用；二是憲法的執行，這是針對行政機關而言的，即行政機關及其工作人員在依法履行職權，進行社會管理和社會服務的過程中，必須要嚴格在憲法和法律限定的框架下活動，既要做到結果合憲、合法，又要做到程序合憲、合法；三是憲法的遵守，即全體社會公民都從精神上敬仰憲法、在行動中依據憲法，時時以憲法為準據、事事以憲法為標榜，從而使整個社會都充滿憲法之上的濃厚氛圍。

中國當代憲法實施的演進之路，實際上就是憲法這種舶來品在當代中國生根、發芽并與中國當代國情和實際相契合的一個過程。從唯物史觀的角度出發，中國當代憲法實施的演進主要可以劃分為四個階段：第一階段是憲法實施的萌芽階段，主要是指1949年建國至1954年憲法頒布之前的這段時間，在此期間發揮作用的主要是具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》和全國人大隨后制定的調整憲法關系的一系列法律，這些文件的頒布，間接開啟了憲法在當代中國的實踐之門，以此為基礎，中國人民在中國共產黨的領導下正式開始對憲政這種西方法治新模式的探索；第二階段是憲政的初步奠定時期，主要是指從1954年憲法頒布到1966年文化大革命之前，1954年憲法的頒布，使中國當代政治統治正式結束了無憲可依的尷尬局面，盡管這部憲法在立法技術和立法經驗方面存在某些不足，但這部憲法確實是開創了依法治國和依憲治國的嶄新局面；第三階段是憲法實施的徘徊和顛覆時期，主要是指從1966年文革開始到1982年憲法頒布，這一時期由于執政黨的失誤，憲法的尊嚴和權威遭到了極大的踐踏，盡管在此期間曾兩次對1954年憲法進行修改，但這仍然未能徹底化解彼時中國法治混亂的局面，可以毫不客氣的說，這一時期是對憲法和憲政的徹底顛覆；第四階段是憲法實施的重建與繁榮時期，主要是指1982年憲法頒布至今，1982年憲法的頒布，從法律層面上結束了中國當代法治混亂、無序的局面，此后三十多年，在執政黨的不懈努力之下，中國當代的憲政之路有了很大的發展與完善，憲法的尊嚴和權威逐步在整個社會層面得以確立，立法、司法和執法機關也開始按照憲法和法律所劃定的界限有序運轉，在統治者與民眾的共同努力之下，憲法作為根本大法的地位開始日益穩固。

回顧當代中國憲法實施的演進之路，既有發展又有反復，在此過程中，支持和破壞憲法實施的力量反復較量、彼此平衡。但值得慶幸的是，中國當代的憲政之路始終處于曲折前進的過程之中，特別是依法治國方略在憲法中的正式確立和黨的十八屆四中全會的召開，更是打開了依憲治國的新局面，從而為確立憲法權威、建設法治中國打下了堅實的根基，并為最終奠定與世界法治發展大勢相契合的中國當代憲法實施的歷史新格局贏得了有利的時機。

二、中國當代憲法實施的三個位階

自然界中的事物發展都是有規可循的，憲法實施自然也不例外。從世界法治文明的總體發展趨勢來看，明確憲法及憲法性文件的根本地位、從而實現國家的憲法化治理基本已成定局。然而根據事物的發展規律，任何事情的發展都不可能一簇而就，因為憲法的實施不僅涉及利益權力格局的重新調整和配置，而且直接引發了公民生存方式與生存智慧的變革[2]，因此，要想確保憲法實施的順利進行，就必須要循序漸進，格外注意憲政實行的層次性。換言之，就是要處理好中國當代憲法實施的位階問題。

(一)憲法實施：憲法治理理念下的首要界定

憲法實施是中國當代憲法實施的第一位階。憲法實施是憲法司法化，憲法私法化和違憲審查的上位概念，要想真正發揮憲法在國家統治和社會管理中的積極作用，就必須要對“憲法實施”這一上位概念做出明確定義。在某種意義上，憲法實施就是憲法治理的變形，也就是將一切經濟、政治、社會、文化生活逐步納入以憲法為核心的法治軌道，以限制國家權力和保障人權的核心價值精神構建國家體制，通過實施憲法為國家和社會的和諧、穩定發展與繁榮提供法律依據[3]。憲政是以憲法為基礎治理國家的政治體制，是以憲法調控政府與權力活動的法治制度，而不是權力的裝飾物[4]，在這種理念的指導下，憲法實施的效力范圍不僅要包括公權力機關，而且也要包括廣大社會公眾；既要對權力的界限做出限定，又要給權利加上適當的規范條件，只有這樣，才能在當代中國塑造一種公權力依憲行權(力)、社會大眾依憲用權(利)的法治新局面。

(二)憲法司法化：憲法回應社會實踐的必然選擇

憲法司法化是中國當代憲法實施的第二位階。憲法司法化，是在統一的憲法實施之下所做的進一步演進，主要是指憲法可以像其他普通法律、法規一樣進入到司法程序之中，直接作為案件裁判的法律依據，并允許審判人員在相關的法律裁判文書中加以使用[5]。事實上，理論界一直比較反對憲法的司法化傾向，這實際上是對憲法實施客觀規律的主觀無視和否定。在當代中國，作為國家根本大法的憲法，司法化是憲法走下神壇，由精英主導變為民眾主導的唯一、確定的路徑。從理論層面來講，憲法司法化主要包括兩個范疇，一是憲法條文在法院審判中的明確運用，即允許法官在審判案件的過程中直接援引憲法條文，并在隨后的法律文書中直接闡明“依據憲法第X條，本院判決如下”等內容，事實上，經過數年的不斷探索，司法機關已經在某種程度上對憲法司法化的傾向進行了肯定，如最高人民法院于2001年8月針對“齊玉苓案”所作出的司法解釋中就明確對適用憲法條文對原告齊玉苓的受教育權進行保護這種方式予以肯定，從而開創了以憲法保護公民基本人權的先河[6]；二是法庭審判過程中對本案相關規范性文件的審查，特別是在行政訴訟中，當原告對被告所作行政行為所依據的規范性文件有異議時，法官可以依據職權啟動該案規范性文件的合憲性審查程序，當然，這種審查只能是形式上的審查，如果法庭發現該規范性文件確實違憲，那就可以逐級提請有權機關對該規范性文件進行處理。

(三)憲法私法化和違憲審查：現代法治的理性要求

憲法私法化和違憲審查是中國當代憲法實施的第三位階。憲法私法化和違憲審查均是憲法司法化的下位概念，憲法私法化的對象為“私”，即社會公眾；違憲審查的對象為“公”，即國家公權力機關。憲法私法化，實際上就是要將憲法應用于普通公民之間權利義務關系的處理之上，使其可以像刑法、民法那樣對普通公民之間的各種權利糾紛做出價值評判和直接處理，其目的就是要直截了當的解決當事人雙方之間的權利糾紛，從而維護權利受損失一方的合法權益，如前文中所提的齊玉苓案，在某種程度上也可以視為原告齊玉苓與被告陳曉琪二者關于憲法私法化的應用。違憲審查，則是指由某個專門、特定的機關依照一定的程序和方式，對法律、法規和行政命令等規范性文件和特定主體的行為是否符合憲法進行審查并做出處理決定的制度[7]，其實質是對國家公權力機關的規范性限定。在西方，違憲審查作為國家的一種基本法律制度實際上早已經得到了大部分國家的認可，無論是憲法法院還是憲法委員會，其都是對違憲審查的現實應用，實踐證明，規范、有效憲法審查制度的確立，不僅可以維護憲法的權威，而且還能進一步推動整個社會的法治化進度。出于某種考慮，我國當前并未設立違憲審查制度，而是泛泛將違憲行為的審查權賦予了全國人大、全國人大常委會及全國人大各專門委員會，然而這種賦權只是形式上的賦權，并不具備實質審查的內容，從長遠來看，對充分保證憲法的實施是不利的。

三、依法治國境遇下推動憲政發展的價值共識

如果從1954年第一部《憲法》頒布之日時算起，當代中國的憲政之路已經走過了整整六十年的艱難發展歷程，即便是從1982年《憲法》開始計算，我國的憲法實施也已經經過了三十年的探索。回顧六十年憲政史，時至今日，“我們缺乏的不是物質，不是法律制度，也不是科學技術發展，而是民族的共同體、社會的共同體中缺乏一種發自內心的信仰或者信任體系”，解決這一問題的關鍵，就是要在全社會確立“憲法共識”[8]。

(一)憲法共識的概括性陳述

所謂憲法共識，主要是指憲法的價值共識，即全體社會成員，尤其是以行政機關及其工作人員為代表的國家公權力機關，必須要形成以憲法價值為共識的價值觀和價值體系，并使其成為指導自身行為的最高準則規范[9]。憲法的價值共識，其實就是貫穿于憲法制定和實施整個過程中的基本價值追求，也在某種程度上體現了統治階級關于憲政的傾向。縱觀世界范圍內絕大多數國家的憲政之路，其基本的價值共識無外乎民主、法治與人權三項，其中，民主是憲政的基礎，法治是憲政的重要條件，人權保障是憲政的根本目的[10]。與此相呼應，中國在推動憲法之治的過程中，同樣要恪守這三個基本要求。

(二)依法治國境遇下推動憲政發展的具體價值共識

1、民主：憲法對國體和政體的積極回應

民主是憲法制定的前提和基礎，無民主則無國家，無國家則無所謂憲法，所以憲法實施的首要價值共識就是民主。社會學上的民主有廣義和狹義之分，憲法實施中的民主主要是指狹義的民主，即政治上的民主，指國家政權的建立和運作都要經過最具普遍性的廣大人民群眾的參與和認可。憲法制定的前提條件，是有代表人民全體意志的國家存在，而國家的成立，其實就是各利益集團通過民主協商和談判達到利益均衡的一種行為。就中國而言，不論是中華人民共和國的成立還是1954年《憲法》的頒布，均是作為執政黨的中國共產黨充分征求包括工人階級、農民階級和資產階級等所有階級在內的全體中國人民的意志所完成的，因此憲法實施的過程中，也必須要時刻以民主作為標榜。無論是憲法的制定，還是憲法的實施，都要堅持人民的主體地位，切實保障全體公民的知情權、參與權和決策權。

2、法治：實現國家現代化治理的必然選擇

法治，即法的統治，是與人治相對的觀念。以法治國，幾乎是當代所有文明開化國家執政理民的首要選擇。在法治國家的范疇內，法治就意味著民主的法律化、制度化、體系化和規范化[11]，在實行法治的國家里，政府執行法律、人民認可法律，所有的權力和權利都在法律框架內活動，法律成為躍居統治階級之上的“無冕之王”。高調宣揚依憲治國的“法治”目標，可以使整個國家的各個階層、各個群體均在憲法和法律所劃定的范圍內科學、有序的運行，從而為現代化建設營造一個良好的法治氛圍。現行《憲法》第5條明確規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，從而給中國當代憲政的有序發展奠定了基調。依法治國方略在憲法中的正式確立，既明確了當代中國開展憲政運動的基本依據，又為社會主義現代化建設和改革開放指明了方向。

3、人權：維護憲法法律權威的應有之義

人權，即人作為一個主體所享有的最基本、最根本的權利，它既是一個人在現代社會中賴以生存的最基本的要素，又是憲法存續和憲政推進的理論基礎。統治階級制定法律的目的，除了維護國家統治秩序之外，還應當體現保障人權的內容，這樣才能確保國家的安定、有序，才能使統治階級得到最廣大人民的支持和擁護。逐步改善公民生存和發展的基本社會環境，從而為公民提供一個積極向上的生態政治成長模式，是我國憲法的核心追求，特別是“國家尊重和保障人權”規定的入憲，更是奏響了依憲執政的前奏。無論在什么時候，憲法實施都必須要把“人權”作為其基本價值追求，要充分尊重公民的生存權和發展權，切實保障公民的人身自由不受侵犯、政治自由不受干涉，只有這樣，才能切實穩定國家統治的根基。

四、結語

堅決維護憲法法律權威，從而依法維護人民權益、維護社會公平正義和維護國家安全穩定，是黨的十八屆四中全會面對國際、國內發展局勢對以憲法為代表的社會主義法律體系所做的核心闡釋。依憲執政是依法執政和依法治國的核心要素，是全面推進法治國家建設、實現中華民族偉大復興的必然要求。在現代社會，只有大力倡導依憲執政、依法治國，才能為中國的現代化建設營造一個和諧、穩定的社會環境，才能全面推動國家的政治、經濟、文化和社會發展進程。

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[11]張文顯. 法理學[M]. 北京：高等教育出版社，2011：336.

Development, status and value in the rule of law

YANG Fan

(Law School,Liaoning University,Shenyang 110031, China)

In accordance with the constitution is the core of ruling according to law, is the country under the rule of law construction, the necessary requirement of realizing the great rejuvenation of the Chinese nation! The road of the constitutional development of contemporary Chinese, essence is the constitution in China been generally recognized by the citizens of a process; Constitution, constitutional judicialization of constitution law unconstitutional censorship is for the construction of contemporary Chinese constitutional government and three status; Democracy, human rights and the rule of law is ruling by constitution and the rule of law must adhere to the value of!

Ruling by constitution; The rule of law; The constitution implementation; Constitutional status; The value consensus

2015-03-09

楊帆(1991— )，男，山東臨邑人，在讀研究生，主要從事憲法學與行政法學研究。

D921.4

A

2095-7408(2015)04-0029-04