對山西省晉城市農村土地確權頒證工作的思考

□刁書中

對山西省晉城市農村土地確權頒證工作的思考

□刁書中

農村土地確權工作是當前“三農”工作面臨的一項重大任務，是農村集體產權制度改革的現實推動,是建設城鄉統一土地市場的前提保障。但農地復雜的產權狀況也增加了確權頒證工作中的不少困難，針對這些問題，本文提出了一些思考以供探討。

農村土地；土地確權；確權頒證

黨的十八屆三中全會對土地確權頒證工作做出了重大部署，這也是新中國成立以來又一次大規模的農村“土地改革”，是一個有深度、有廣度、有力度的偉大創舉。農村土地承包經營權確權頒證工作是當前“三農”工作面臨的一項重大任務，這次“土地改革”與歷次有何不同？該項工作能給農民帶來什么好處？存在哪些困難和問題？如何積極穩妥推進這項工作？本人針對晉城市農村實際，結合下鄉調研情況，對土地確權頒證作了一些思考。

1　從歷次土地改革看這次“土地改革”的不同點

解放初期在共產黨的領導下，我國大面積的實行了土地改革，那一次改革是從地主、富農手中把土地無償分配給了廣大貧苦農民，土地所有權變給了廣大農民。耕者有其田，土地私有化。

1955年到1957年，全國實行農業合作化，農民的土地入社了，但土地所有權沒變，土地仍是農民個人的，僅僅是合作起來力量大，在一起勞動，一起干活，辦法是兩個：一是以土地入股，參與公配。當時我們老家村里的辦法是，土地占60%，勞動工占40%分配當年除公糧、種子、飼料以外的糧食總產量；二是大家以工還工，今天給你干活，明天給我干活，互不吃虧，秋后各家收各家地里的糧食。

1958年，人民公社化了，一大二公，土地無償、無條件歸人民公社，這一次改革是徹底改革了土地所有權，結束了中國長達幾千年土地私有的歷史。從此，中國大陸上的土地所有權變成了集體的。

1978年十一屆三中全會以后，土地實行了聯產承包責任制，土地所有權仍是集體的，農民僅是承包經營，實現了所有權和經營權的兩權分離。黨的十七屆三中全會首次提出了“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權”，這一次的特點是土地可以流轉了。

黨的十八屆三中全會《決定》更大膽，更放寬，更創新。“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。同十七屆三中全會決定比較最躍眼的是出現了六個字：承包經營權可以抵押、擔保、入股。這不同尋常的六個字，既體現了土地集體所有的性質不變，又拓寬了農民財產性收入的渠道。也就是說可以所有權、承包權、經營權三權分離。所有權是集體的、承包權是農民的、經營權可以是大戶、可以是合作社、也可以是農業企業、還可以是城里下鄉投資的工商企業等。

2　從“建立城鄉統一的建設用地市場”看能給農民帶來什么好處

十八屆三中全會《決定》共講了十六個問題，其中第六個問題是專門講“三農”問題的，我的理解是建立城鄉統一的建設用地市場。加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。這是三中全會給農民送的一份大禮單。以前，集體所有的土地只能是低價賣給政府，政府再以高價賣給用地商。村集體得到的一點低價賣地款村集體用了，政府得到的高額土地款政府用了，承包土地的農民一點也得不到。《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。這就意味著今后建設用地再不會政府一家供地了，土地增值收益再不會是政府一家“壟斷”。農民要在集體建設用地流轉收益中得到一定的財產性收入。所以，我說這是三中全會送給農民一份大禮單。

3　從幾個不確定的因素看“土地改革”的難點

3.1《決定》提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價

什么是農村集體經營性建設用地？晉城市農村土地都已承包給農民了，哪一部分土地是集體經營性建設用地，至少目前概念還不太清楚，用中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任、中國目前做農業和農村工作的專家陳錫文的話說：這需要搞試點。既要加強頂層設計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結各地試點實踐中的好做法和好經驗，才能推動制度設計向前推進。

3.2《決定》指出，土地承包經營權流轉，四不得

不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益，不得突破土地用途管制原則。

在這四不得的前提下，如何出讓？怎么入股？如何抵押？又如何擔保？把土地抵押出去以后，一旦農民歸還不了債務，土地所有權就容易發生變化，農民的承包權就不能達到保障。土地可以擔保，農民想貸款，能用土地承包權抵押，擔保嗎？改制后的銀行同意嗎？這都需要全社會理解三中全會《決定》，落實三中全會精神。我認為，這都是不確定因素，需要在試點中解決。

3.3建立城鄉統一的建設用地市場，加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利

這些政策都很好，但這些政策的落實都必需建立在“土地確權”的基礎上。如果不扎扎實實搞好土地確權，不僅農民享受不到改革的實惠，還會引起社會的不穩定。據調查，晉城市大多數農村土地沒有扎扎實實的給農民發了土地使用證。沒有給農民吃了定心丸。原因有三；一是80年代搞聯產承包時，現在40歲以下的人都還不到分地的年齡，沒有分得土地，而當時分到地的許多老人家庭人口大變了，中間有幾次調整土地，都是大穩定、小調整，農村仍有許多青壯勞動力沒有承包地；二是確權工作量很大，怕麻煩，能推則推，待下一屆落實吧；三是有的干部占有土地較多，較好，怕張榜公布后，引起反感。這些都多多少少會給改革帶來難點。

3.4各級政府的角色是否轉變

以前農村土地要想流通必須先要征地，必須首先變成城市全民所有的土地，對于農民的土地而言，原來的買方只有一個，就是地方政府，到城市以后這個土地的賣方也只有一個，還是地方政府；政府以低價買上農民的，特高價賣給開發商，以后這個情況改變了，地方政府將變成買方或者賣方之一。對于農村土地產權流轉來說，賣方可以是農村集體經濟組織或者農戶，買方既可以是地方政府，也可以是中小企業、甚至是某些個人，或者是農戶。因為這種模式的改革，無疑會令地方政府失去對土地的控制權，大大減少了“土地財政”的收入。土地收益再不是地方政府一家“壟斷”，參與土地收益分配的有集體、有農民、有政府。具體如何分配，各占多大比例，這都要搞試點。所以，各級政府的角色轉變直接關系到“土地改革”的成敗。

2.5賦予農民更多的財產權利

農民究竟能享受到多少財產權利，是哪些農民能享受到城鄉統一建設用地市場的利益？陳錫文講了，“賦予農民更多的財產權利，不是要分給農民什么新財產，而是要讓法律賦予農民的財產權利得到更好的實現和保障”，主要是依法維護農民土地承包經營權，保障農民集體經濟收益分配權，保障農戶宅基地用益物權。根據物權法的規定，完整的所有權包括占有、使用、收益和處分權。目前，法律規定農民對宅基地只擁有占有和使用權，對承包地擁有占有、使用和收益權。因為宅基地是給農民自用的，不是搞經營的，所以少了收益權。就這些好政策，在我們市城郊附近的農村，集體和農民都可能受益，得到好處，增加財產性收入。而在廣大偏遠農村，比如，山河、李寨、南嶺、駕嶺、橫河、十里、六泉等地誰去那些地方征用建設用地？誰又敢接受那些地方土地作為抵押？農民的財產性收益微乎其微。《決定》指出：允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，也就是城鄉同價，國有土地與集體土地同價，這一優惠政策雖然集體和農民都增加些賣地收入，但是由于土地價格升高，勢必增加開發的成本，導致今后農村房價的提高。沒有買上房的農民雖然獲得一點土地收益款，卻付出了高額的買方款。

4　因勢利導積極穩妥推進農村土地確權頒證工作

農村土地確權頒證是一項復雜的系統工程，需要統籌確權與穩定、發展的關系，必須試點先行，以點帶面，一次規劃，分步實施，才能積極穩妥推進這項工作。

4.1宣傳引導、統一思想

各級政府、農業部門要加強對這項工作重要意義、相關政策和先期試點村成功經驗的宣傳。要通過宣傳使地方政府和相關領導認識到只有確權頒證才能真正協調矛盾糾紛、維護農村穩定，才能化解農民擔憂，放心大膽流轉土地，為發展現代農業和推進農村全面小康打下基礎。使農民認識到只有確權頒證才能真正保障他們的土地承包經營權和各種權益。

4.2從小及大、逐步試點

建議在去年每縣三個村試點的基礎上，用半年左右時間，在全市所有涉及農村土地承包的鄉鎮各選擇一個村開展確權試點。再用半年左右的時間，每個鄉鎮再選擇三個村開展試點工作。最后用兩至三年的時間，全面完成全市農村土地確權登記頒證工作。推進試點工作應選擇地理條件好、經濟基礎好的村進行，在已納入新農村建設規劃的地方、人地矛盾較多的地方先行先試。

4.3加強領導、統籌協調

土地確權與農村集體土地所有權、農村建設用地使用權、農民宅基地使用權、集體林權等聯系緊密。因此，建議把農村土地確權頒證與上述權證的確權頒證放在一起抓，統籌部署、協調安排。成立由市里相關部門負責人組成的確權頒證工作領導小組，依職能成立領導小組辦公室，對確權登記頒證工作進行統一領導、統一安排、分工負責、協調推進。

（作者單位：山西省晉城市農業委員會）

1004-7026（2015）03-0018-03中國圖書分類號：F321.1

A

刁書中，男，1963年11月生，1983年7月畢業于山西省長治農校農學專業，1983年9月被分配到沁水縣農業局技術推廣站工作,1986年3月調入山西省晉城市農牧局土肥站工作，1992年6月取得山西農業大學農作物專業大專學歷。2002年7月調到晉城市農委農業和農村經濟信息中心工作。先后任技術員、副站長、站長、農藝師等職。現任晉城市農業和農村經濟信息中心主任。三十余年一直從事農技推廣、農業信息服務和“三農”政策研究等工作，積累了豐富的工作經驗，已在省級以上權威刊物雜志發表論文十余篇。