農村集體土地征收法律問題探析

呂 幸

土地是生命之源，是農村最基本的生產資料，因為它處于農業的基礎地位，土地制度的改革將不可避免地成為中國農村改革和發展的重點。目前，農村集體土地存在大量被政府征收的現象，然后由政府再轉手將該土地的使用權流轉進入市場，這個過程當中，由于本身征收程序設定的特殊性，使得集體土地的價值估量出現和市場不符合的情況，進而損害到農民集體的利益。因此，分析農村集團土地征收中的法律問題，把握好在農村集體利益保護和實現土地資源配置之間的平衡，在理論和實踐上都有著一定的現實需求。

一、我國現行農村集體土地征收制度的法律分析

集體土地征收的存在，皆因我國土地國有的特殊國情，它主要是指政府因公共利益需要，通過一定程序，將農民集體土地征為國家所有的一種活動。鑒于土地征收對農民利益影響較大，就需要政府出臺征收方案，經主管機關批準后，再由土地所在市、縣人民政府進行公告并組織實施，被征收人則需要在規定時間到指定機關辦理征地補償，獲得國家給予的一次性貨幣補償。至此，土地的所有權就發生了轉移，歸國家所有。

從以上征收的過程可以看出，其具有如下法律特征:第一，該活動具有法定性，鑒于行政合法性原則的約束，政府征收也應遵守一定程序;第二，該活動具有強制性，它是由政府單方決定并取得他人土地所有權的;第三，該活動基于公共利益需要而展開。除此外，農村集體土地征收還有一些問題值得注意。

1.集體土地征收制度的基礎分析。在國際上看，因各國土地征收的成本普遍較高，政府一般要按市價補償，加之，多數國家允許土地流轉，政府征收農村所有者的土地一般是獨立的行為，并不以追求經濟效益為目的，因而大多是國家的政府并不多從事。而在我國，政府征收農村集體土地，是因為制度規定土地要進入市場一定要轉成國有土地，再由政府作為一方，與市場主體進行交易。這種設計讓政府基于一定的利益追求，參與到市場交易中，這與其市場管理者的地位是相沖突的，也與法理上的“自己不能做自己的法官”也是矛盾的。這種制度基礎設計在法理上就存在缺陷，所以實行中必然會造成對農村集體土地所有者利益的侵害。

2.土地征收中“公共利益需要”的界定分析。法律上對集體土地征收必須符合“公共利益”作出了原則性的規定，農村集體土地征收的前提是國家為了公共利益的需要，只有在此基礎上才能開展土地征收活動。但現實中，土地征收較少基于“公共利益”的原因，城市建設或經濟建設的需要，也被越多等同于公共利益。i這導致了實踐中“公共利益”之名被濫用，越來越多的企業打著“公共利益”的名義來申請土地，那么這就急需我們對“公共利益”在法律上進行明確的界定，以嚴格限制政府征收的范圍，防止行政權力濫用給農村集體土地所有者造成的損害。

3.集體土地征收補償標準問題。土地補償一直以來都是集體土地征收的重要問題，根據相關法律規定來看，它主要包括四部分:土地補償金、人員安置費、青苗補償費、附著物補償，其中土地補償金由農村集體組織所有，被征地的個人可以獲得安置費、青苗以及附著物的補償，但該補償僅包含與土地的直接損失，不包括可能的間接損失。這在實踐中，就使得農民對于地上建筑物的補償只能依據政府的標準進行，而這一標準往往低于市場價格，對農民的利益造成損害。

我國現有的土地征收補償采用的是“產值倍數法”的計算方式，這種計算方法產生的價值脫離土地實際產出價值。現在我國的農業大部分已經不是傳統的農業了，是集生態農業、休閑觀光農業等為一體的現代型農業，土地所具有的價值已不能再等同于糧食或蔬菜的價值。但是我國在計算補償時仍按傳統的糧食經濟作物來決定前三年的農業產值，這就造成補償價值不能反映土地的實際價值的情況。由于我國不允許土地進入市場交易，這也在一定程度上阻礙了土地價值的客觀市場參數的確定，不能真正確定土地的相對真實價值，使土地所有者的利益流失。

4.集體土地征收的正當程序分析。土地征收牽涉到廣泛農民主體的利益，其程序設置必當嚴謹。但從我國相關法律規定來看，仍缺乏嚴格的操作程序，在《土地管理法》以及相關條例中，征收程序規定較為簡單，且與其他建設用地審批事項混雜，未形成條理性、體系性。這種法律規定的欠缺，也在一定程度上導致土地主體的利益受到侵害，無法享有知情權、參與權等，造成了糾紛的發生。

土地征收中，政府作為核心的主體，它有著多重身份，既是征收決定者，又是補償標準制定者、糾紛裁判者，這主要是由于制度設計的不完善，以及相關法律法規不完善導致土地征收過程中政府的征收權無法受到程序的制約，權力容易被濫用。這種政府機構的多重身份，將不可避免地使政府權力發生集中，極易存在暗箱操作的行為，并滋生腐敗，同時導致土地征收的目的完全被曲解，征地制度的設置完全不能保農民的利益，最后農民真正拿到手里的補償只會比法定的補償標準更低，引發了較大的矛盾。

5.農村集體土地征收的救濟。土地征收程序中，土地權利人的參與是不夠的。土地管理法實施條例中雖然對征收設置了公告和聽證程序，但是沒有對農民參與聽證做出規定。在實際操作中，公告只是一種對于結果的通知，提示權利人在有限時間內行使權利，它發生在土地征收方案已經做出之后，不對征收活動起到監督作用。這種設置就使得公告這一流程過于形式化，對于土地所有者的權益形不成一點保護，因為這時無論農民主體有任何意見，征收決定已經做出了，他們已經沒有參與的機會了。這種程序，使得農村集體經濟組織毫無發言權，處于不平等地位，在另一方政府強硬的情況下，對農村集體組織所擁有的土地財產權便造成直接的侵害。

二、農村集體土地征收制度的一些完善建議

農村集體土地征收過程中所體現出的問題，有著多方面的原因，如歷史遺留因素、現實利益需求等，這在我國現代化建設過程中是不可避免的。既然問題已經暴露出來，為了社會更有效的運營，及時解決這些問題就成了當務之急，這也是社會發展中的必然追求。

1.對“公共利益”要有明確的界定。一般而言，政府活動必須是基于公共利益的需求，但是“公共利益的需求”如何界定，則是一個較難的問題。簡而言之，公益是國家為了大多數人的利益，以維護社會和諧秩序為目標，為廣大社會主體提供有利的發展條件。而在土地征收中這一目的必須被更嚴格的把握，因為這是在損害一部分人利益基礎上的公益需要。縱觀各國(地區)對“公共利益”的界定，主要有兩種方式:一是以概括形式，做出原則性的規定，給操作者較大自由裁量空間，但這易發生權力濫用;另一類是列舉式規定屬于公益的事項，這較為詳細具體，可以有效制止權力濫用，日本和我國臺灣地區都采用這種方式進行規定。而我國現行的立法體制采用的是概括性規定。

我國現行法律對土地征收的前提，即公共利益需要，規定較為模糊，對此，筆者認為有兩方面內容應予以明確。首先，對于商業用途原因而要求征收土地的應予以制止;其次，對于征用土地的范圍不應過大，因為土地是不可再生資源。當土地這種特殊產品與商業化聯系在一起后，如何利用土地就需要斟酌，政府主體不應該再參與其中，而應當由市場來調節分配，因為土地征收中存在著利益沖突，即便是政府在多重身份之下它也無法做到公正，既然如此，放開市場，由土地所有者與土地需求者直接交易，讓農村集體土地進入市場流通就顯得較為迫切。只有在此基礎上，做出合理規劃才能真正有利于農村集體土地的有效利用，危害農民的利益。

2.確立科學合理的集體土地補償標準。土地補償標準較低一直為人們所詬病，因此，完善土地征收相關法律，明確按市場價格為補償計算標準的法律制度，同時實現對農民土地征收安置方式的多樣化，就對于維護土地所有者利益來說有著積極意義。

首先，就農村土地征收補償標準來說，應由被征地方與用地主體在平等交流的基礎上，對土地的各類價值進行磋商，這種由交易主體直接交流的方式更能保障土地交易的公平性，雙方自愿達成協議，也很好的維護了雙方的利益。

其次，土地征收補償的范圍應當盡可能涵蓋農民的損失，不僅是土地補償金，也應包括地上附著物的補償以及已投入的先期開發資金，另外也需考慮到土地所有者的安置情況，提供其應有的生活保障。其中，應引起注意的是，各類補償金如何確定的問題，因目前我國對于土地的補償僅以其上經濟作物前幾年的產出價值來定，這種方式對于農民來說，使其所獲得的補償非常有限，尤其是相比市場中可流轉的土地價值來說，引發了極大的矛盾。另外，有人認為土地的價值一次性分給農民，他就有可能任意揮霍，進而造成以后的生活無法為繼，這種觀點顯然是杞人憂天，任何人都有對于自己財產進行支配的權利，而作為一個成熟的個體，他有著充分的理解力能為自己的行為負責。因此，土地的各類補償金及其發放問題，也是必須解決的。

最后，關于土地補償金的給付形式，目前主要以金錢為主，這就過于單一，應考慮到農民的特殊地位以及社會穩定的因素，擴大補償的形式。農民一旦失去土地，將很難有謀生的工具，將其納入社保體系，給予住房安置等，解決后顧之憂就較為有意義。

3.完善農村集體土地征收程序，形成公開透明的運作。土地征收一直以來只有政府發出公告，人們才開始知道這件事，這實際上無形中侵犯了公民的知情權、參與權和決定權。鑒于目前土地征收制度的設計程序，如果不從根本上改變的話，就有必要增加土地征收過程的透明性，以減輕征地人與被征地人之間的矛盾，也能防止公權力的濫用。

筆者認為我國農村土地征收應有完善的程序設計，具體如下:首先，預征收土地的單位在做出征收決定后，應提出具體的項目計劃方案、征收目的和補償安排等，并將其提交給有審批權的土地管理部門進行申請;其次，申請提出之后，審批機關應及時做出反映，將預征地信息告知被征地者，并組織聽證會對征收事項進行討論，審批機關再根據相關情況做出征收與否的決定;之后，如征收決定通過，征地單位則可就征地賠償問題與被征收主體進行協商，以確定相關土地賠償金的標準以及發放，若發生協商無法確定的情況，可申請批準機關裁定，若對裁決不滿，則也可以向法院提起訴訟，對補償方案做出公正判決。最后就是實施環節，根據確定下來的征收方案，各方如實履行，以完成征收工作。

另外，從相關發達國家的經驗來看，征收過程若不嚴格限制，較容易出現暗箱操作的情況，因此我國應制定較為詳細具體的操作程序規范相關活動的開展，明確各方的權利義務。具體來看，細化土地征收程序應包括:一是關于征收的公告或告知，應盡可能包括所有的申請內容，以保障被征地主體的知情權;二是征收做出與否應進行聽證，使有關土地權利人盡可能都參與進來，保障其發表意見的權利;三是土地補償費用的使用情況應全程公示，加強透明公開度，以避免發生補償款被挪用或截留的情況。四是要保證農民權利人的司法救濟途徑暢通，使其在權利損害時可以尋求合理解決渠道。

4.從維護農民合法權益的高度對待征地問題。農民與土地一向是三農問題的重心，農民對土地有著較高依賴性，失去土地對農民來說有著巨大的影響，因此政府應著重關注失地農民生活問題，而將農民納入社會保障體系建設就是一項有重要意義的舉措。

第一，針對失地農民應建設完善的社會保障體系，其中應包括養老、醫療、失業保險，以及對有困難者還應提供最低生活保障。但長久的政府支持并不利于失地農民的發展，應提供教育培訓的機會，使其學得一技之長，政府在就業政策上予以關照，使其能找到合適的就業崗位，可以立足社會才是長遠之計。

第二，可以村為單位，建立失地農民社會保障基金，為農村的長久發展提供資金支持。該基金的資金來源，可從各項土地補償費用、政府拍賣土地所得里拿出一定比例，用于基金的運營。這樣資金支持才會長遠，更有利于農村的發展建設。

第三，也應解決歷史遺留問題，對于已被征收土地的農民也應適用這些政策，比如失地農民，應確保其加入社會保障體系，各種費用可由政府、村集體和個人三方按比例補交。對于撤村建居的，應明確農民自建房享有與城市居民自購房同等的權利，也可獲得相應的房屋產權證，并且允許其進入市場交易。

上述對農村集體土地征收中存在問題的分析，明確了我們完善相關征收制度的方向。同時通過對農村集體土地征收制度中理論基礎的分析，也對集體土地征收的程序提出了建議，使之有所完善，以真正實現保護村集體、農民土地權益的目的。同時這也有助于縮小城鄉差距，加速土地資源進入市場的步伐，形成資源合理配置，從而為經濟發展提供用地保證，并對確保農村經濟可持續發展和社會穩定具有積極意義。

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