農村土地承包經營權確權登記頒證工作需要認真探討的幾個問題

□龐新華

（青湖鎮農村經濟服務站江蘇東海縣222300）

農村土地承包經營權確權登記頒證工作需要認真探討的幾個問題

□龐新華

（青湖鎮農村經濟服務站江蘇東海縣222300）

農村土地承包制度是我國農村基本經營制度的重要基石，它的建立極大地促進了我國農村生產力的提高，使我國的農業生產得到前所未有的發展，農民的的生活水平得到了翻天覆地的變化。為了使這一生產關系的進一步升級，以利于土地股份合作社、農業生產專業合作社、家庭農場等農業新型經營主體健康成長，通過土地依法、自愿、合理的流轉，發展多種形式的適度規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

農村土地；承包經營權；確權登記；頒證；探討問題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.024

1　二輪土地承包狀況

江蘇省的土地二輪承包開始于1996年，按照省委省政府當年專門召開的土地二輪延包會議精神，東海縣土地二輪承包在1996年便率先完成。全縣共有24.08萬戶承包戶，承包土地面積為8.624hm2，通過縣委、縣政府的認真組織實施，當年共發放農村土地承包經營權證書23.40萬本，發放率為97.18%。當時雖然縣委、縣政府對二輪土地經營權承包工作部署嚴密，有操作性極強的實施方案，但具體實施到各鄉鎮則參差不齊，普遍存在的問題是：經營權證上雖填注了面積，但地塊無長寬標注，四至填寫模糊缺失；而經過農戶的拓路、拓渠堆、拓荒灘耕種以及政府部門征用、土地流轉等情況的發生，給今天的確權、登記、頒證工作帶來了更為復雜的局面。如何解決好這些問題，則需要分門別類，逐一探討，以求得本次農村土地承包經營權的確權、登記、頒證工作實現圓滿完成。

2　保持二輪承包政策總體穩定，從根本上完善土地家庭承包制度

從東海縣的土地二輪承包情況看，承包農戶的土地經營權發證率僅為97.18%，尚有6 800戶農民未有領到土地承包經營權的書面證明，即：未領到《農村土地承包經營權證》或未簽訂《農村家庭土地承包經營合同》，而且即使這些證書或合同已經發放或簽訂，也不一定能起到真正的法律效力。就東海縣而言，仍有少數鄉鎮存在私自調整承包地，甚至強行收回承包地重新發包等違規行為，農民的土地承包經營權屢屢在調地、征地、反租倒包以及違背意愿的流轉等過程中受到侵害，同時有相當一部分農戶把領到手的土地經營權證書根本就沒有當回事，現在早已丟失，即手中無證。從另一個從面來說因中央去年1號文件關于全面開展農村土地確權登記頒證工作的精神一出臺，也有一部分農民產生了重新分配土地的幻想。所以為了讓廣大農民群眾從根本上認識到黨的農村政策的一貫性，維護土地承包法、黨的農村土地政策的權威性、堅持我國土地二輪承包政策的總體穩定，應堅決反對和杜絕將土地收回進行重新分配現象的發生。

3　統一認識、排除干擾、以土地二輪承包歸戶面積（各農戶原土地經營權證書上的面積）為依據，扎實做好農戶地塊面積不準、長寬標注不齊、四至不清的問題

經過調查發現，在1996年土地二輪承包時，我縣統一確定的“土地分配歸戶清冊”及“土地經營權證書”應填內容，如：地名或坐落、地塊長寬、畝、四至、用途等，但當時由于工作的整體推進，工作人員為了趕超進度往往在清冊和證書上分配給農戶土地面積（畝數）皆能做到準確填實，而長寬數值、四至等往往填寫不全。二輪承包后，隨著2005年江蘇省全面取消農業稅，代之以國家發放種糧補貼，同時國家在征用農民土地時給予重金補貼等政策的實施，這使農民猛然意識到土地使用權的突出重要，意識到土地使用權的物權作用，所以，農民由原來的土地棄耕拋荒進而演變成寸土寸金，以至于造成農民在所分配的地塊上千方百計尋機拓耕。就東海縣而言，就存在以下拓耕現象。拓耕現象一：在二輪承包所分配的田塊中凡是靠路、靠渠的便皆出現拓耕現象，使集體預留的農業生產路面越來越窄，溝坡渠堆越來越陡，鄰地農戶之間因多種少種的矛盾也時有發生。拓耕現象二：在1996年土地二輪承包時，未經復墾的土地溝坎、田埂、土埂、荒灘較多，當時如果把這些也作為承包地分配給農戶顯然是不可能的，村集體對這些零星底邊、溝灘一時也未能及時使用，隨著時間的延續，荒灘、荒溝、田埂、土埂便被地塊靠邊的農戶拓墾耕種。這些情況的出現，使未能討到便宜的農戶紅眼告狀，使村干部常常處于想收回這些被拓耕的零星碎地，已耕種的農戶不讓，不收回這些地又使紅眼農戶告狀不止的兩難境況。所以，本人認為：要徹底解決上述面積不準，四至不清的問題，必須牢牢抓住二輪土地承包時所確定的各農戶土地經營權證上的田塊面積為依據，嚴肅確定長寬，重新核定四至，將被拓耕的土地面積重新歸還給村集體。即：還農業生產路的應有寬度，還渠堆的應有坡度，還被拓耕的荒灘、荒溝、田埂、土埂為村集體使用。從這方面說，本次確權發證在此問題上不得含糊，否則，會給村集體搞好農田基礎設施建設的發展帶來無法挽回的后果，這不僅理順了我縣土地二輪承包后遺留的混亂秩序，體現承包的客觀公平公正公開性，也為村集體經濟組織今后更好地做好農田基礎設施如路、渠、堆、橋、涵等建設留下了空間，從而更好地為農業生產服務，為最廣大農民提供規模耕種，規范發展農業生產打下更為堅實的基礎。

4　妥善解決好二輪承包后被流轉的土地確權登記問題

土地二輪承包后，東海縣農村的土地一直以不同的形式在流轉使用權，近年來，農村土地流轉的速度在不斷加快，但由于管理不規范、服務機制不健全，服務內容缺位等原因，有相當一部分流轉處于自發無序狀態，針對各自不同的流轉形式和目前已形成的流轉狀況，應利用這次國家統一推行的土地經營權確權、登記、頒證工作整體平臺，依照國家農業部2005年第47號令，即：《農村土地承包經營權流轉管理辦法》之規定，扎實分類研究，確保規范確權，做好及時登記和頒證工作。對于在本集體經濟組織內部的農戶之間的私自互換承包地的，若雙方持有完整的書面合法手續，過去未能及時辦理農村土地承包經營權證變更登記手續的，本次在認真核實的基礎上將原來雙方互換的書面約定（合同）提供給發包方和鄉（鎮）人民政府土地承包管理部門做好備案的情況下應當以互換后的新承包人作為主體進行確權登記，對于口頭互換且已成事實的在征得對方同意可以在補辦完整的互換合同的基礎上直接按互換后的新承包人作為主體進行確權登記，否則仍應按原承包人作為承包主體進行確權登記；對于有些農戶將土地直接轉讓給他人耕種的，應當得到發包方的批準，同時必須簽訂規范完整的轉讓合同，且確認受讓方在獲取土地經營權后能夠確保原來的權利和義務得到完整實現的基礎上，則可以按受讓人作為主體進行確權登記，否則，能夠確認土地經營的權利和義務的仍是原合同，所以，作為土地經營權的確權、登記、頒證仍應以原承包人作為主體；其他流轉形式如轉包、出租、入股、抵押等，其原承包合同所約定的權利和義務未因流轉而轉換，所以新的確權、登記、頒證也應以原承包人作為承包主體確認，但流轉合同則應繼續履行。對于村級組織為了產業結構調整而將農戶的原承包地私自單方面部分或全部抽回，后又統一對外發包，有些甚至是中間又進行了多次不規范轉包，形成了土地經營的混亂局面，發現這類情況，給本次的土地經營權確權登記頒證工作帶來諸多困難，但變化無論多大，形成問題不管有多復雜，解決問題的原則應當只有一個，即必須以二輪土地承包時的承包合同作為依據進行核實確權，如果怕麻煩而用將錯就錯的思維模式進行確權，勢必造成對農民利益的長期損害，同時也容易造成農民的上訪，使問題更難以解決。

5　土地經營權的確權應當確保村集體的共有資源不受侵犯

近年來一些地方村干部在處理村集體與某些村民個人發生的土地使用權糾紛時，往往拿集體利益送人情，將本是村里的資源資產拱手相送，還有的村干部在處理這類問題時，怕個別村民無理纏鬧，也就睜一只眼閉一只眼的任由個別村民將村集體的某些資源資產占為己用。為了從根本上解決這些歷史遺留問題，必須嚴肅認真地徹底核查清楚，那些是二輪承包時農戶應當享有的承包農田面積，那些是村集體的公有資源，是農戶應有的堅決登記頒證，是村集體的則必須歸還集體，應嚴禁含糊不清的將目前被個別村民占有的村集體資源性資產通過本次重新頒證使其變成合法化。只有這樣才能體現公平公正，才能使個別利己主義者的思想不至于被其他村民效仿，才能使黨的政策取信于民，才能夠得到更廣大村民的支持。

6　核查登記頒證工作所依據的政策必須清晰明確，必須呈現有案可稽的可操作性特征

農村土地承包經營權，牽扯到最廣大農民朋友的根本利益，必須通過本次農民家庭承包地的重新核實、登記，將土地經營權證書妥善地頒發給農民，但要解決好這一問題不是靠一個大的政策框框就可以解決的，由于本次確權登記的復雜性，搞不好會造成基層干部無法正常操作，甚至造成群眾上訪，帶來不穩定因素。所以必須通過認真的摸底、調研、試點、總結，然后拿出一個切實可操作的政策解讀，從而給基層干部在開展該項工作時有一個明白的政策依據，也給廣大農民朋友有一個明白的政策標準，從而確保該項工作得以穩健推進，確保農村的根本穩定和農村經濟的更加繁榮。

1004-7026（2015）06-0046-02中國圖書分類號：F301.3

A

龐新華（1961年9月出生），男，江蘇省東海縣人，1983年江蘇商校計劃統計專業畢業，持有江蘇省省委黨校法律專業本科學歷，現任江蘇省東海縣青湖鎮農村經濟服務站黨支部書記，經濟師，1998年從縣級國有商業公司經理調入鄉鎮農村經管站先后任副站長、站長、黨支部書記，從事農村經營管理工作17年，一直關注著不同時期黨在農村各項方針政策的實施，關注著農村的改革和發展，研究方向是農村的生產力與生產關系的適用與發展。