如何進一步完善“三農”政策執行機制——新世紀新階段強農惠農富農政策績效評估研究

□中國村社發展促進會

如何進一步完善“三農”政策執行機制——新世紀新階段強農惠農富農政策績效評估研究

□中國村社發展促進會

黨的十六大以來，我國農業農村政策發生了重大調整，中央對“三農”問題給予了前所未有的高度重視，出臺了一系列強農惠農富農的政策措施。2013年中央1號文件明確要求：加強監督檢查，實施績效評價，開展強農惠農富農政策執行情況“回頭看”，確保不折不扣落到實處。“三農”政策績效評估研究課題組從系統梳理十六大以來我國強農惠農富農重要政策措施入手，全面評估這些政策措施的執行情況和執行效果，為完善政策執行機制提供對策建議。

該研究主要基于2013年9月，對全國19個省的190個縣、208個村和4885個農戶進行了問卷調查。

1　十六大以來“三農”政策執行情況評估分析

1.1農業生產經營補貼

對種糧農民直接補貼金額穩中有升。農戶調查數據顯示，2013年，對種糧農民糧食直接補貼額平均比上一年增長7.6%。各調查縣良種補貼標準符合政策要求。在縣級調查樣本中，2013年，水稻良種補貼標準平均為15元/667m2、小麥為11.66元/667m2、玉米為10.41元/667m2，大豆為7.87元/667m2。農機具補貼比例控制在銷售價格的30%以內。農戶調查數據顯示，2013年獲得農機具補貼的農戶，獲得的補貼占購機成本的比例平均為22%。農資綜合補貼額略有提升。農戶調查數據顯示，2013年農資綜合補貼額平均比上一年增長了5%，與價格增長基本保持同步。

1.2農業農村資金投入

縣級農林水事務預算支出占財政預算總支出比例整體有所下降。從99個有效樣本縣的情況看，2013年縣農林水事務預算支出占全縣財政預算總支出的比重平均為20.3%，比上年實際支出所占比重下降14個百分點。縣級土地出讓收益、耕地占用稅收入用于農業投入的比重有所提高。3.縣級預算內農業固定資產投資占預算內固定資產投資總額的比重有所下降。

1.3農村社會保障

農村最低生活保障制度全覆蓋，低保標準和補助水平均有提高。2013年各調查縣農村低保標準平均為2082元/人·年，比上年上漲12.3%；調查縣低保補助平均水平為1655.57元/人·年，比上年上漲12.6%。新型農村養老保險試點工作穩步推進，政府對個人繳費補貼較高。在縣級樣本數據中，2013年，有93%的調查縣為新型農村社會養老保險試點縣。從農戶數據看，有87.4%的農戶參加了新型農村社會養老保險，政府對參加新農保個人繳費補貼額平均為每人每年77元。各調查縣新農合已普遍覆蓋，政府補助標準符合政策要求。

1.4農村基礎設施

農村飲水安全戶數不到70%。縣級調查數據顯示，2013年，農村飲用水安全戶數占全縣農村戶數比重68.85%。部分地區建制村仍未通公路。縣級調查數據顯示，2013年，調查縣鄉鎮、建制村通公路率平均為97.52%。3.農戶家用電穩定性不高。2013年，農戶家用電“有時停電，但不頻繁”、“經常停電”兩項合計占31%左右比例。4.危房改造項目資金到位率總體情況良好。2013年，上級財政對樣本中57個危房改造試點縣共投入資金7.4億元，縣均1303萬元，縣均到位資金876萬元，資金到位率為67%。

1.5農村扶貧開發

部分地區整村推進項目實施進度較慢。39個有效樣本村中，有10個村被列入整村推進的貧困試點村；其中，已經實施和正在實施的村共有6個，未實施的村有4個。“雨露計劃”進展順利。2013年，35個調查貧困縣開展的貧困地區勞動力轉移培訓（雨露計劃）共培訓農村勞動力126191人，培養費共計6707.3萬元。農戶對參與的產業化扶貧項目滿意度高。從農戶調查數據看，2013年，在參與農業產業化扶貧項目的農戶中，對所獲得項目很滿意的占48.4%，比較滿意和評價一般的各占25.8%。

1.6農業基礎設施

各調查縣農田水利建設進展迅速。108個有效樣本縣，2013年縣均水利基建完成建設面積0.84萬hm2，縣均田間灌溉渠系改造和排澇設施控制面積1.27萬hm2，縣均大型灌區續建配套與節水改造面積0.53萬hm2，縣均大中型重點小型病險水庫除險加固19處。保護性耕作工程建設項目各項工作進展穩定。2013年，49個樣本縣有保護性耕作工程建設項目，占樣本縣總數的35%。保護性耕作區工程6140處，縣均146處。保護性耕作面積占項目縣總耕地面積的比重為19%。測土配方施肥技術普及工作穩定推進。2013年，92個有效樣本縣共為762.6萬農戶免費提供測土配方施肥技術服務，縣均8.3萬戶，縣均推廣測土配方施肥技術5.69萬hm2，縣均施用配方肥面積達3.57萬hm2。

1.7農業生態補償

退耕還林各項補償、補助標準執行穩定。縣級調查數據顯示，2013年各調查縣國家生態公益林補貼標準為10.8元/667m2，集體生態公益林每667m2補償標準為12.8元。2.禁牧補貼標準、草蓄平衡獎勵標準與政策規定一致。牧區縣調查數據顯示，2013年，15個牧區樣本縣均建立了對草原生態保護補助獎勵機制，禁牧補貼縣均每667m2每年7.8元，草蓄平衡獎勵每667m2每年1.5元。

2　完善“三農”政策執行機制的對策建議

2.1優化“三農”政策設計

增強政策設計的科學性。評價一項政策設計的好壞，不僅要看政策的收益，還要看政策執行的成本；不僅要看政策的當前作用，還要看政策的長遠作用；不僅要看政策對執行對象的影響，還要顧及政策的執行對整個農業農村的影響乃至對國民經濟的影響。只有充分考慮這些因素，權衡不同政策設計的得失利弊，才能保證政策設計能最大限度地發揮作用，盡量接近政策設計的初衷。

統籌系統地設計“三農”政策。在現階段，政策設計上應從中央層面對相關政策進行銜接，為地方整合項目預留接口；從較長一個時期看，隨著行政體制改革的深入和部門職能劃分的明確，要對“三農”政策進行統籌和系統安排，對分散在各部門的支農職能進行適當調整和歸并，以進一步提高政策設計的針對性和執行的效率及節約行政成本。

推動政策逐步向普惠性過渡。逐步削減專項轉移支付，加大一般性轉移支付的力度，并在項目設定上將很多主觀性很強的標準改變為可以由數字支撐的客觀性標準，并對達到標準的主體給予普惠性支持。

優化政策制定機制。制定“三農”政策應注重吸收基層的實踐經驗，傾聽農村各階層和相關主體的期盼和訴求，問計于民，通過自上而下與自下而上相結合的方式，使得制定的政策更具有針對性。

2.2加強政策執行監督檢查

加強相關政策信息公開。要加強信息公開，加大政策的宣傳力度，滿足農戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業、基層政府、村級組織等涉農主體的知情權。要加強網站等新興媒體的宣傳力度，及時、準確、全面地宣傳“三農”相關政策。

加強相關政策輿論監督。發揮大眾傳媒“群眾喉舌”、“政府鏡鑒”的作用，表達民意，推動各項政策落實。輿論報道還要從各地推動農業和農村發展的實踐中挖掘出好的經驗和典型，引導輿論監督注重社會效益，發揮正確的輿論導向作用。

2.3加強政策評估和反饋

健全政策試點機制。在農業農村有關支持政策推行以前，應開展政策實施試點，在全國不同區域選擇一些具有代表性和典型性的地區，發揮其先行先試、積累經驗的作用。

完善事后評估機制。開展事后評估就是針對政策執行績效進行全面評價，評估主體可以是中央有關部門，也可以委托獨立第三方機構。

優化政策反饋機制。一方面基于評估結果建立獎勵機制，對執行較好的部門予以表彰，對執行不力的部門加以督導，起到宣傳先進、鞭策后進的作用；另一方面，要根據評估中各級、各部門、合作社、龍頭企業等反映的問題，在政策內容、執行機制等方面加以修改完善。

（課題承擔單位：中國村社發展促進會）