我國糧食補貼政策的框架、問題及探討

□廖梅芬

我國糧食補貼政策的框架、問題及探討

□廖梅芬

自從我國從2004年頒布出臺了糧食補貼政策之后，我國已經(jīng)初步形成了頗具規(guī)模的糧食補貼政策體系，這對與改善我國城鄉(xiāng)收入差距、提高農(nóng)民收入都有著非常重要的作用。基于此，文中筆者從我國當前糧食政策發(fā)展的現(xiàn)狀入手，對完善我國糧食補貼政策給出了自己的意見。

糧食補貼；收入補貼；問題；政策

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，糧食問題始終是我國農(nóng)業(yè)政策的核心問題。但隨著近些年我國逐步推行的各種補貼政策的實施，我國已經(jīng)初步形成了綜合性收入補貼、生產(chǎn)性專項補貼相結(jié)合的糧食補貼政策體系，這對實現(xiàn)我國糧食供給和提高公民收入問題有著非常重要的推動意義。但現(xiàn)階段我國在補貼力度問題上以及地區(qū)差異問題上導(dǎo)致的各種補貼方式不夠規(guī)范，這個制約著我國各項補貼政策的落實。

1　我國的糧食政策發(fā)展及現(xiàn)狀

中國自古以來就是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民生產(chǎn)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但我國還不是一個農(nóng)業(yè)強國，不得不承認我國農(nóng)業(yè)資源特別是耕地資源還極其匱乏，以占世界7%的耕地養(yǎng)活占世界22%的人口，這對我國無疑是一種嚴峻挑戰(zhàn)。自新中國成立以來，黨和政府十分關(guān)注糧食問題，頒布了一系列法令法規(guī)，總的來看，較有代表性的有糧食補貼政策、農(nóng)村稅費改革和糧食儲備制度等，下面以糧食補貼政策為例。

1.1糧食補貼政策的形成與發(fā)展

國家通過宏觀調(diào)控的手段，對糧食生產(chǎn)進行財政補貼，彌補市場機制的不足，是新中國成立以來一項基本的糧食政策，大致可分為三個階段:

1.1.1糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷階段(1953～1992年)。新中國成立后，首先頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地私有制，實行農(nóng)民的土地所有制，這大大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。到1952年，糧食總產(chǎn)量由1949年的11318萬t增加到16391萬t，增長了44援8%，比新中國成立前的最高產(chǎn)量高出9援3%，大大促進了糧食生產(chǎn)。隨后，中國開始實行第一個“五年計劃”，為了緩解糧食市場供不應(yīng)求的緊張狀態(tài)，穩(wěn)定糧價，中共中央于1953年10月16日開始確定實施農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)銷統(tǒng)購。這種做法在當時的背景下穩(wěn)定了城鎮(zhèn)居民對糧食的基本需求，但是由于統(tǒng)購價多次調(diào)整而統(tǒng)銷價變化甚微，長期壓低了糧食價格，損害了農(nóng)民利益。

1.1.2糧食保護價收購階段(1993～2003年)。在糧食供給較為寬裕的情況下，1993年2月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加快糧食流通體制改革的通知》，強調(diào)在國家宏觀調(diào)控下放開糧食價格，實行“統(tǒng)一政策，分散決策，分類指導(dǎo)，逐步推進”的糧食價格改革原則。1997年、1998年又分別實行了“四分開、一并軌”改革和“三項政策、一項改革”，這種建立訂購糧和專項儲備糧保護價的制度，使糧食產(chǎn)量與需求不相符，庫存積壓嚴重，糧食價格反而下跌，農(nóng)民獲利逐年減小，同時，大大加重了地方財政負擔(dān)，使國有糧食企業(yè)也陷入困境。出現(xiàn)這種局面后，只得被迫逐年縮小保護價范圍，壓縮保護價品種，降低保護水平。

1.1.3糧食直接補貼階段(2003年至今)。2004年1月，國務(wù)院規(guī)定全面放開糧食收購與銷售市場，同年5月提出了實行種糧直補、取消農(nóng)業(yè)稅等政策。但由于直補的標準和方式有所差異，覆蓋面還不夠廣，農(nóng)民依然感覺負擔(dān)較重，生產(chǎn)積極性不高。2004耀2008年，中央為穩(wěn)定糧食價格，對重點地區(qū)重點糧種實行最低價收購政策，并不斷減免農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民真正受益，到2011年，全國糧食總產(chǎn)量已達57121萬t，比上一年增長了4援5%，創(chuàng)下歷史新高。

1.2糧食補貼政策的現(xiàn)實問題

不可否認，糧食補貼政策的實行產(chǎn)生了許多積極影響，其中最突出的就是有助于穩(wěn)定農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性。我們可喜地發(fā)現(xiàn)每次糧食收購價格的提高均導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性的提高，從而糧食總產(chǎn)量上升。這對保護農(nóng)民受益、促進糧食生產(chǎn)起到了積極作用。同時，糧食補貼政策也使農(nóng)民更加信任政府，支持政府工作，有利于維護社會的穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。但是，如今的糧食補貼政策還不夠完善，也出現(xiàn)了諸多問題：

1.2.1在間接補貼階段，補貼的最大受益者是國有糧食企業(yè)而非糧食生產(chǎn)者。在中國的糧食補貼政策中，農(nóng)民一直是間接得到補償，無論是改革開放之初的國有糧食企業(yè)按保護價收購農(nóng)民余糧，還是后來的糧食風(fēng)險基金和儲量補貼，都拉長了補貼的流通鏈條。國有企業(yè)為了追求自身利益而忽略了政策目標，大部分補貼都落入其手中，農(nóng)民收益甚微。

1.2.2制定糧食最低收購價導(dǎo)致生產(chǎn)過剩。政府出于保護農(nóng)民利益的角度制定了糧食最低收購價，使得糧食企業(yè)收購和儲藏的數(shù)量不斷增多，貨物囤積，供大于求，不得不低價處理，并且向政府部門索要更多補貼，形成了惡性循環(huán)。

1.2.3糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的補貼不平等。中央政府的補貼政策傾向于糧食主產(chǎn)區(qū)，然而由于主產(chǎn)區(qū)往往處在不發(fā)達地區(qū)，該省的財政能力有限，這樣中央財政和省財政加在一起，導(dǎo)致糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收到的補貼遠低于非糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民。可見，我國的糧食政策還有待完善，覆蓋面還不夠廣，可行性也不夠強，糧食安全面臨著諸多現(xiàn)實問題。

2　進一步完善我國糧食補貼政策的思路

為了進一步完善糧食補貼政策,一些部門提出將糧食直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資增支補貼以及最低收購價政策歸并,建立對種糧農(nóng)民單一的綜合補貼制度。實際上,對種糧農(nóng)民的直接補貼、農(nóng)資增支綜合直補與良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、最低收購價在政策目標上有根本區(qū)別,內(nèi)在的作用機理也有很大差異,將其合并為綜合補貼制度是不現(xiàn)實的。完善的總體思路應(yīng)是穩(wěn)定現(xiàn)有糧食補貼框架體系,同時重點增加專項補貼的投人規(guī)模,擴大補貼范圍和環(huán)節(jié)。

2.1建立兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的糧食補貼政策

現(xiàn)階段，我國正由低收入國家向中等收入國家轉(zhuǎn)型，這個階段，由于人口增長過快，糧食需求也在同步提升。但由于農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平方面存在不足，這個使得我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施存在缺陷，致使糧食供應(yīng)問題得不到根本的解決。所以，如何穩(wěn)定種植農(nóng)民收入，減小城鄉(xiāng)之間的差距是改善我國農(nóng)業(yè)政策面臨的一個重要任務(wù)。建立兼顧糧食生產(chǎn)和農(nóng)民收入的糧食補貼政策，可以通過各項補貼改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，與此同時還能提高糧食的綜合生產(chǎn)能力，確保糧食的正常供給。同時，國家還需要制定相應(yīng)的收入補償制度，逐步改善補償?shù)囊?guī)模、形式及標準。

2.2穩(wěn)定收入補貼、專項補貼和最低收購價政策

綜合補貼與專項補貼、最低收購價政策相結(jié)合的糧食補貼政策框架與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所面臨的雙重任務(wù)是相適應(yīng)的。該體系能夠在兼顧農(nóng)民收入的同時保障糧食供給的雙重要求。但在專項補貼的發(fā)放過程中,盡管對目標農(nóng)戶進行甄別會大大增加政策操作成本,但各地仍然沒有采取普惠制,而是通過各種方式對目標農(nóng)戶進行甄別。因此，在該問題上還需要進一步的加以落實。

2.3以生產(chǎn)性專項補貼的投入重點

現(xiàn)階段，我國城鄉(xiāng)之間還是存在一定的差距，因此，提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)收入成為了我國財政支農(nóng)工作的重點。但由于城鄉(xiāng)之間差距過大，即使在投入相應(yīng)的補貼也難以彌補這種差距，因此，只有通過促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，轉(zhuǎn)變農(nóng)村勞動力的形式來從根本上縮小城鄉(xiāng)居民收入的差距。要做到這一點就必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上根據(jù)國家財力的許可逐步提高農(nóng)戶的收入，保證農(nóng)戶收入的穩(wěn)定性。

結(jié)束語

綜上所述，長期以來，我國都是一個糧食大國，糧食問題作為關(guān)系到人們生產(chǎn)生活的根本保障，其對于我國的生存發(fā)展都有著重要的意義。文中筆者從當前我國糧食補貼政策的發(fā)展現(xiàn)狀及問題進行分析，指出了當前我國在補貼力度問題上以及地區(qū)差異問題上導(dǎo)致的各種補貼方式不夠規(guī)范等問題，并針對這些問題的解決，從宏觀層次上對我國制定各項補貼政策的落實給出了自己的意見，以期能夠及早實現(xiàn)我國縮小城鄉(xiāng)差距問題，促進我國經(jīng)濟的問題提升。

（作者單位：福建省儲備糧管理有限公司）

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1004-7026（2015）01-0048-02中國圖書分類號：F320.2

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