農村集體農用地產權改革的幾個理論與政策問題

□張曉山

農村集體農用地產權改革的幾個理論與政策問題

□張曉山

有的地區(qū)在開展城鄉(xiāng)統籌試驗時，提出對農村集體土地等資源資產要向作為農村集體經濟組織成員的農民確實權、頒鐵證。關于征地補償款，采取“征誰補誰”政策。但是在分配征地補償收入時，存在農戶土地確權證失效問題，一些農民依據現有法律要求在集體經濟組織內部全體成員中平分補償款，最終其利益訴求得以實現。

1　農村集體農用地成員權與用益物權之間的矛盾

十八屆三中全會《決定》提出：“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變。”有的地區(qū)在開展城鄉(xiāng)統籌試驗時，提出對農村集體土地等資源資產要向作為農村集體經濟組織成員的農民確實權、頒鐵證。關于征地補償款，采取“征誰補誰”政策。但是在分配征地補償收入時，存在農戶土地確權證失效問題，一些農民依據現有法律要求在集體經濟組織內部全體成員中平分補償款，最終其利益訴求得以實現。北京市政府也規(guī)定，“當遇到國家建設征地時，無論是農戶承包地、村民宅基地、集體建設用地等土地補償款，均應當按照征地方案確定時的集體經濟組織成員平均分配或者平均量化”。

確權面臨制度上的瓶頸，確完了也可能會被翻盤。“鐵證不鐵”說明了什么？這折射出法律之間的矛盾以及法律與政策之間的矛盾。《物權法》第59條規(guī)定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”；《農村土地承包法》第五條也規(guī)定了成員的權利。上述法律規(guī)定涉及的是農民對農地的成員權，其中隱含的是“天賦地權”的思想，是一種個人權利，隨著成員的離開或去世，這種權利就消亡。十七屆三中全會《決定》提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”；《農村土地承包法》的第26條規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得收回承包地。”第27條規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地。”第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”上述法律規(guī)定涉及的是農民對農地的用益物權，其中隱含的是“生不增、死不減”的財產權利原則。在實踐中個人權利與財產權利必然會出現沖突，兩種權利的訴求都可以找到法律依據。

要解決個人權利與財產權利之間的矛盾，一種可供探討的改革思路，是將農村集體經濟組織的單個成員權利轉化為以農戶為單位的成員權利，將集體經濟組織農戶成員對該組織土地承包經營權和其他集體資產的權利固化到某一個時點，使成員權與財產權利相統一。在具體操作中，涉及到確權中的土地調整問題。長久不變，我們認為應該是跨越承包期限的長久不變。但起點在哪里？確權的土地是農戶在二輪承包中獲得的土地還是經過調整的土地？在確定起點之前是否還可以調整？一些地方的試驗是，在確權過程中，在充分尊重群眾意愿的基礎上，將土地調整、如何調整等交由群眾討論解決，堅持“大穩(wěn)定小調整”，在承包地實測確權后，實行“增人不增地、減人不減地”，以戶為單位承包經營權長久不變。外嫁女、入贅婿、新生兒等成員變動問題在戶內自己解決，承包經營權的糾紛由個人與集體之間的行政性糾紛轉變?yōu)榧彝炔控敭a權的民事糾紛，無論以后人口如何變化都不再調整土地。農戶對其土地承包經營權在何等條件下有處置和轉讓的權利則由法律來決定。

中國農村現有2億多小農戶，有近2.7億的農村勞動力的主要就業(yè)渠道不是農業(yè)，他們賴以生存的主要生產資料不是土地。當前在農村，來自土地的農業(yè)收入在總收入中的比重持續(xù)下降，土地的生活保障功能逐漸弱化，人們已逐漸接受了“死不減，生不增”，跨越承包期限實現“長久不變”已具備了一定的條件，有可能將土地從“公平”功能轉為“效率”功能。但這種探索已突破了農村土地承包法的框架，必須有農村土地承包法和相應法令修訂的跟進。

2　集體農用地確權、確股與確地之間的關系

確權是賦能的前提。對承包地行使處置權能的前提是要有明晰的產權，體現在：產權對象明確，即承包地確定；產權權利人明確，一權一主。但在現實中，有地沒證(沒有辦理或沒有發(fā)放承包經營權權證)、有證沒地(地已被非法轉為其他用途)、證實不符(權證所載面積與實際面積不一致)等情況非常普遍。因此，賦予承包地處置權能改革的基礎是承包地確權，厘清承包地上存在的不清晰的權利關系，實現承包經營權證、地塊、面積明確到戶，固化承包地權利并長久不變。

關于確權方式，存在確地塊與確股份之爭，前者強調承包戶權利的保護，后者強調耕地流轉與農業(yè)規(guī)模經營的便利。2014年中央文件提出“可以確權確地，也可以確權確股不確地”。不考慮談判權利對權益的影響，確地與確股對收益權的影響較小。但從處置權角度看，兩種確權方式的結果是截然不同的。如果確地塊，農戶處置權的對象顯然是具體地塊的承包權與經營權。如果確股份，那么農戶處置權的對象只能是股份，而不是具體的承包地。在確股的情況下，承包農戶甚至對承包地占有、使用的權利也得不到保證，出現權利的弱化。確權本身作用只限于明晰產權，做不到為產權提供保護，確權的效力還需要健全的制度來保障。但確權至少不能弱化農民保護產權的能力，甚至減少其他權能。

一種觀點認為，確股后農戶如有用地需求，股份社依然可以通過調地的方式給予滿足。根據《土地承包法》，包括互換在內的土地承包經營權流轉都應建立在平等協商與自愿的基礎上。要保證確股情況下這種調地符合農戶的意愿，確股首先就必須是基于農戶的真實意愿表達。恰如股份公司是股東自愿帶產權清晰的個人資產入股成為按份共有的資產，確股應該是在確地基礎上的延伸，先有明晰的對承包地的產權，再基于農戶意愿自愿選擇入股實現土地股份合作。因此，確地與確股不應成為并列的確權方式。實踐中，在一些城郊發(fā)達地區(qū)，即使家庭聯產承包責任制在全國推行后，仍一直采取高度集中、統一經營的農業(yè)經營模式，中央文件提出“可以確權確股不確地”，是對這類少數地區(qū)農村土地制度特殊性所長期形成的路徑依賴的一種認可，但對農戶承包自家耕地的農業(yè)經營模式占支配地位的廣大農村地區(qū)，確權方式首選確地，確股是確地基礎上的發(fā)展，要防范從易于操作、便于規(guī)模經營等理由出發(fā)違背農民意愿使用確股方式。

3　怎么看待農民的農地承包權與經營權之間的關系以及經營權的流轉

在土地租金不斷攀升的情況下，一種觀點主張淡化承包權，更多保護和放活經營權，保護實際務農人的利益。另一種觀點認為：上述觀點是以規(guī)模經營為重點，鼓勵工商資本進入，而不是側重于保護農民的權益。

關鍵是土地的經營權流轉給誰？是外來的公司為主，還是主要流轉給一部分集體成員？長期以來的爭論實際集中在現代農業(yè)的生產經營主體應當是企業(yè)還是農戶？中國大陸發(fā)展現代農業(yè)是走東亞日本、韓國和我國臺灣地區(qū)小農戶逐步現代化的道路，還是走西方資本主義大農業(yè)(地主、租地農業(yè)資本家和農業(yè)雇傭工人的三位一體)的發(fā)展道路？派生出來的還有以什么方式流轉，政府推動還是農民按自愿原則自我交易、如何保證流轉用途不能改變等問題。

對未來農業(yè)經營模式基本走向和發(fā)展道路的判斷應作為農地流轉政策導向的前提和基礎。我們的基本判斷是：由基本國情所決定，中國不可能僅有一種農業(yè)經營模式。在中國，以家庭承包經營為基礎，混合型、多樣化的農業(yè)經營組織形式以及多元化農業(yè)經營主體正在出現。在未來相當長的時期內，中國的農業(yè)經營主體的構成是傳統農業(yè)經營主體(大量小規(guī)模兼業(yè)農戶、傳統小農戶)與新興農業(yè)經營主體(專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社及農業(yè)企業(yè))并存；中國的農業(yè)經營方式的構成是傳統農業(yè)、口糧農業(yè)(生存農業(yè))與市場化、專業(yè)化和商品化程度較高的現代農業(yè)并存。大農業(yè)與小農業(yè)并存。

中央的政策從2001年的中央18號文件提出不提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地，到2013年中央1號文件提出：“鼓勵和引導城市工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的種養(yǎng)業(yè)”，十八屆三中全會《決定》又提出：“鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)，向農業(yè)輸入現代生產要素和經營模式”，實際上是對多元化農業(yè)經營主體存在的認可。關于工商資本進入農業(yè)，要規(guī)范經營者的行為，保護其合法權益。但鑒于人多地少的具體國情，發(fā)展現代農業(yè)不能忽視經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情，工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經營農戶承包地的模式不應成為農地經營模式的主流。

在尊重農民意愿的前提下，可以因地制宜地發(fā)展多元化、混合型的各種農業(yè)經營模式。鼓勵集體所有農地的部分所有權人擴大規(guī)模，打造家庭經營的升級版(家庭農場)；或塑造新小農(現代小農)。但如果農地承包經營權所有者通過讓渡經營權所得到的收益與未來的經營沒有任何關系，則必然會出現承包權所有者與經營者之間的利益分割問題，承包權與經營權分離造成的租金和利潤此長彼消的問題必然會存在。理想的方式是農地承包經營權所有者通過讓渡經營權所得到的收益與未來的經營效益直接掛鉤。在一些地區(qū)，以專業(yè)大戶為經營主體，以農戶承包土地這一核心生產要素為基礎，以農機為農業(yè)技術進步載體，農民帶地入社、發(fā)展合作經營，組建農民土地股份合作社，這種模式使農戶成為規(guī)模經營的主體，一定程度上消減了承包權與經營權分離造成的利益沖突。既實現了農業(yè)的規(guī)模經營，促進了現代農業(yè)的發(fā)展；又避免了工商資本進入農業(yè)、大規(guī)模租賃農戶承包地可能產生的負面影響；還能使農村中的老弱群體、小規(guī)模兼業(yè)農戶或外出打工的農民也從合作社的發(fā)展中受益。這是中國特色農業(yè)現代化道路的一種值得注意的模式。

（作者單位：全國人大農業(yè)與農村委員會）