政府采購活動中圍標現象產生根源分析及對策

王曉華, 杜亞輝, 李海燕

(北京工商大學 國有資產管理處, 北京 100048)

資產管理

政府采購活動中圍標現象產生根源分析及對策

王曉華, 杜亞輝, 李海燕

(北京工商大學 國有資產管理處, 北京 100048)

通過案例,對在政府采購活動中出現的圍標現象及對圍標現象產生的根源進行分析,闡明圍標現象對政府采購活動造成的危害,從政策指導、監督管理、采購活動涉及各利益主體及基礎信息建設等方面提出解決該問題的思考與建議。

政府采購； 圍標； 政策監管； 信息透明； 規范操作

圍標也稱串通招標投標,它是指幾個投標人之間相互約定、一致抬高或壓低投標報價進行投標,通過限制競爭,排擠其他投標人,使某個利益相關者中標,從而謀取利益的手段和行為[1]。

1 政府采購活動中的圍標現象

1.1 案例

某高校采購教學科研專用設備,標的物預算公開,應答投標供應商4家,其中3家所投標的物為A制造廠設備,品牌、型號相同,僅售后服務、業績及報價有所區別,且報價距標的物預算十分接近,報價最低的供應商標書制作較為規范,響應較為全面,業績、售后較好。另外1家所投設備為B制造廠設備,各方面響應也較好。綜合各項打分,雖然B廠設備在某些指標上呈現負偏離,但其他響應均優于A廠代理供應商,因此代理B廠設備的供應商中標。中標結果公告后,A廠代理供應商認為B廠代理供應商所投設備不可能滿足招標需求,有關指標存在缺陷,經用戶確認存在缺陷的指標并非關鍵指標。雖然最終結果獲得各方認可,但在處理過程中,耗費了采購人、用戶教師、招標代理甚至政府相關管理機構等方面大量的精力和時間成本。

1.2 圍標現象的表現

(1) 這是一起具有典型圍標色彩的案例。其特征為:應答的A廠3家供應商所投標的物相同，緊貼標的物預算；報價略低者應答較好,一般為中標人。

(2) 在這起圍標案例中，B廠通過招標公告了解到信息,經過與用戶的溝通,了解到教師的主要需求后決定應標。由于前期未介入,所投設備個別非關鍵指標不能滿足,因此在應標時提供了性價比最優的設備并承諾了最好的服務,而A廠在不知外來競爭者的情況下,只是按平時應標的做法應答,導致綜合評分中失去中標機會。如果沒有B廠的意外介入,無疑A廠中標。

(3) 招標的設備技術指標具有潛規則性質。一般情況下,用戶教師最關心的是擬購置的設備是否滿足自己教學科研的主要需求,其他方面的指標僅是配套,并不起關鍵作用,對用戶教師開展教學科研任務并無影響。而廠家在制作技術指標方案時,往往會強調自身設備所獨有的指標,甚至會標注帶有廢標意義的“*”號,以強化唯一性,從而將其他廠家的設備排除在外。因此A廠有充分理由認為除了該廠設備外,其他任何廠家設備均不能完全滿足招標需求。

(4) 標的物預算公開,但市場價格波動區間信息不對稱。標的物價格是用戶教師在調研時從廠家處獲取的信息,由于未做到貨比三家,因此價格僅憑廠家報價,出于追求利潤最大化的考慮[2],在報價時有可能將價格報得超過獲取正常利潤的水平。招標時標底公開,技術指標做了“唯一性”的限定,因此廠家委托3家供應商應標時只要圍著標底投標即可,而該設備的真實價值卻無從考證,特別是進口設備[3]更是如此,使設備價格成為“霧里看花”。

(5) 參與圍標的各主體形成違規怪圈。主投者受廠家委托,邀請關系較好的陪標人參與投標,標書由主投者統一制作,借用陪標人各項資質,并蓋章,以滿足公開招標需要3家應標的規定,保證主投者中標,主投者付給陪標人一定費用,這是業內的潛規則。

2 圍標現象產生的根源分析

2.1 政府采購的相關政策法規尚不完善

現行相關政策法規過于重視操作程序的依法合規性,但對于具體環節的實質性內容要求不明確。《政府采購法》規定:“在招標采購中,出現下列情形之一的,應予廢標:(一)專業條件的供應商或者對招標文件作實質響應的供應商不足3家的……”[4]。政府采購方式中除了單一來源外,其他采購方式都對供應商數量作了要求,即滿足3家及以上供應商,但都未明確對供應商代理的制造廠設備品牌、型號的數量做出強制性規定,從而在實際操作中經常出現不同供應商代理某一個制造廠商同一型號設備的情況。從案例中可以看出,參與應標的僅涉及2個制造廠家設備,A廠同一型號設備由3家供應商代理,B廠設備由1家供應商代理,從嚴格意義來講,A廠、B廠都只提供了一款設備,并不滿足應答需要3款及以上設備的要求,不能實現市場的充分競爭。如果B廠未介入,僅A廠一款設備滿足,則形成一種變相的單一來源采購,不適用公開招標方式。從政府采購的本意來講,公開招標是要實現市場的充分競爭,選取性價比最優的設備,但現實中大多都是不同的代理供應商代理同一制造商同一型號的設備,在設備性能上不具有可比性,僅是在價格層面的競爭,有違政府采購的目的,而且會滋生出更多的問題。

2.2 用戶自身因素的影響

用戶教師由于時間、精力等原因，對所需設備的市場情況調研不充分,不能進行全面深入的比對,往往委托某一制造廠家或其代理供應商撰寫技術需求指標,在未開始競爭時就已圈定了某個品牌型號的具體設備。由于各品牌各型號的設備不可能所有指標都一致,即使其他品牌同類型設備同樣能夠滿足用戶教師的主要需求[5],但在實際響應中并不具備競爭力,從而在最初確定技術指標時就已出局的事實。

2.3 用戶資金管理方面的原因

標的物的預算公開,給了投標人參照的價位,同時由于高校受到財政支付結余的影響:一是結余多(即中標價距離標的物價格越大)說明預算不精準,影響執行后的績效考評結果；二是結余的資金直接收歸國庫,高校不得繼續使用，所以使得高校在采購過程中,把盡可能多的項目資金支付出去當作任務來執行,在一定程度上縱容了圍著標的物預算投標的行為發生。

3 圍標現象產生的危害

3.1 違背了政府采購“公開、公平、公正”的初衷,形成了市場的不良競爭環境

從技術指標唯一性設定的開始就剝奪了其他品牌廠商參與競爭的資格,造成極其惡劣的影響。

(1) 由于設備指標單一指向的潛規則在政府采購市場中已成為屢見不鮮的事實,引發了不正當競爭——授權報備,即代理供應商為確保自己中標,先行向廠家申報代理授權,且是唯一的代理供應商,把其他供應商屏蔽在競爭之外,自己再找兩家陪標人即可中標。由此產生的費用計入招標設備的價格,造成財政資金的隱性浪費。

(2) 由于廠家和各陪標人在此過程中都各有受益,因此各個方面對這種潛規則都予認可,或是采取“睜一只眼閉一只眼”的態度,保證各個環節得以實施,從而使得相關投標人也紛紛效仿,干擾了市場的健康發展與良性競爭。

(3) 引發了各廠商及代理供應商之間的不良競爭。一旦出現非指定品牌設備中標的情況,既定的主投者便會投訴維權,檢舉其他人所投設備不能滿足的指標,這既增加了處理投訴事項的成本,又在政府采購市場上為其不良競爭披上了“合法”的外衣。

3.2 導致了“陽光采購”中腐敗現象的產生

一方面由于采購設備的技術指標由用戶提供,用戶委托供應商所做的指標又普遍具有傾向性(供應商利益使然),使得用戶與供應商之間的關系變得相應復雜起來,即便彼此間沒有違規情況,仍難免引發猜測；另一方面,代理供應商為了保持與用戶的聯系,通過上述手段獲取更高的利潤,也會采取一切措施與用戶溝通,甚至采取返點、回扣、給好處等隱蔽的違規方式,從而使得該代理供應商能夠長期與用戶合作,形成了事實上的壟斷,也成為廉政風險防范的薄弱點[6]。

3.3 造成了市場信息不對稱,國家財政資金受損

由于市場競爭不充分,相關設備的市場信息不透明[7],給予圍標供應商留下不可預知的操作空間,使得國家財政資金的支出具有一定的盲目性,違背了政府采購性價比最優的初衷。

4 防止圍標現象產生的對策

從現實來看,圍標現象已成為政府采購活動中屢見不鮮的“正常行為”,要認真杜絕圍標現象。

(1) 進一步健全完善政府采購相關的政策法規。特別是針對現實操作中存在的突出問題制定相應管理辦法,雖然在發改委等7部門2005年聯合頒發的《工程建設項目貨物招標投標辦法》中第32條指出:“一個制造商對同一品牌同一型號的貨物,僅能委托一個代理商參加投標,否則應作廢標處理。”[8]但在財政部2004年頒發的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》[9]中卻對此未做要求。因此,應制定政府采購相關政策法規的實施細則,對參與投標的制造廠商及設備予以明確要求,如果僅有一個廠家的設備滿足,不論其委托多少代理供應商,都應視為單一來源,從而實現市場的充分競爭,從根本上杜絕圍標現象產生。

(2) 進一步健全采購執行過程中的監督管理機制[10]。不僅要加強對政府采購依法合規的執行情況進行監督,特別是要加強對操作層面一些容易滋生歧義的方面進行研究,適時進行規范或調整。如現行有關貨物政府采購的政策中,雖然尚未有明確規定參與的投標人必須按制造廠商產品計數,但在財政部2003年對河北省財政廳的復函[11]中專門就多家代理商代理一家制造商產品參加投標如何計算投標響應家數進行了說明:“政府采購的競爭是指符合采購人采購需求的不同品牌或者不同生產制造商之間的競爭,原則上同一品牌同一型號產品只能有一家投標人。”“為了避免同一品牌同一型號產品出現多個投標人的現象,應當在招標文件中明確規定,同一品牌同一型號產品只能由一家供應商參加。如果有多家參加同一品牌同一型號產品投標的,應當作為一個供應商計算。”有關上述政策的說明,相關監督部門應當據此對政府采購規定進行修訂或者發文廣而告知,使采購相關各方均應照此執行,而不是一事一議。

(3) 加強對用戶政策宣傳,嚴格遵守政府采購的相關法律法規，并向用戶廣泛宣傳。在技術指標設定中,必須做好市場的全面、充分調研,應至少保證有3個廠家的設備滿足使用中的主要需求,避免出現帶有明顯傾向性的指標。

(4) 加強對廠商及代理供應商的政策引導。良性充分的市場競爭環境將保障每一個參與其中的個體受益,一旦出現違規操作,應進行全面深入調查,并對違規方降低信用等級,嚴重者列入黑名單,以營造維護一個健康運行的政府采購市場氛圍。

(5) 建立市場信息查詢平臺。對參與市場競爭的成熟設備進行分類,公開其市場信息,未納入平臺的設備信息要在采購后及時生成,不斷補充完善平臺信息,信息要接受市場的考驗,促使廠商及代理供應商的競爭能夠在一個相對合理的區間里進行。

(6) 加強對招標代理機構的規范管理與政策培訓[12],嚴格執行采購政策法規,對技術指標明顯有偏差的要請行業領域內的專家進行把控,對不滿足3個制造商及以上設備的投標,要堅決予以廢標。

圍標現象在政府采購市場上已成為極難根治的頑疾,其產生的危害眾所周知,但各方面對此又熟視無睹,關鍵還需要政府在采購政策上給予明確的、嚴格的指導與界定,不斷完善對采購市場的監督,使采購各方在執行過程中能夠依據充分,提升效率,真正營造一個健康有序、良性競爭的公開、公平、公正環境。

References)

[1] 百度百科.http://baikebaidu.com/2014-03-09.

[2] 惠京穎,任瑩,龍奮杰.項目招標管理風險研究[J].實驗技術與管理,2014,31(10):264-268.

[3] 王曉華.關于防范高校進口設備購置風險的思考[J].實驗技術與管理,2011,28(7):207-209.

[4] 中華人民共和國政府采購法[EB/OL].(2014-12-31).Baike baiducom/2014-12-31.

[5] 饒艷輝.高校設備采購質量保障體系研究[J].中國現代教育裝備,2014(15):10-12.

[6] 崔宏軼.新時期政府采購監督機制研究[J].陜西行政學院學報,2012(2):43-46.

[7] 李竹欽.高校物資設備政府采購條件下監督機制淺析[J].重慶科技學院學報,2011(18):92-93.

[8] 國家發展和改革委員會、建設部等七部委.工程建設項目貨物招標投標辦法：2005年第27號令[Z].2005.

[9] 財政部.政府采購貨物和服務招標投標管理辦法：2004年第18號令[Z].2004.

[10] 王曉燕,萬國良,李青.構建高校綠色采購監督機制探討[J].實驗技術與管理,2014,31(7):237-240.

[11] 財政部.關于多家代理商代理一家制造商的產品參加投標如何計算供應商家數的復函：財辦庫[2003]38號[Z].2003.

[12] 張宇,李靜,李麗,等.高校招標代理機構規范化管理研究[J].中國現代教育裝備,2014(3):7-9.

Root cause analysis and adopted countermeasures to bid-ringing phenomenon in government procurement activities

Wang Xiaohua, Du Yahui, Li Haiyan

(Department of State-owned Assets Management,Beijing Technology and Business University,Beijing 100048,China)

The bid-ringing phenomena occurred in government procurement activities and avoidance of phenomena are analyzed with the case. The root of bid-ringing phenomenon and its harm on the government procurement are stipulated. The considerations and suggestions for solving the problems are proposed from various aspects,including the policy guidance,supervision and management,procurement activities,interest bodies, basic information construction,etc.

government procurement; bid-ringing,supervision on policies; information transparency; standard operation

2015- 02- 02

王曉華(1970—)，女，湖南常德，碩士，副研究員，國有資產管理處處長，主要研究方向為設備采購管理與國有資產管理.

F253.2；G484

A

1002-4956(2015)7- 0249- 03