北宋安濟(jì)坊所反映的社會(huì)保障制度研究

吳 保 英

(陜西師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，陜西 西安 710119)

北宋安濟(jì)坊所反映的社會(huì)保障制度研究

吳 保 英

(陜西師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，陜西 西安 710119)

安濟(jì)坊是在北宋徽宗時(shí)期設(shè)立的對(duì)社會(huì)貧困人員進(jìn)行收容、救治的政府福利性機(jī)構(gòu)。在其實(shí)施過程中，北宋中央政府不惜犧牲軍民利益，也要保障對(duì)安濟(jì)坊的賑濟(jì)。但由于政治變動(dòng)等原因，常常導(dǎo)致安濟(jì)坊在地方上興廢無常；因管理混亂及管理者道德水平不同，各地實(shí)施的情況差別較大，在有的地方其所發(fā)揮的消極作用甚至大于積極作用，未能達(dá)到保障社會(huì)穩(wěn)定的目的。

北宋；安濟(jì)坊；社會(huì)保障；作用

安濟(jì)坊是設(shè)置于北宋徽宗時(shí)期，以收容、救治社會(huì)貧病人員為主的政府福利性機(jī)構(gòu)。其救助對(duì)象主要包括貧窮病人、軍人及其家屬、病囚、流浪者和乞丐等社會(huì)底層的貧病人員，賑恤經(jīng)費(fèi)主要來自戶絕財(cái)產(chǎn)和常平息錢。

目前，學(xué)界對(duì)于北宋時(shí)期社會(huì)保障制度的研究較多。其中，關(guān)于其社會(huì)保障制度發(fā)揮的作用存在不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為宋代政府設(shè)置的社會(huì)保障制度在濟(jì)貧救困方面發(fā)揮了很大作用，但他們對(duì)其實(shí)施過程中產(chǎn)生的弊端少有提及,如張文的《宋朝社會(huì)保障的成就與歷史地位》、郭文佳的《宋代社會(huì)保障機(jī)構(gòu)簡論》、王衛(wèi)平的《唐宋時(shí)期慈善事業(yè)概說》等論文就持這種看法①；有的學(xué)者認(rèn)為其發(fā)揮的作用未能盡如人意，存在很多消極方面，但對(duì)其弊端及其產(chǎn)生的原因并未進(jìn)行深入分析,如楊小敏的《盛世情結(jié)與宋徽宗時(shí)代的社會(huì)救濟(jì)》、魏堯排的《蔡京對(duì)宋代社會(huì)保障制度的創(chuàng)新及不足》、甄盡忠的《論宋代安濟(jì)坊的設(shè)置與管理》等論文就表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)②。本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上，對(duì)北宋安濟(jì)坊在實(shí)施過程中產(chǎn)生的弊端及造成弊端的原因略作分析。

一、安濟(jì)坊及其設(shè)置

在宋徽宗正式下詔設(shè)置安濟(jì)坊之前，北宋一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了類似安濟(jì)坊的福利性機(jī)構(gòu)?！跋仁菣?quán)知開封府吳居厚奏乞諸路置將理院……所建將理院,宜以病人輕重而異室處之,以防漸染。”[1]5867可見，其前身為吳居厚奏乞諸路創(chuàng)置的將理院。在地方上，蘇軾曾經(jīng)設(shè)置安樂坊。據(jù)《宋會(huì)要輯稿》記載：“崇寧二年五月二十六日，兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)同言，蘇軾知杭州日，城中有病坊一所，名安樂，以僧主之。三年，醫(yī)愈百人，與紫衣?！盵1]5866蘇軾設(shè)置的安樂坊是北宋政府設(shè)置安濟(jì)坊的范式，這也體現(xiàn)了北宋地方政府對(duì)醫(yī)療救濟(jì)的探索。

安濟(jì)坊的設(shè)置，最早始于宋徽宗崇寧元年八月(1102),當(dāng)時(shí)徽宗下詔曰：“置安濟(jì)坊，以處民之有疾病而無告者。初令諸郡置之，尋復(fù)推行于縣?！盵2]665在各地方政府設(shè)立安濟(jì)坊之后，宋徽宗又于崇寧四年十月，在京師設(shè)立安濟(jì)坊，詔令：“開封府依外州法，居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)及置安濟(jì)坊以稱朕意?！盵1]5867除宋徽宗頒布設(shè)置安濟(jì)坊的詔令外，北宋政府還頒布了安濟(jì)法，如張文所言：“該法規(guī)定：凡戶數(shù)上千城寨鎮(zhèn)市，一般都要設(shè)置安濟(jì)坊；凡境內(nèi)有病臥無依之人，地方里正甚至一般平民均有責(zé)任將其送入安濟(jì)坊收治?！笨梢?，北宋政府將安濟(jì)坊納入了各地政府機(jī)構(gòu)中。

兩宋之際，“高宗南渡，民從之者如歸市，既為之衣食，以振其饑寒。又為之醫(yī)藥以救其疾病……若乞者育之于居養(yǎng)院，其病也療之于安濟(jì)坊”[3]4340?？梢姡?dāng)時(shí)為了安置流民，安濟(jì)坊依舊存在。之后，南宋政府在安濟(jì)坊的基礎(chǔ)上，設(shè)立了結(jié)合收養(yǎng)與救治為一體的養(yǎng)濟(jì)院，并最終取代了安濟(jì)坊。

二、安濟(jì)坊的作用

安濟(jì)坊設(shè)置后，由于各路實(shí)施的不同，其在各地發(fā)揮的作用亦不盡相同。下面從安濟(jì)坊所發(fā)揮的積極作用和消極作用兩個(gè)方面進(jìn)行分析，盡可能給予其客觀全面的評(píng)價(jià)。

(一)積極方面

安濟(jì)坊作為北宋政府收容、救治貧病人員的政府福利性機(jī)構(gòu)，在社會(huì)保障方面發(fā)揮了積極作用。

第一，安濟(jì)坊的救助對(duì)象范圍較大。如甄盡忠在《論宋代安濟(jì)坊的設(shè)置與管理》一文中，詳細(xì)探討了安濟(jì)坊救助的對(duì)象，包括貧窮病人、軍人及其家屬、病囚、流浪者和乞丐等社會(huì)底層的貧困人員。這樣的救助對(duì)象，基本上囊括了社會(huì)底層各個(gè)類別的貧病人員。如此一來，安濟(jì)坊對(duì)于社會(huì)底層的大量貧病人員提供了生存保障，同時(shí)也對(duì)鞏固社會(huì)基層的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

第二，安濟(jì)坊除了收容貧病人員外，還提供免費(fèi)醫(yī)療。北宋政府給安濟(jì)坊撥有醫(yī)藥費(fèi)用?？?，同時(shí)配有醫(yī)療管理人員。安濟(jì)坊的日常管理主要由僧人和醫(yī)者負(fù)責(zé)，同時(shí)還會(huì)對(duì)醫(yī)者進(jìn)行考核，“安濟(jì)坊醫(yī)者，人給手歷，以書所治療痊失，歲終考會(huì)人數(shù)，以為殿最”[1]5867。北宋時(shí)期，疾疫嚴(yán)重，常發(fā)生大規(guī)模流行疾病。安濟(jì)坊有了這樣的醫(yī)療配置，無論是在平時(shí)對(duì)貧病人群的醫(yī)療救治，還是在疾疫發(fā)生時(shí)對(duì)疫病的防治都有積極作用。

以此而論，安濟(jì)坊作為配有醫(yī)療功能的社會(huì)福利性機(jī)構(gòu)，其救助的對(duì)象范圍廣，在收容、救助貧病人員，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定方面具有一定的貢獻(xiàn)。

(二)消極方面

安濟(jì)坊雖然發(fā)揮了一定的積極作用，但從一些筆記和地方志等資料記載中，可以發(fā)現(xiàn)安濟(jì)坊實(shí)施過程中產(chǎn)生的消極作用也較嚴(yán)重。

首先，北宋中央政府對(duì)安濟(jì)坊的賑恤工作相當(dāng)重視，在對(duì)地方官員的考核標(biāo)準(zhǔn)中，將其列為重要指標(biāo)，致使一些地方官員不得不將其作為重要政治任務(wù)去完成。據(jù)《老學(xué)庵筆記》載：“崇寧間……居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園所費(fèi)尤大。朝廷課以為殿最，往往竭州郡之力，僅能支吾。諺曰：‘不養(yǎng)健兒卻養(yǎng)乞兒，不管活人只管死尸?！w軍糧乏，民力窮，皆不問，若安濟(jì)等有不及，則被罪也?！盵4]27從以上材料來看，北宋中央政府的本意，應(yīng)該是希望地方官員在管理時(shí)，注重對(duì)貧病人員的賑恤。然而，即使是在軍糧缺乏、民力日困的社會(huì)情況下，中央政府依然不改變考核官員的標(biāo)準(zhǔn)。物極必反，安濟(jì)坊的政策向“乞兒”“死尸”等方面過度傾斜，使得安濟(jì)坊所需的費(fèi)用增加，這無疑會(huì)加重地方政府的財(cái)政壓力和普通百姓的生活負(fù)擔(dān)。安濟(jì)坊一旦到了與兵爭食、與民爭利的境地，其福利性政策反而成為滋生懶惰的社會(huì)溫床，成了社會(huì)發(fā)展中的嚴(yán)重障礙。

其次，由于北宋中央和地方官員對(duì)安濟(jì)坊配置過高，投入過大，使得安濟(jì)坊等福利性機(jī)構(gòu)所需費(fèi)用給地方財(cái)政造成了很大壓力。據(jù)《宋史》載：“崇寧初，蔡京當(dāng)國，置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊，給常平米厚至數(shù)倍，差官卒充使，令置火頭具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過當(dāng)，或具帷帳，雇乳母女，使糜費(fèi)無藝，不免率斂。貧者樂而富者擾矣?！盵3]4339以此而論，官員對(duì)安濟(jì)坊經(jīng)濟(jì)上的投入過大，必然導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)安濟(jì)坊的支出增大。在此情況下，很可能導(dǎo)致兩種不利狀況出現(xiàn)：其一，為了增加財(cái)政收入，政府增加稅收，普通民眾便會(huì)承擔(dān)更加沉重的經(jīng)濟(jì)壓力，生活更加困難，很可能會(huì)導(dǎo)致大量的破產(chǎn)者淪落為貧病人員，又需要享受安濟(jì)坊的賑恤，這無疑是一種惡性循環(huán)；其二，影響了地方政府對(duì)中央財(cái)政的貢賦，這又會(huì)導(dǎo)致中央政府的社會(huì)福利制度大打折扣，同時(shí)也削弱了中央的財(cái)政收入，加劇了宋王朝積貧積弱的局面。

第三，在糧食和財(cái)政不足的情況下，北宋政府依然想方設(shè)法為安濟(jì)坊提供賑濟(jì)。據(jù)《宋史》載：“然當(dāng)艱難之際，兵食方急，儲(chǔ)蓄有限，而振給無窮，復(fù)以爵賞誘富人相與補(bǔ)助，亦權(quán)宜不得已之策也?！盵3]4340在兵糧匱乏的情況下，北宋政府依然不忘賑濟(jì)，甚至采取以加官晉爵的方式勸誘富人進(jìn)行捐助。為了貧病人群的福利，甚至不惜到了賣官鬻爵的地步。然而，如此舉措無異于飲鴆止渴。一方面，增加的財(cái)政收入沒有歸于軍費(fèi)，對(duì)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響；另一方面，賣官鬻爵，加劇了北宋政府官員質(zhì)量下降，最終將會(huì)對(duì)政府的穩(wěn)固統(tǒng)治造成不利影響。如果北宋政府外不能強(qiáng)兵御侮，內(nèi)不能維持社會(huì)的安定，內(nèi)外交困，只會(huì)使社會(huì)陷入更大混亂，貧病人員只會(huì)不斷增加。

不可否認(rèn)，安濟(jì)坊在實(shí)施過程中在一定程度上確實(shí)起到救濟(jì)貧困人員的積極作用，但由于各方面的原因，安濟(jì)坊在實(shí)施過程中產(chǎn)生了大量的消極作用。尤其當(dāng)?shù)胤秸?cái)政緊張時(shí)，北宋政府對(duì)安濟(jì)坊的賑濟(jì)費(fèi)用依然沒有中斷。而另一方面，安濟(jì)坊費(fèi)用不斷增加，必然導(dǎo)致部分人群破產(chǎn)，導(dǎo)致需要賑濟(jì)的人數(shù)不斷增加。久而久之，安濟(jì)坊的福利性制度很容易在社會(huì)上養(yǎng)活一批投機(jī)的懶漢，進(jìn)一步增加了社會(huì)和政府的負(fù)擔(dān)。安濟(jì)坊的福利性制度對(duì)北宋政府的財(cái)政造成很大壓力，產(chǎn)生了很多負(fù)面影響，其所發(fā)揮的積極作用是有限的，應(yīng)該給予其客觀的評(píng)價(jià)。

三、安濟(jì)坊積極作用未能有效發(fā)揮的原因

安濟(jì)坊本身是對(duì)社會(huì)貧病人員進(jìn)行收容、救治的政府福利性機(jī)構(gòu)，北宋政府也非常重視。但是，由于多種原因，安濟(jì)坊在地方的積極作用未能得到有效的發(fā)揮。下面試從政治變動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)臃腫和管理人員投機(jī)三個(gè)方面進(jìn)行分析。

(一)政治變動(dòng)

楊曉云在其《封建社會(huì)醫(yī)療保障思想與制度探析》一文中，將安濟(jì)坊的發(fā)展分為初創(chuàng)、曲折、改進(jìn)、衰退、重建、破壞、修復(fù)七個(gè)時(shí)期，并認(rèn)為這與蔡京的政治生涯變化息息相關(guān)[5]26-33，此說頗有道理。以蔡京第三次罷相為例，宣和二年六月，宋徽宗下令對(duì)安濟(jì)坊進(jìn)行調(diào)整，首先批判地方的實(shí)施行為，認(rèn)為“居養(yǎng)、安濟(jì)、漏澤之法，本以施惠困窮。有司不明先帝之法，奉行失當(dāng)……而使軍旅之士凜食不繼，或至通逃四方，非所以為政之道”[6]6931；并依據(jù)“元豐惠養(yǎng)乞丐法”，降低了救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，“應(yīng)居養(yǎng)之日給秔米或粟米一升，錢十文省，十一月至正月加柴炭，五文省，小兒減半”[7]1200；之后，又將居養(yǎng)老人的標(biāo)準(zhǔn)由50歲提高到60歲，并對(duì)機(jī)構(gòu)管理人員的數(shù)量進(jìn)行了嚴(yán)格限定。此次調(diào)整的理由也算正當(dāng)，但在很多見風(fēng)使舵的官員眼里，政策的調(diào)整便成了否定蔡京的重大信號(hào)，受政治斗爭的影響，安濟(jì)坊在各地的實(shí)施過程中變化極大，楊曉云在論文中已有提及，不贅。

安濟(jì)坊是蔡京第一次任相期間的施政措施，后來蔡京四次罷相，安濟(jì)坊施行也因此大打折扣?？梢?，安濟(jì)坊施行的效果，與當(dāng)權(quán)政治人物的職位變動(dòng)息息相關(guān)。

(二)行政機(jī)構(gòu)冗雜

宋代官僚機(jī)構(gòu)龐大，官衙重疊、官冗員重的現(xiàn)象非常普遍。安濟(jì)坊的管理人員，除平時(shí)主持的僧官之外，自崇寧四年起，置軍典一名?！俺鐚幦臧嗽露呷眨娑ǜ裕壕羽B(yǎng)院、安濟(jì)坊兩處所管出納官物，并日逐抄轉(zhuǎn)簿歷及供報(bào)文字，委是繁多。若共差軍典一名，顯見兩處勾當(dāng)不前。伏望各差軍典一名，并添支錢米等，并乞依已得指揮。從之，諸路依此。”[1]5868至大觀元年，又詔與居養(yǎng)院合置，主要負(fù)責(zé)“出納官物，并日逐抄轉(zhuǎn)簿歷及供報(bào)文字”，即處理賬務(wù)、文字及管理官物等事務(wù)。此外，還設(shè)有官卒負(fù)責(zé)采購，廂典、手分負(fù)責(zé)抄轉(zhuǎn)收支，監(jiān)司對(duì)安濟(jì)坊的執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督。安濟(jì)坊在管理中，是僧官、軍典、廂典、手分、監(jiān)司等管理人員層層交叉重疊，最終造成了行政組織結(jié)構(gòu)“疊床架屋”的格局，影響行政效率的發(fā)揮。

冗官的同時(shí)，為了防止地方勢(shì)力坐大，又實(shí)行官員“更戍”的方法，即一年一替?！捌渫饪h差本縣手分一名，兼管抄轉(zhuǎn)收支，一年一替”[1] 5867。這在一定程度上有利于中央加強(qiáng)對(duì)地方的統(tǒng)治，但官員的經(jīng)常變動(dòng)也給安濟(jì)坊的管理方式帶來較大的變動(dòng)，難以形成長期有效的管理機(jī)制。

(三)管理人員投機(jī)

管理者道德水平的不同，也對(duì)安濟(jì)坊施行的實(shí)際效果造成了很大影響。

安濟(jì)坊的官員設(shè)置中有監(jiān)察官員，但部分監(jiān)察官員并不能認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失，使下層官員更肆無忌憚?！?官吏)有與編民及卒伍訟，雖理曲，皆得其直，去人甚苦之?！盵6]6961由于“官官相護(hù)”，使得民間的司法公平性遭受到不同程度的破壞，對(duì)于地方社會(huì)造成了極其惡劣的影響。

安濟(jì)坊的作用之一是醫(yī)貧者病，因此醫(yī)者對(duì)安濟(jì)坊的施行效果影響也很大。然而，大批庸醫(yī)甚至地痞為了拿到俸祿，直接插手救治病人的重要環(huán)節(jié)，從根本上破壞了安濟(jì)坊醫(yī)貧者病的功能。據(jù)《渭南文集》記載：“當(dāng)安濟(jì)坊行時(shí)，州縣醫(yī)工之良者憚?dòng)谌敕?。越州有庸醫(yī)曰林彪，其技不售，乃冒法代他醫(yī)造安濟(jì)……其治疾亦時(shí)效，遂以起家。然里巷卒不肯用，比安濟(jì)坊罷林彪，已為溫飽家矣，年八十余乃終。”[8]2217可以看出，由于安濟(jì)坊中疾病流行或者其他方面的原因，安濟(jì)坊用庸醫(yī)進(jìn)行日常醫(yī)療救治之例司空見慣。

不僅醫(yī)者無濟(jì)世之心，官吏與醫(yī)者相互勾結(jié)，更使安濟(jì)坊的施行效果大打折扣?！鞍矟?jì)坊遍遣諸醫(yī)療,視月給俸。上醫(yī)憚行，乃共雇一俚醫(yī)之無賴者，冒名以往，多給庫錢冶藥，吏肆為奸官?！盵6]6960從這則材料可以看出，無賴者冒名頂替良醫(yī)，領(lǐng)取俸祿，同時(shí)在藥物購置方面還有奸吏的插足，安濟(jì)坊的施行效果可想而知。

從中央政令的發(fā)布到各路的執(zhí)行，由于政治變動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)冗雜和管理者投機(jī)等因素的影響，安濟(jì)坊的濟(jì)世作用并沒有得到很好的發(fā)揮。

四、結(jié)論

通過對(duì)安濟(jì)坊在實(shí)際政治、財(cái)政、社會(huì)生活中發(fā)揮作用的分析，可以發(fā)現(xiàn)，宋朝政府是將安濟(jì)坊的賑恤作為政治任務(wù)執(zhí)行的，在賑恤問題上也竭盡全力。但由政治變動(dòng)直接導(dǎo)致的安濟(jì)坊在地方上興廢無常，由行政機(jī)構(gòu)冗雜及管理人員的投機(jī)對(duì)安濟(jì)坊施行造成的消極影響，都大大削弱了安濟(jì)坊等一批社會(huì)福利性機(jī)構(gòu)賑恤功能的發(fā)揮。從安濟(jì)坊的實(shí)施效果來看，宋朝的社會(huì)保障制度并非如部分學(xué)者所說的那么完美，或許其對(duì)后世啟發(fā)意義較大，但這并不意味著宋朝的社會(huì)保障制度在當(dāng)時(shí)的社會(huì)中真正起到了那么大的積極作用。實(shí)際上，部分地方官為了踐行朝廷的政治規(guī)定，在保證安濟(jì)坊等福利性機(jī)構(gòu)的賑恤方面竭盡全力，甚至不惜犧牲軍民的利益，其結(jié)果卻是造成了大批民眾更加貧困,未能實(shí)現(xiàn)保證社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。

注 釋：

①詳見張文的《宋朝社會(huì)保障的成就與歷史地位》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年 第1期；郭文佳的《宋代社會(huì)保障機(jī)構(gòu)簡論》，《廣西社會(huì)科學(xué)》，2013年 第 6 期 ；王衛(wèi)平的《唐宋時(shí)期慈善事業(yè)概說》，《史學(xué)月刊》，2000年 第3期。

②詳見楊小敏的《盛世情結(jié)與宋徽宗時(shí)代的社會(huì)救濟(jì)》，《 蘭州學(xué)刊》，2012年第2期；甄盡忠的《論宋代安濟(jì)坊的設(shè)置與管理》，《河南社會(huì)科學(xué)》，2010年第6期。

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[2]陳均.皇朝編年綱目備要[M].北京: 中華書局，2006.

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[4]陸游.老學(xué)庵筆記[M].北京：中華書局，1979.

[5]楊曉云.封建社會(huì)醫(yī)療保障思想與制度探析[D].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2011.

[6]施宿.嘉泰會(huì)稽志[M].宋元方志叢刊本.北京: 中華書局，1990.

[7]黃以周，等.續(xù)資治通鑒長編拾補(bǔ)[M].顧吉臣，點(diǎn)校.北京：中華書局,2004.

[8]陸游.陸游集[M].北京：中華書局，1976.

【責(zé)任編輯：劉圓圓】

2015-04-16

吳保英(1990—)，女，河南封丘人，碩士，主要從事宋代文化史研究。

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1672-3600(2015)10-0059-04