廣東省社情民意收集處理系統建設研究

揭 曉，王建國

(1．廣東工業大學馬克思主義學院，廣東廣州510060，2．廣東省省情調查研究中心，廣東廣州510080)

黨的十八大報告指出，要“加強和創新社會管理”，應“充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。［1］黨的十八屆三中全會又明確提出:“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度地增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，確保人民安居樂業，社會安定有序。要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體制。”［2］這標志著我們黨在新形勢下對社會建設規律的進一步把握和對社會轉型期的社會治理創新所面臨的新情況、新問題做出的重要戰略部署。當前，廣東正處于經濟社會轉型升級的關鍵時期，面臨社會訴求日益增多、自我選擇意識日益增強、社會矛盾糾紛日益凸顯等一系列新情況、新問題。從總體上看，“我省社會矛盾的總量還較大，社會矛盾上升的勢頭仍未根本好轉。”［3］因此，如何更好地暢通民意表達渠道，傾聽民意，理解民意、尊重民意，解決民憂，消除黨群、干群之間的隔閡，拉近政府與老百姓之間的距離，最大限度地維護人民群眾的切身利益，最大限度地激發社會活力，努力形成在黨和政府領導下社會積極協調、公眾有序參與的良好局面，成為新形勢下廣東迫切需要解決的問題。

一、廣東省社情民意收集處理系統建設的成績及問題

改革開放以來，廣東省委省政府對社情民意的收集和處理是高度重視的，面對新的形勢，制定了相應政策，采取了相應的行動。各地在社情民意收集處理建設上普遍開展了有益的探索和實踐，積累了不少好的經驗，形成了一些基本的社情民意收集處理方式。

1．設立“兩代表一委員”工作機制

廣東省不少市鎮街社區著力推行覆蓋鎮街社區及流動人口集聚區的“兩代表一委員”工作室制度。在機構運作上，成立了“兩代表一委員”工作室領導小組，由區委副書記、政法委書記、社工委主任任組長，區人大、區政府、區政協、區黨辦、區委組織部一名領導擔任副組長。領導小組下設辦公室，由社工委副主任兼任辦公室主任。各街鎮“兩代表一委員”工作中心主任由各街鎮黨政辦主任兼任。“兩代表一委員”工作機制的構建和推行，為走訪群眾、聽取民意、收集社情建立了一種新型的群眾工作體系。

2．設立“社會政策觀測站”

在一線社區及服務載體，設立社會政策觀察站，讓社會公眾通過“社情自治組織、民間社會組織、政府社會政策觀測員、專家學者”實施有序發聲，并賦予其集中以“社案”的形式，通過區、鎮兩級政府對社會政策恒常地“研究、實施、修正、完善”鏈條，倒逼政府部門社會政策向公共性、互動性、實效性轉型，在政策層面創造社會管理與服務的利益性、公益性、效益性。

3．建立“民情懇談會”

2012年1月河源市東源縣委在仙塘鎮、燈塔鎮和雙江鎮寨子村、義和鎮上屯村開展了以“聽民聲、察民情、解民困、暖民心、集民智、促民富”為主旨的“民情懇談會”活動試點。2012年10月起在全縣各鄉鎮村(居)全面推開了“民情懇談會”活動。“民情懇談會”就是通過黨員干部與群眾面對面、零距離地、真情懇切地平等交流，聽取群眾呼聲，收集群眾意見，化解群眾矛盾，解決群眾問題的互動平臺。

4．成立“公共決策咨詢委員會”

2010年順德區容桂鎮街道在全國縣級地區率先成立“公共決策咨詢委員會”(簡稱決咨委)，對暢通和拓寬民意表達渠道，加強決策咨詢工作，實現決策的科學化、民主化發揮了重要的作用。咨詢委員會的主要功能有兩項:一是通過組織調研參加討論會、舉辦論壇等方式，定期和不定期為黨工委、辦事處收集民意，適時提出相關的意見和建議，提供事前咨詢以輔助決策，為決策科學化和民主化服務。二是負責開展有關本地區經濟社會發展戰略、城市和產業規劃等問題的決策咨詢研究，為街道辦事處各項工作提供咨詢意見與建議。

5．建立網絡問政平臺

所謂網絡問政，“是一個雙向溝通過程，也就是說體制內的行政機關或政府部門，通過網絡平臺來了解民意，匯集民智，同時，老百姓也通過網絡來反映問題，也為我們政府部門提供民間智慧。”［4］廣東作為改革開放實驗窗口、排頭兵，網絡問政也是率先開始探索。目前，主要有“廣東網民論壇”“中國廣州發布”“網上交辦”“網上市長”“公仆信箱”等形式。

總之，這些舉措逐步增強了民眾參與表達的意愿，擴展了民意反映的渠道，為推動社會發展、創新社會治理提供了有益經驗和啟示。但是，從目前一些社情民意收集處理的運行情況來看，還存在如下問題:一是在社情民意收集上，主動性不強，預期不夠，缺乏系統性和動態性;二是在社情民意收集處理系統化管理機制上還較為缺乏，無法實現社情民意的調查與監測、匯集與傳導、整合與分析、報送與反饋等環節完全暢通，表現為反映速度慢、較為被動，無法靈敏地撲捉基層民眾的民意表達。

二、西方國家社情民意收集處理系統建設的經驗借鑒

西方民意觀念的興起可以追溯到歐洲文藝復興時代，“十六七世紀報章雜志的盛行，新觀念的擴展，民智大開，民意益受重視。”［5］“人民的聲音即上帝的聲音”成為西方社會普遍流行的理念。“因為在民主政體下，每一個公民都有投票權，都有選舉的義務，所以政黨如想得勢，不得不盡量收羅選民，把他們在各區域之中組織起來，并且還要用語言和文字宣傳本黨的政策，爭取選民的贊助。督促他們去投票。現代民主政治的競爭所用的武器不是槍彈，而是選票。”［6］因此，以“民意為先”的執政理念在當代大多數西方國家的政治生活中表現突出。

1．收集民意的主動性

西方社會里，議員在收集社情民意中扮演著十分重要的角色。一方面，選民通過寫信、登門拜訪等方式主動聯系議員，向議員表達自己的看法或要求議員為其排憂解難。另一方，議員主動聯系選民，了解選民的意見建議。據統計，在美國平均每個議員每年回到自己選區35次，逗留135天，近1/3的議員每個周末都要回到自己的選區。［7］民意調查也是西方政黨了解民意的重要的渠道。美國是典型的對民意調查樂此不疲的國家，通過民意調查，可以幫助美國國會在決策過程中解決三個關鍵性問題:一是民意調查幫助他們了解公眾在想什么，以便于在爭論激烈的問題上建立“支持陣線”;二是民意調查有利于聚集和確定有關的信息，在錯綜復雜的問題網中找出最重要的問題;三是民意測驗可以幫助提供支持立法立場的象征性的姿態，為人民確立一盞“立法指路明燈”。［8］一般而言，國會議員與民眾關系密切，為了贏得決策上的主動，總統更需要主動走進公眾，尋求他們的支持，以期促使民選代表投票支持其政策。［9］

2．掌握社情民意渠道的多元性

西方國家通過多種途徑來全面收集社情民意，以滿足公眾多樣性和差異性民意表達訴求。一是使民意表達訴求渠道法制化。在英國，常規性的民意表達渠道有選舉、議會與政黨。在代議制民主政體下，選舉是民意表達的基本形式，甚至是主要形式。除了政治機構表達民意外，也拓展了其他表達民意、參與決策的渠道。如請愿、公眾咨詢、投訴等。二是民意收集渠道的設置，充分考慮到民眾的生活方式和具體情況，以方便民眾反映社情民意為出發點和落腳點。在英國，常設有公民咨詢小組、公民評審委員會、社區論壇、民意調查、地方公民表決等方式。

3．塑造與引導民意

沃爾特·李普曼認為:“通過大眾傳媒，精英們塑造他們想要公眾態度，民意測驗只不過是操縱民意過程中的一個工具而已。”［10］在國外，政府重視對民意的調查和研究，其目的不僅僅是為了收集民意，更為重要的是控制民意、塑造和引導民意。

三、廣東社情民意收集處理系統建設的對策建議

毛澤東指出:“教育每一個同志熱愛人民群眾，細心地傾聽群眾的呼聲;每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中;根據群眾的覺悟程度，去啟發和提高群眾的覺悟，在群眾出于內心自愿的原則之下，幫助群眾逐步地組織起來，逐步地展開為當時當地內外環境所許可的一切必要的斗爭。”［11］鄧小平也曾指出:“我們所做的一切事情，都必須符合人民的利益，對于損害人民利益的事情就應該加以反對，加以糾正;對于人民的困難就必須毫不猶豫地采取辦法，有步驟、有方法地加以解決。”［12］廣東省社情民意收集處理系統需盡快建立。

1．優化整合社情民意收集處理的資源

(1)進一步完善以“兩代表一委員”為主要渠道的社情民意收集處理機制。首先，推行完善“兩代表一委員”制度化建設，努力為民意代表創造充分表達民意的制度平臺，使更多的民意代表有充分的民意表達空間，在各鎮街建立健全“兩代表一委員”的制度。其次，逐漸推進地方人大代表和黨代表的職業化建設，以進一步加強地方人大與選民之間的聯系和溝通。我們可以借鑒美國議員的做法，要求代表每年需要在具體的時間直接與選民面對面交流，加強代表與選民之間的聯系和溝通。最后，需要進一步擴大人大代表的直選范圍，提高直選層次，增加信息公開力度，增強代表候選人的競爭性、完善制度約束機制來選舉敢于和善于表達民意、能監督民意落實的人民代表。［13］

(2)建立綜合協調機制，整合分散的資源。從廣東目前的實際情況來看，綜合協調機制可以有兩個選擇方案。一是以社會工作委員會為中心樞紐的綜合協調機制。首先是社情民意收集系統網絡布局與資源配置的調度與統籌;其次是制定社情民意收集處理的總體方案，在掌握社會建設與治理總體情況的前提下，確立社情民意收集處理工作的目標與重點，制定達到目標的行動路徑;再次是協調各條塊社情民意收集處理體系的實際行動，最大限度避免同一主題的重復收集處理行動，提高社情民意收集處理系統的資源使用效率，減少因重復的收集處理工作給基層單位和民眾造成的困擾。二是綜治機構為中心樞紐的綜合協調機制。首先是加強不同部門與單位之間的聯動與配合，可考慮以綜治委為中心的行動知會與情況通報制度(在保密目的允許的前提下);其次是以綜治委為樞紐的信息有限共享機制，由綜治委根據社會建設與治理的實際需要與保密工作的要求，確立社情民意收集處理信息可以共享的內容;再次是社情民意收集處理體系的資源共享機制，盡量減少各體系之間的社情民意收集處理的重復投入建設。

(3)創新與擴充社情民意收集處理的載體和渠道。一是適度放開社情民意調查機構的控制，加強民意調查的廣度和頻度。民意調查的形式靈活多樣，調查范圍廣泛、調查方式專業規范，是當前國際流行的了解不同群體意愿表達的一個有效渠道。二是大力推進社情民意網絡建設。針對網絡社會的興起，可以充分利用網絡這種便捷、低廉、有效的渠道，為公眾提供了話語表達的權利和舞臺。通過設立如網絡問政、網上論壇、網絡議事廳等相關網絡平臺，拓寬利益表達的渠道，可創造條件使政府官員與廣大網民零距離“親密接觸”。

(4)積極創立、開展公民參與協商，反映民意的各種渠道。一是通過建立適應本地實情的多元化民意表達機制，如建立相關的行業或產業協會、居民論壇、社區理事會、民情懇談會等參政議政方式方法。二是加強信息公開力度，主動接受群眾監督。可以通過報刊、電視、手機、微博等方式及時公布相關政策，加快信息的傳遞速度，提高決策的透明度，讓居民及時了解相關政策出臺的背景、依據和影響等。

2．加快社情民意收集處理技術支持平臺的建設

一般而言，對信息進行整合分析，包括初步判別、深入分析、整合研判、提煉結果等。在整合分析的過程中應“識其性、明其策”。“識其性”既準確把握其信息的性質、包括所屬的類型、總體發展態勢、價值內涵等;“明其策”即提出處理應對的策略建議，在整合和深入分析的基礎上，充分吸取專家意見，作出高度精煉的研判。［14］

(1)社情民意的記載錄入技術支持。首先，開發簡單易操作的信息管理系統。操作系統包括:信息輸入的統計分類、自動生成表格、設置辦理時限、手機提醒功能、設置領導批示和督辦反饋意見等功能。其次，建立網格化信息工作平臺。信息的輸入、傳輸、處理、人員派出、信息反饋、考核考評都實現網絡一條龍，動態管理。最后，基本形成“三級網格”信息格局。

(2)社情民意傳送匯集技術支持。首先，建立強大的信息傳送平臺，打破各部門之間信息的行政壁壘，建立共享的社情民意傳輸渠道，使橫向縱向各個部門包括綜治辦、消防、公安、計生、城管、鎮街社區、醫院、信訪等部門形成互聯互通。其次，建立統一的社情民意傳送匯集中心機構。統一匯集渠道、傳送方式、規范傳送制度，對傾向性、苗頭性、趨勢性等具有危險情況、不穩定因素必須在2小時之內報送。最后，設置信息的動態傳送。信息傳送后，各個部門之間及上下級部門之間都可以實時跟蹤信息的處理情況。

(3)社情民意分類篩選技術支持。針對社情民意涉及范圍廣、信息量大的情況，著力建立信息隊伍依據相應的數據庫對信息進行甄別、分析和篩選，進行輕重緩急分類，分清主流信息和支流信息，特別是對戰略性問題、重大問題，以及民眾關心的熱點、難點和疑點問題進行重點監測，把握具有代表性、典型性、傾向性、苗頭性的社情民意。明確信息員的主要職責:一是對于政府的重大決策落實情況進行及時反饋，著重反映基層在政策執行中面臨的主要問題或者矛盾、群眾對于該政策的反響和其他訴求等社情民意信息;二是對于基層工作中遇到的一些傾向性、敏感性、苗頭性的信息，超前把握，及時準確地向領導報送相關情況;三是圍繞階段性工作重點，通過簡單問卷或面談等方式開展抽樣調查，主動收集、了解社情民意信息;四是對于日常工作中了解到的群眾的呼聲訴求或者基層在工作中遇到的困難和問題等信息，及時通過報送網絡進行反映。

(4)社情民意的共享技術支持。首先，組建各部門之間協同處理的工作小組，協調整合不同部門之間原有的不同的信息獲取途徑和用途。其次，定期召開各部門之間的聯系會議，加強相互流通，改變這種原來沒有對接和聯通、業務協同效率不高的現狀，構建一個全面準確、動態更新、關聯互信的基礎信息資源庫。

(5)加強信息技術人才隊伍建設。要把信息化人才隊伍建設納入社會管理創新建設的重要內容，通過選拔、培訓和推薦措施構建一批政治覺悟高、工作能力強、業務素質高的信息員骨干隊伍，充實到社情民意收集處理中來。

3．增強社情民意處理的有效性

(1)明確社情民意處理機構責任邊界。除了技術條件的實現，還需要輔助制度化的規范，需要明確各個部門機構之間的權責界限，關鍵在于各部門要打破條塊分割觀念，甚至官本位的理念，各相關機構明晰自己的權責，承擔相應的責任，落實解決問題的責任機構和責任人，按照“一事一檔”規范責任主體原則，避免出現推諉的現象。

(2)強化社情民意處理的督辦。一是建立黨政領導機關處理社情民意信息的督辦機構，制定具體的工作制度，對領導批示的原則、程序、時限等提出明確具體要求。二是把落實社情民意直接納入督查督辦工作的重要內容，確保事事有認真答復和反饋。將社情民意處理的情況直接納入黨建考核和單位考核的重要內容，并作為單位評選、干部提拔的重要參考內容。對行動遲緩、措施不力的相關部門發出督辦通知，責令整改落實。對久拖不辦的，給予通報批評，取消年終評優資格。三是加大社會監督力度，推動社會力量的監督督辦作用，做到公開、公正、合理，消除黨群、干群之間的隔閡。四是加快社情民意處理結果的反饋發布。信息的即時反饋有助于進一步推動整個社情民意收集處理系統的正常、高效運轉，直接關系到社情民意收集處理的實效性問題。

4．提升社情民意收集處理的動力

社情民意收集處理主體必須有動力或意愿去開展社情民意的收集處理工作，并且能夠維系這些動力和實現動力的再生產，才能真正地落實堅持為了人民、依靠人民、誠心誠意為人民謀利益，從人民群眾中吸取智慧和力量。

(1)培育社情民意收集處理工作人員的內在信仰認同。要充分意識到民意資源是政黨獲取政權、鞏固執政地位的重要基礎。“從公眾的評價、意愿、訴求中獲取的資源，是執政資源體系中的基礎性、決定性的資源。”［15］各部門需定期加強干部培訓制度，提高認識，增強信心，切實把社情民意收集處理工作作為各單位一項重要的民心工程，通過宣講、座談、培訓等方式，進一步提高及統一各級領導干部及工作人員的思想認識，進一步增強工作的責任感和緊迫感，引導黨員干部主動參與，積極投入，精心組織，把社情民意收集處理做細、做實。

(2)把社情民意工作納入重點工作和績效管理的考核范圍。一是建立社情民意收集處理的考評歸檔機制，在社情民意收集、傳輸、報送、反饋等各個環節制定考評細則，加強督促檢查。將考評結果作為評先評優，提拔使用干部的重要依據。加強督促指導作為推進社情民意收集處理的重要手段，強化督促檢查。二是將自上而下的監督檢查與自下而上的監督評議結合起來。

5．加快社情民意收集處理系統規范化、法制化建設

社情民意的收集、反映、反饋等相關環節的順利推進的關鍵是通過實現工作環節的規范化、法制化，使社情民意工作常態化、機制化和實效化，避免社情民意工作走過場，流于形式。

(1)嚴格制度，規范流程。對社情民意收集處理系統中的信息報送、信息分類甄別、問題交辦、問題督辦、問題反饋等環節，必須明確規定定期報送、報送什么、怎么報送、報送哪里等問題，做出具體規定。

(2)強化社情民意收集處理的問責制度建設。將目前一些社情民意收集處理的方式制度化，形成黨員干部定期下基層制度、定期召開居民論壇制度、定期召開民情懇談會議等方式，為基層和群眾做好聯系和服務。建立問題交辦、督辦、問題反饋及民情歸檔等管理制度，將聯系社區、鎮街的時間、事項、處理、反饋等具體情況作詳細的記錄登記。

(3)加強立法，健全法治，推動社情民意收集處理的法治化建設，以法的形式來促進社情民意收集、處理的制度化和規范化。各級政府部門應理性審視民意訴求，從根本上按照法的精神與準則把握民意訴求和表達，運用法律武器和經過法律程序來處理民意訴求。

6．推動政府部門對民意的引導和應用

(1)引導民眾合法、理性、積極地反映社情民意。政府在每項政策或法規出臺前后，主動對公眾的反映和意見進行調查了解，拓寬民眾“輸入性參與”渠道，又通過論證政策實施的民意反饋，吸納民眾的意見，逐步改進各項政策，進一步激發人民群眾積極參加社情民意反映的熱情。

(2)加強政府決策中的民意溝通和公眾參與。要改變過去“官本位”和信息集中控制為基礎的集權性、內生型決策模式，向民主化、開放化的決策模式轉變。在公共決策過程中，必須把民意作為邏輯起點，充分尊重和吸納民意，把決策過程和程序置于社會和廣大民眾的視野之下，促使政府公開決策，陽光作業。

(3)增強政府應用民意的能力。民意不僅可以塑造，也可以應用民意為政策服務。政府應積極引導社會輿論，塑造民意。利用民意調查機構及其網絡意見領袖的影響力，對社會公共政策進行解釋、分析，消除社會誤解，化解社會矛盾，引導輿論朝正確的方向發展，積極塑造民意，化被動為主動。

［1］胡錦濤．在中國共產黨第十八次代表大會上作報告［N］．人民日報，2012－11－18．

［2］中國共產黨十八屆三中全會報告［EB/OL］．(2013－11－12)．http://www．xinhuanet．com/politics/2013 －11 －12/C_118113455．html．

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