新型城鎮化不宜效仿深圳城市化轉地模式

付 瑩

（深圳博物館深圳改革開放史研究中心 廣東 深圳 518026）

推進新型城鎮化已成我國經濟增長的重要引擎和全面建成小康社會的歷史性任務。隨著《全國促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》的正式頒布實施，以及各地城鎮化目標和計劃的紛紛出爐，預示著這項涉及全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的巨大工程已經啟幕。然而，實踐中某些地方急于用行政命令手段層層分配任務指標，以致運動式地“人為造城”、農民“被上樓”事件的層出不窮，不免令人對這種極具功利色彩的“一廂情愿”的城鎮化能否達到“人的城鎮化”的終極目標頓生疑慮。深圳市曾于2005年實行“城市化轉地”政策，將特區外原農村集體土地全部轉為國有，寶安、龍崗兩區27萬村民一次性轉為市民，成為全國唯一一個沒有農村行政建制、沒有農民的城市。雖然內地的城鎮化進程，無論農民身份的改變，還是農地的國有化，其規模和程度均與深圳的城市化“轉地”無可比擬，但倏忽間農民成建制地被改變身份、鎮（縣）域全部農地國有化的事實，恰似不經意間對當年深圳城市化轉地這一“奇跡”般做法的精準“效仿”。然而，這種“運動式”的城鎮化能否遵循“公平共享”、“集約高效”和“可持續”等原則，不免令人陡然生疑。其實，若從法律和政策環境、利益沖突解決機制和對歷史遺留問題的自我消解功能等角度進行檢視，推進新型城鎮化切不可效仿深圳城市化轉地模式，理應矯正業已萌生的急功近利思想，摒棄傳統的粗放式征地、運動式“市民化”的極端做法，切實走有質量的內涵式城鎮化之路。

一、“命令式”、“運動式”的城鎮化有悖于新型城鎮化的精神內核，且其法律依據不足

前述深圳運動式的城市化轉地政策也曾飽受質疑，爭議的焦點是法律依據的有無，以及可否作為“樣本”推而廣之。按照實施轉地的《中共深圳市委、深圳市人民政府關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》、《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》和《深圳市寶安龍崗兩區城市化轉地工作實施方案》等文件，以及市國土資源和房產管理局在城市化轉地動員大會之際的權威解釋，當年的“轉地”在性質上不同于此前的征地，它是將農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的同時，將兩區所有的農地一次性轉為國有。這一做法堪稱我國土地制度改革的創舉，史無前例。兩區城市化土地政策的法律依據是《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》）第二條第五項，即“兩區農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民后，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有。”對此解釋，質疑者并不認同，理由是：城市化注定會帶來農民身份變化的結果，但不能先將農民變為城鎮居民，而不循征地程序徑直變更農村土地的所有權性質。所以，前述《條例》第二條第五項應理解為經過多次征地已經基本城市化的地區的土地性質狀況，而深圳這種反向解釋并適用法規的做法是在有意避開《條例》對征地的規定[1]。事實上，關于農地入市問題，同一時期的廣東省和國家層面也有相關推進政策，如廣東省人民政府于2005年6月以第100令發布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，便是依據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定之精神，率先出臺的中國首部規定農地入市的政府規章，旨在加強對集體建設用地的管理，規范集體建設用地和使用權流轉市場秩序，逐步建立“同地、同價、同權”的統一、規范和有序的土地市場。而于2006年3月，國土資源部52號文《關于堅持依法依規管理節約集約用地，支持社會主義新農村建設的通知》中“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”的規定被認為更加保護了農民利益，緩和了城市建設中由于征地引發的矛盾。對于深圳的做法，有專項研究資料報道：國土資源部于2004年下半年進行了實地調查并形成了上報國務院的調研報告（未公布）。2005年3月，國務院法制辦公室、國土資源部以“國法函[2005]36號”文對《土地管理法實施條例》第二條第（五）項作出專項“解釋意見”，指出：《土地管理法實施條例》第二條第（五）規定是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。而從保護耕地和農民利益的原則出發，城市化并不意味著必然與農業發展相抵觸。鑒于當時全國亦有不少地方出現以城市化名義剝奪農村集體土地的傾向國土資源部不希望深圳此舉引發各地效法，故作出“深圳做法，下不為例”的結論[2]，同時斷然下文叫停其它地方試圖通過“鎮改辦”、“村改居”的方式改變農民的身份，從而獲得農民土地的做法。由此，深圳轉地便成為土地制度改革的“特例”。然而，這種“奇跡”般的做法在為政府帶來大量國有土地儲備，使其得以緩解包括制約發展的土地短缺等瓶頸問題帶來的壓力，助力其續寫工業化和城市化傳奇的同時，也因為命令式地落實一年“轉地”的硬任務而采取各種“變通”的做法，隱藏了諸多矛盾，出現了不少“帶病”的土地，這為后來治理“小產權房”、“歷史遺留違建”和開拓增量土地來源等工作帶來諸多麻煩。

如果說深圳因為經濟特區的獨特地位，在土地資源短缺已成瓶頸問題，且嚴重制約后續發展之際，其先行先試的做法為中央政策所默許而得以完成城市化嬗變的話，則新時期的城鎮化顯然缺乏以規避現行法律規定來達到只是“土地城鎮化”的政策環境和制度支撐，即便對現有法律的創新性突破，也是倡導以保護農民利益為初衷的土地流轉模式和利益增長機制的探索。也即，深圳城市化轉地時期，更多的注意力聚焦于因土地奇缺導致的對土地國有化的迫切需求，而將附隨的“城中村”和違法用地等系列問題留給了將來，而新型城鎮化的精神內核自然是人的城鎮化，要求在土地國有化的同時，更寄望于在產業支撐、人居環境、社會保障和生活方式等方面真正實現由“鄉”到“城”的轉變，讓農民享受到真正的市民待遇，而排斥單一的土地上的城鎮化。如此看來，一些地方命令式的拆遷，動員式的征地和轉變農民身份，造成耕地流失、征地補償標準不合理和收益分配不公、失地農民就業困難等一系列問題，顯然有違相關法律和政策之精神。雖然有學者分析認為，客觀上，我國國家土地所有權可以通過各種法律途徑對集體土地所有權進行滲透，而集體土地所有權主體“缺位”導致了征地補償過低和收益分配不公，集體土地所有權客體界定不清與權能缺失導致了土地征收程序不規范[3]。但畢竟在農民土地權利意識日益被喚醒的當下，任何無視農民利益的征地模式和急功近利行為無疑會激化矛盾，降低政府公信力，進而延緩真正意義上的城鎮化進程。

二、新型城鎮化不宜沿用深圳城市化轉地的補償機制和相關配套政策

城鎮化（城市化）征地中，最易引起矛盾的環節和事項是轉地補償及相關配套政策（如社保、就業等）是否妥當。就深圳城市化轉地而言，第一，其土地范圍包括寶安、龍崗兩區的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等，共約956平方公里，但補償僅涉及265平方公里，而對已建成區、經批準尚未使用的建設用地、山林地和坡度大于25度不作為建設用地的園地不予補償。所需資金主要通過統籌市、區政府財政資金和貸款融資兩個渠道籌集，總補償費約162.5億元。其中，不低于補償費用的50%被用于購買養老、醫療保險（詳見《深圳市寶安龍崗兩區城市化轉地補償費使用管理辦法》第9條）。補償費用包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費。土地補償費歸繼受單位所有（不同于以往征地補償費用歸被征用前的所有權人所有的情形。但繼受單位應將補償所得費用主要用于發展經濟或用于其成員的醫療、養老保險等公益事業，不得列為受益分配給個人）；青苗補償費、地上附著物補償費歸其所有權人所有。補償標準與此前征用耕地的補償有所不同，如以往征地時，土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，而轉地的土地補償費則根據土地類別的不同而有差異，且此次將青苗（主要是青苗中的荔枝和龍眼）的補償費適當下調（如2002年荔枝林最高賠償標準為每畝6萬，轉地時為每畝5.5萬）（詳見《深圳市寶安龍崗兩區城市化集體土地轉為國有土地適當補償標準》第1條）。第二，除適當的經濟補償外，還將原27萬農村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系（詳見《深圳市寶安區、龍崗區城市化人員基本養老保險過渡辦法》第1條），并規定每年從兩區國土基金總收入中劃撥3%~5%進入基本養老保險基金，用于彌補這些農民社會養老保險基金的不足（詳見《深圳市寶安區、龍崗區城市化人員基本養老保險過渡辦法》第3條）。此前未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮職工參保標準，每月領取養老金。第三，轉地的其它“配套”政策主要是按1993年市政府283號文《寶安、龍崗區規劃、國土管理暫行辦法》規定的“村工商用地人均100平方米，戶住宅用地不得超過100平方米（建筑面積不超過480平方米），農村道路、市政等公共設施用地戶均200平方米”的標準，給被轉地者留足工商用地和居住用地等非農建設用地，且工商用地轉讓時只需繳納10%的地價，即按甲種土地使用費標準征收（甲種使用費適用于以市場地價取得土地的情形，費用較低）等。

顯然，新型城鎮化進程的土地國有化環節，不宜在下述幾個方面再借鑒深圳轉地的做法：1.不宜在保障耕地紅線的政策背景下再劃出部分土地用于非農業用途。2.新型城鎮化對農民市民化而伴隨的養老、保險等待遇的解決，應優先考慮農業轉移人口。類似深圳在同一時期將所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規定每年從兩區國土基金總收入中劃撥3%~5%進入基本養老保險基金的做法，就支付能力和具體措施而言，恐怕難以企及。而許多地方出現的“土地換社保”情形，其“實質是讓農民用自己的錢購買社保，也就是在社保問題上存在城鄉差別”[4]。更何況，許多中小城市受制于在產業轉型之前多年對土地財政依賴的事實，無力采用類似深圳動用財政資金余額和貸款融資的辦法，來解決大批人口城市化中的土地補償問題。即便是工業化程度較高和財政收入相對充盈的深圳，對轉地補償也是采取適當下調標準的“適當補償”做法。3.新型城鎮化進程不宜再默許擅自開發農地用于非農用途的行為。與許多城市有所不同的是，上世紀90年代以來，深圳實際存在政府通過統征土地主導的城市化和農民自發利用土地參與的城市化兩種狀態（涉及土地400平方公里，其中有三分之一被認為不合法）。后者情形下，農村所有的承包土地幾乎全部用于非農業開發，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發于工商用途。多數深圳農民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發中所獲得的紅利。對此，深圳雖然將擅自開發農地用于住宅和工商用途的行為定性為違法，但處置辦法是“補辦征地手續，補簽土地使用權出讓合同，確認產權”。這無疑將農民自行“城市化”的土地等同于征地，但“免繳地價，政府不再另行支付征地補償安置費用”（詳見《深圳經濟特區處理歷史遺留違法私房若干規定》第5條和《深圳經濟特區處理歷史遺留生產經營性違法建筑若干規定》第5條）。遺憾的是，此類土地的權屬沒有被準確界定的狀態后來逐步演變為矛盾異常尖銳的歷史遺留問題。顯然，新型城鎮化應引以為前車之鑒，不宜再于征地的同時僅僅基于暫時緩解利益沖突的考慮，人為擱置矛盾和制造隱患，影響城鎮化的后續工作。

三、深圳有獨特的對運動式“轉地”伴隨的棘手問題的消解功能，新型城鎮化更適宜探求土地流轉中的利益創新機制

無疑，城鎮化進程除了要面對歷史遺留問題外，同時需解決伴隨城鎮化而來的新難題，尤其是“運動式”的城鎮化產生的問題更多，矛盾更突出。事實上，作為高度城市化的地區，深圳當年轉地之際為求簡便快捷，并未曾考慮原住民的土地增值收益等問題，而是以多形式、多途徑劃定或返還一定比例的合法產權用地給原農村集體組織和農戶。這種為完成轉地任務的妥協式的、不徹底的城市化（土地國有化）注定了轉地后遺癥的產生，突出體現在相當一部分“帶病”土地逐漸演化為利用率地下的城中村違法建筑或“小產權房”違法用地，它們與其他國有土地一起構成典型城鄉二元特征的矛盾體。為此，深圳先后出臺《關于堅決查處違法建筑和違法用地的決定》（深發[2004]13號）、《深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（2009年5月21日深圳市第四屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過）和《〈深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定〉試點實施辦法》（2013年深圳市人民政府令第261號），來逐步解決包括轉地帶來的上述遺留問題。

同時，深圳由于特殊的經濟特區政策優勢和區位優勢，經濟發展迅猛，具有消解因伴隨運動式轉地產生的產業支撐、就業和征地利益訴求等其它難題的獨特功能。其一，由于工商業發展迅猛，外來人口多，企業用地需求旺盛，多數深圳農民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發中所獲得的紅利。該做法長期得到政府默許，出租土地和廠房被視為招商引資、發展經濟的舉措。因此，這種因快速工業化助力的農民自行推動的城市化消解了其身份改變后自身對就業的迫切需求。其二，經濟的繁榮使被征地農民足以得到高額的利益回報（如高額租金，村股份公司的分紅等），緩解了伴隨征地產生的其它經濟利益訴求。其三，深圳城鎮化水平，養老和醫保的全民參與程度高，提升了農民市民化的質量。而新型城鎮化對質量和內涵的要求，決定從一開始要關注與人的城鎮化相配套的各種必要選項，包括探索征地利益救濟機制、產業轉型、社會保障、生態宜居等，而不能穿新鞋走老路，以犧牲農民的利益為代價去粗放式、掠奪式的征地。

顯然，由政府主導的新型城鎮化不宜再任憑問題產生而留待日后逐步消解，理應走有內涵的可持續發展之路，創新因問題導向的土地流轉模式和土地收益增值機制。就前者而言，很多地方已有土地改革試點的成功范例，如天津模式的做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。成都進行了以“確權”為基礎，以“流轉”核心，以“配套”保障的模式[5]。此外，重慶的地票式交易、廣東佛山的股權分紅都因地制宜地積累了不同的可資借鑒的成功經驗。就后者而言，合理的城鎮化，必須對土地增值收益分配做大的調整，需要明確農民工、原住民與政府如何獲得和使用這部分收益[6]。

綜上，盡管從征地規模和程度的差異來看，某些地方“運動式”、“命令式”的城鎮化與深圳曾經的城市化轉地似乎無法相提并論，但從所采取的激進措施和性質而言，二者又有著驚人的相似（前文已及，曾有效仿深圳轉地模式而被叫停的先例）。然而，深圳因為經濟特區獨特的先行先試地位和試錯機制，其諸多突破性的做法往往為政府所默認，轉地做法被叫停也屬試錯之后的常態化政策，不推而廣之便可。更何況，深圳因工業化速度和程度較高，自身對負面問題的消解功能發達，能妥善解決城市化轉地過程中的各類問題和利益訴求。而新型城鎮化模式的啟動機制（主要由政府主導）、法律和政策環境，以及工業化程度均截然不同，其面對的以人為核心的城鎮化所要求的產業支撐、人居環境、社會保障和生活方式等諸多因素，決定了其不宜再走粗放式征地、運動式“市民化”的老路。因為，“通過這種方式實現的工業化仍然是傳統的國家工業化，借此推進的城市化也是政府的城市化或者官員的城市化，而非農民和農村的城市化。這是城市化和工業化的扭曲。”[7]從這個意義上講，深圳當年的城市化轉地模式所能提供的，更多的是沉甸甸的教訓，而非可資借鑒的成功經驗。

［1］盧彥錚.深圳農地轉國有之惑［J］.財經，2004（18）.

［2］盧彥錚.深圳農地國有化“特例”［J］.財經，2006（22）.

［3］蔡錦云.土地非農化過程中集體土地所有權的界定［J］.上海經濟研究，2005（6）.

［4］朱道林.我國征地補償制度改革的前世今生［J］.行政管理改革，2011（7）.

［5］王靜.城鎮化中土地制度改革的未來方向［J］.甘肅行政學院學報，2013（4）.

［6］于海榮.城鎮化轉軌［J］.決策探索（上半月），2012（5）.

［7］北京天則經濟研究所“中國土地問題課題組”.城市化背景下土地產權的實施和保護［J］.管理世界，2007（12）.