美國農產品出口信貸擔保項目的合法性分析:以WTO法為視角*

鄒國勇，劉曉敏

(武漢大學WTO學院，湖北武漢 430072)

20世紀70年代以來，出口信貸擔保成為世界各國擴大農產品〔1〕農產品是一大宗商品，對其范圍的規定和理解沒有統一的標準，可分為廣義農產品和狹義農產品兩類。廣義農產品是指農作物(糧食和經濟作物)、水產品、畜產品、林產品。狹義農產品僅指糧食、水產品、畜產品以及經濟作物中的油料作物、飲料作物和糖類作物，而不包括林產品和經濟作物中的橡膠和纖維等。WTO協定將農產品的范圍界定為:“包括活動物與動物制品、植物產品、油脂及分解產品、飲料作物。”出口的重要手段。美國作為當今世界唯一的超級大國，是使用農產品出口信貸擔保最多的國家，并形成了最為完善的農產品出口信貸擔保體系〔2〕朱信凱，涂圣偉.農產品出口信貸及新框架協議下的影響與對策［J］.商業經濟與管理，2005，(4):30.。美國農產品出口信貸擔保項目機構設置明確、規章政策清晰、運作流暢高效，在促進出口、擴大國際市場方面成效顯著，同時也對相關國家的農業生產和出口帶來了嚴重沖擊。截至目前，WTO領域內農產品出口信貸方面的案件紛紛指向美國。美國是我國農產品的最大進口來源國，因此，選取美國農產品出口信貸項目作為研究對象，在WTO法律框架下研究其合法性，對保護我國農業具有重大的現實意義。

一、美國農產品出口信貸擔保項目概述

美國農產品出口信貸擔保項目由美國農業部海外農業服務局綜合管理，由商品信貸公司(The Commodity Credit Corporation，簡稱CCC)負責實施。在該項目下，CCC為本國出口商或私營金融機構向國外進口商或商業銀行提供的延期付款商業信用或銀行信貸進行付款擔保，當國外進口商或商業銀行未能按期還款時，CCC對本國出口商或私營金融機構進行補償。其實質是通過CCC承擔出口風險(主要是經濟風險和政治風險)的方法，鼓勵美國出口商和私營金融機構為國外進口商在賒銷付款條件下購買美國農產品籌措資金，從而鼓勵農產品出口、擴大美國農產品的海外市場。

美國農產品出口信貸擔保項目由短期出口信貸擔保項目(Short-term Export Credit Guarantee Program，簡稱GSM-102)、中期出口信貸擔保項目(Intermediate Export Credit Guarantee Program，，簡稱GSM-103)、供應商信貸擔保項目(Supplier Credit Guarantee Program，簡稱SCGP)以及設備融資擔保項目(Facilities Financing Guarantee Program，簡稱FGP)等四個子項目組成〔3〕曲云鶴，亢霞.農產品出口信貸擔保國家分配的影響因素研究——以美國為例［J］.國際貿易問題，2009，(5):49-50.。受“巴西訴美國陸地棉補貼案”(下文簡稱“陸地棉案”)的影響以及過高的信貸違約損失，美國已經撤銷了GSM-103和SCGP，而FGP項目在實踐中較少使用，因而GSM-102已成為美國最為重要的農產品出口支持措施〔4〕霍曉英.美國農產品出口信貸擔保及對我國的啟示［J］.山西財稅，2008，(10):19.。

GSM-102項目始于1978年《農業貿易法》(The Agriculture Trade Act of 1978)，其銀行貸款期限一般為6個月到3年，擔保比例通常為貸款本金的98%。該項目的具體運作流程為:(1)國外進口商與美國出口商簽訂農產品賒購合同，確定出口賒購條件;(2)協議達成后，進口商與符合條件的商業銀行聯系，委托該銀行開具一份以出口商為收款人并且以美元計價的不可撤銷信用證給美國出口商;出口商在貨物出口之前，與美國私營金融機構密切合作，簽訂相關協議，由美國金融機構對出口商進行付款，并向進口國商業銀行提供信貸;(3)美國私營金融機構在貨物出口前向CCC提交出口信貸擔保申請，并且郵寄擔保費用;(4)若進口國商業銀行未能按期償還貸款與利息，該金融機構可以向CCC提交違約通知和損失索賠表;若CCC確定損失已發生且根據付款擔保協議負有支付義務，CCC將會按照約定對該金融機構進行補償。

美國農產品出口信貸擔保項目在擴大其農產品的出口、改善農產品貿易結構、增加國內就業機會、促進美國國際收支平衡等方面具有重要作用。以2011年為例，美國農產品出口總額達1370億美元，而進口總額為930億美元，實現貿易順差440億美元〔5〕［美］Charles E.Hanrahan，Carol Canada，Beverly A.Banks.U.S.Agricultural Trade:Trends，Composition，Direction，and Policy.Congressional Research Service，2012.See http://www.nationalaglawcenter.org/assets/crs/98-253.pdf(Visited on 2 April 2014)。同時，由于此類項目使美國農產品在國際市場上形成了價格優勢，嚴重抑制了農產品在國際市場上的價格，在一定程度上侵害了其他國家的農業利益。近年來，隨著巴西、加拿大等國將美國農產品出口信貸擔保項目訴諸WTO爭端解決機制，該項目引起了WTO成員尤其是發展中國家的廣泛關注，多哈回合也將其納入談判議題。那么，農產品出口信貸擔保項目是否構成出口補貼，是否應當禁止?因此，我們有必要在WTO框架下分析其合法性。

二、WTO諸協定視角下的美國農產品出口信貸擔保項目

在WTO法律框架下，美國農產品出口信貸擔保項目合法性問題的焦點在于它是否構成出口補貼、是否應予以禁止。在WTO諸協定中，與農產品出口信貸擔保有關的法律文件主要是GATT1994、《農業協定》、《補貼與反補貼措施協定》(簡稱《SCM協定》)。但是，GATT1994僅規定了締約各方應當避免對初級產品實施出口補貼，并未明確界定“補貼”、“出口補貼”的概念、種類和判斷標準，更未涉及出口信貸擔保問題;《農業協定》和《SCM協定》則為農產品出口補貼確立了較為具體、嚴謹、明確的規則，規定了與出口信貸擔保相關的紀律。

(一)《農業協定》視角下的美國農產品出口信貸擔保項目

對于出口補貼，《農業協定》主要通過減讓表來約束WTO成員，要求它們以減讓基期的出口補貼為基準按照規定的削減產品范圍和承諾水平在實施期內逐步削減出口補貼。所涉條款主要有:第1條(e)項、第3條、第8條、第9條、第10條第1款、第2款和第3款以及第13條(c)(ⅱ)。

根據上述條款的規定，《農業協定》并非將所有農產品出口補貼置于禁止之列。相反，它允許WTO成員對農產品實施出口補貼，但是該成員應承諾僅在《農業協定》和減讓表規定的范圍內進行農產品出口補貼。《農業協定》主要涉及兩類農產品和兩類出口補貼。兩類農產品是指每一成員減讓表第4部分第2節中列明的農產品或產品組(簡稱“列明農產品”)和該減讓表中未列明的農產品或產品組(簡稱“未列明農產品”)。兩類出口補貼分別是《農業協定》第9條第1款所列出口補貼和未列入第9條第1款中的其他出口補貼(也稱“第10.1條意義下的出口補貼”)。農產品不同或出口補貼不同，其在《農業協定》下的出口補貼紀律也不同〔6〕龔宇.WTO農產品貿易法律制度研究［M］.廈門:廈門大學出版社，2005.195.。

對于列明的農產品，每一成員須遵守的出口補貼紀律為:第一，對于“第9.1條所列的出口補貼”，每一成員提供的補貼不得超過其減讓表所列承諾水平;第二，對于“第10.1條意義上的出口補貼”，成員提供的補貼必須遵守該條款的規定，不得造成出口補貼承諾的規避或產生規避之威脅。

對于未列明的農產品，每一成員須遵守的出口補貼紀律為:第一，每一成員不得提供“第9.1條所列的出口補貼”;第二，“第10.1條意義上的出口補貼”同樣必須遵守第10.1條的規定，不以規避出口補貼承諾或產生規避出口補貼承諾之威脅的方式實施。

基于上述出口補貼紀律，筆者認為，在《農業協定》下，我們可以從以下三方面來分析美國農產品出口信貸擔保項目的合法性:

1.美國農產品出口信貸擔保是否構成出口補貼?

《農業協定》第1條(e)項僅規定了“出口補貼”的含義，即視出口實績而給予的補貼(包括第9條第1款下所列出口補貼)。但是，該條款未明確界定“補貼”、“視出口實績”的概念和評判標準。這就為分析農產品出口信貸擔保的合法性造成了一定的障礙。而《SCM協定》第1條、第3條第1款、附件1——“出口補貼例示清單”中(j)項〔7〕《SCM協定》附件1(j)項:“政府(或政府控制的特殊機構)提供的出口信貸擔保或保險計劃、針對出口產品成本增加或外匯風險計劃的保險或擔保計劃，保險費率不足以彌補長期營業成本和計劃的虧損。”對上述概念特別是“出口信貸擔保”進行了明確的界定。根據《SCM協定》上述條款的規定，政府或政府控制的特殊機構提供一項出口信貸擔保項目，如果擔保費不足以彌補長期營業成本和損失，那么它就構成出口補貼。此時，能否援用《SCM協定》的規定來判定農產品出口信貸擔保是否構成出口補貼?《農業協定》對此未予明確規定。然而，在WTO相關案例中，專家組和上訴機構的裁決均對此予以支持。在“歐共體訴美國外國貿易公司稅收待遇案”中，專家組裁定《農業協定》和《SCM協定》下“補貼”、“視出口實績”的認定標準是完全一致的，沒有理由對《農業協定》下的此類概念做不同于《SCM協定》的理解〔8〕Report of the Panel for United States—Tax Treatment for“Foreign Sales Corporation”，WT/DS108/R，p.141.。另外，在“陸地棉案”中，專家組也交叉引用《SCM協定》附件1(j)項的規定來判斷美國農產品出口信貸擔保項目是否構成出口補貼。因此，如果美國農產品出口信貸擔保項目滿足《SCM協定》附件1(j)項下的條件——由政府或政府特殊機構提供，同時此類項目擔保費用不足以彌補長期營業成本和損失，并且授予了出口商一定利益，那么它們就構成出口補貼。

2.美國農產品出口信貸擔保項目屬于哪類農產品出口補貼?

《農業協定》第9條第1款規定了六類出口補貼，分別是:(1)直接補貼;(2)為出口而銷售或處理非商業性庫存產品價格，低于國內市場;(3)依靠政府措施供資對一農產品出口的支付;(4)對出口農產品營銷和運輸成本提供的補貼;(5)出口裝運費用補貼;(6)對出口產品的投入物給予的補貼。很顯然，依據項目的運作情況，美國農產品出口信貸擔保項目不屬于第9.1條所列的6種出口補貼，而屬于未列明的出口補貼，即為第10.1條意義上的出口補貼。因此，它受10.1條“防止出口補貼承諾規避”條款的約束。

3.美國農產品出口信貸擔保項目是否構成對出口補貼承諾之規避或產生規避出口補貼承諾之威脅?

如果該項目的實施造成了出口補貼承諾的規避或產生了規避威脅，那么該項目就違反了《農業協定》出口補貼紀律。然而，《農業協定》未明確說明對“出口補貼承諾規避”的認定標準。這再次為農產品出口信貸擔保項目的合法性判定帶來了困難。在“歐共體訴美國外國貿易公司稅收待遇案”中，在判斷是否產生規避時，專家組采用了“經濟資源轉移”標準。對于減讓表列明的農產品，一旦對該產品實施的第9條第1款所列出口補貼總額達到了特定的削減承諾水平，實施第10.1條意義上的出口補貼就構成了對出口補貼承諾的規避。此標準也被專家組在以后調查案件時所參考。但值得注意的是，不同的案件，專家組的裁定標準不一樣。例如在“陸地棉案”中，專家組簡化了上述判斷標準。這意味著，由于相關規則界定不明，關于這一點的認定需要結合具體案件來判斷。

綜上所述，美國農產品出口信貸擔保項目是否符合《農業協定》，需要審查以下兩點:(1)如果有證據證明此類項目由政府或政府公共機構實施、擔保費不足以彌補長期營業成本和損失、且授予了一定利益，即構成出口補貼;(2)如果有證據表明此類項目違反《農業協定》第10.1條的規定，構成對出口承諾的規避或規避威脅，即違反了《農業協定》的相關規定。同時，根據該協定第13條(c)項的規定，起訴方可以根據GATT 1994第16條或《SCM協定》第3條、第5條和第6條的規定采取行動。反之，如果沒有證據表明其對出口承諾造成規避或規避之威脅，那么此類項目在《農業協定》內仍具有合法性。

(二)從《SCM協定》看美國農產品出口信貸擔保項目

WTO諸協定構成“一攬子承諾”。對WTO協定的善意解釋表明，WTO成員應受“一攬子承諾”所有的規定約束;除另有規定外，WTO成員必須累積和同時遵守所有的WTO義務〔9〕李曉玲.WTO框架下的農業補貼紀律［M］.北京:法律出版社，2008.188.。因此，一成員在對農產品進行補貼時，必須同時遵守《SCM協定》中的相關規則。然而，《SCM協定》第3條以及《農業協定》第21.1條的規定表明，《SCM協定》對農產品適用時，必須以遵守《農業協定》的規定為前提。

《SCM協定》是否適用于農產品出口信貸擔保項目?《農業協定》第13條(c)(ⅱ)規定，一項出口補貼措施如果不符合《農業協定》第五部分的規定，成員方可以援用GATT1994第16條以及《SCM協定》第3條、第5條和第6條規定采取行動。這表明，《SCM協定》是否適用于農產品出口信貸擔保項目，需要認定該項目是否為《農業協定》下的出口補貼以及是否符合《農業協定》第五部分規定。如果該項目受《SCM協定》管轄，則仍需依據第3條、第5條和第6條規定來判斷其合法性。

《SCM協定》涉及出口信貸擔保的條款主要有第1.1條、第3.1條(a)項、第3.2條以及附件1(j)項。根據第1.1條的規定，補貼即為出口國(或地區)的政府或公共機構向某些企業提供的財政捐助、價格支持或收入支持，以使相關企業獲得利益的行為〔10〕曹建明，賀小勇.世界貿易組織［M］.北京:法律出版社，2004.87.。第3.1條(a)項規定，“禁止性補貼”是指WTO成員方不得實施或維持的補貼，主要包括出口補貼和進口替代補貼。“出口補貼”是指以出口實績為條件而給予的補貼，包括附件1所列的補貼。第3.2條則是對禁止性補貼的一般紀律。該條規定，WTO成員不得給予或維持第1款中所指的出口補貼。附件1——出口例示清單(j)項規定，如果一項出口信貸擔保或保險項目由政府或政府控制的特殊機構實施，且擔保費或保險費不足以彌補長期營業成本和損失，那么該項目則為“出口例示清單”中所列的出口補貼，因而成為《SCM協定》第3.1條(a)項意義上的出口補貼，應予禁止。

綜上所述，要判斷美國農產品出口信貸擔保項目是否符合《SCM協定》，應遵循兩個步驟:(1)確定美國農產品出口信貸擔保項目是否受《SCM協定》的管轄?(2)它是否違反《SCM協定》第3條規定，構成禁止性補貼?進行上述認定的關鍵還在于它是否符合《農業協定》第五部分的規定。如果它在《SCM協定》的管轄范圍之內，并且構成《SCM協定》第3.1條下的禁止性補貼，那么根據第3.2條的規定，該出口信貸擔保項目在WTO法律框架下不合法。

通過上文分析，我們可以明顯感受到:因為WTO規則對相關概念和標準界定不明，嚴重妨礙了對農產品出口信貸擔保項目合法性的判斷。雖然專家組和上訴機構報告在有關案例中澄清了上述概念和標準，但此類報告制度以及DSB的裁決只對爭端雙方有法律效力。因此，要判斷某農產品出口信貸擔保項目的合法性，需要在具體案件中進一步分析。專家組和上訴機構在“巴西訴美國陸地棉補貼案”一案中對WTO相關規則的解讀具有重要參考價值。

三、美國農產品出口信貸擔保項目合法性的實證分析——以“巴西訴美國陸地棉補貼案”為例

隨著烏拉圭回合《農業協定》的達成，農產品首次被納入WTO的管轄范圍。自1995年1月至2013年4月，就農產品貿易爭端提交WTO爭端解決機構裁決的案件有160余件。在農產品出口信貸擔保方面，訴諸WTO爭端解決機制的案件共三件:“巴西訴美國陸地棉補貼案”(案件編號WT/DS267，簡稱“陸地棉案”)、“巴西訴美國農產品國內支持和出口信貸擔保措施案”(案件編號WT/DS365)以及“加拿大訴美國玉米和其他農產品補貼和國內支持措施案”(案件編號WT/DS357)。“陸地棉案”是WTO成立后第一個關于農產品出口信貸擔保的案件，幾乎走完了包括磋商、專家組、上訴機構、執行專家組、仲裁在內的WTO爭端解決全部程序，對以后解決類似爭端具有重大借鑒意義。后面兩個案件目前仍在磋商階段，尚未進入專家組審查和裁決程序。因此，筆者主要從“陸地棉案”來剖析美國農產品出口信貸擔保項目是否符合WTO法。

(一)基本案情

2002年9月，巴西根據《SCM協定》第4條第1款、第7條第1款和第30條，《農業協定》第19條，GATT1994第22條以及《關于爭端解決規則和程序的諒解》(DSU)第4條的規定，就美國向本國陸地棉和其他農產品生產者、使用者以及出口者提供的國內支持、包括出口信貸擔保在內等一系列補貼以及相關法律請求與美國進行磋商。巴西指控美國通過GSM-102、GSM-103、SCGP向其陸地棉產業提供出口信貸擔保，構成禁止性補貼，違反了《農業協定》第8條和第10.1條、《SCM協定》第3.1條(a)項和第3.2條的規定，并對巴西陸地棉產業造成了嚴重侵害。雙方于2002年12月至2003年1月進行四次磋商失敗后，2003年2月6日，巴西依據DSU第6條，GATT1994第23.2條，《農業協定》第19條，《SCM協定》第4.4條、第7.4條、第30條的規定請求成立專家組。2003年5月19日，專家組成立。2004年9月28日，專家組向爭端各方提交專家組報告，裁定:(1)CCC通過GSM102、GSM103以及SCGP向美國陸地棉出口商提供的出口信貸擔保構成了《SCM協定》第3.1條(a)項下的禁止性補貼，違反了《SCM協定》第3.2條、《農業協定》第10.1條的規定;(2)此類補貼不受《農業協定》第13條——“和平條款”的保護;(3)此類補貼對巴西陸地棉產業造成了嚴重侵害。2004年10月，美國就專家組報告中的一些法律問題和專家組的法律解釋提出上訴。2005年3月3日，上訴機構向爭端各方提交報告，基本上維持了專家組的結論。2005年3月21日，DSB通過了上訴機構和經上訴機構修改過的專家組報告，建議美國最遲在2005年7月1日撤銷此類出口補貼，并對其農產品出口信貸擔保項目進行修改。雖然美國駐WTO代表在2005年4月20日表示將執行DSB的建議和裁決，但此案并沒有就此結束，而是進入執行專家組和上訴機構、仲裁等相關程序。2009年11月19日，DSB最終授權巴西采取貿易報復措施——中止對美國適用的減讓或其他義務。巴西雖然獲得了DSB的授權，但是尚未實施貿易報復，兩國仍希望通過談判尋求雙方同意的最終解決方案。

(二)爭議的兩個焦點

本案是一起關于“農產品國內支持與出口補貼”的糾紛案，主要涉及兩個爭議焦點:(1)CCC實施的GSM-102、GSM-103、SCGP是否構成了出口補貼?(2)此類項目的實施是否構成對出口補貼承諾的規避或規避出口補貼承諾之威脅?

巴西認為，首先，美國農產品出口信貸擔保項目是由CCC這個國有企業實施，并且其擔保費用不足以彌補其長期營業成本和損失。因此，此類項目構成了《農業協定》第10條第1款下的出口補貼。其次，該項目的實施對美國出口補貼承諾構成了規避及規避之威脅。另外，該項目的實施對巴西的陸地棉產業造成了嚴重侵害。

美國認為，《農業協定》第10.2條是10.1條的例外規定。該條款指出WTO成員在烏拉圭回合期間未就農產品出口擔保紀律達成一致意見。因此，出口信貸擔保項目不受《農業協定》的約束〔11〕北京張玉卿律師事務所.談WTO的出口信貸擔保紀律——兼評巴西訴美國棉花補貼措施案［J］.WTO經濟導刊，2005，(9):75.。

(三)專家組和上訴機構的裁決

在WTO爭端體制下，專家組的職能在于客觀評估案件事實、相關協定的適用性以及涉案措施與適用協定的一致性。專家組首先明確了涉案措施以及涉案農產品——CCC通過GSM-102、GSM-103、SCGP三個項目對本國棉花、稻米以及減讓表中未列明的其他農產品的出口商提供了出口信貸擔保。緊接著，專家組先后根據《農業協定》、《SCM協定》審議了上述措施的合法性。針對上述四個爭議點，專家組分別做出了詳細的解釋與裁決:

1.CCC實施的GSM-102等項目是否構成出口補貼?

專家組認為需要審議以下兩點:(1)可否援用《SCM協定》第1條(e)項、第3.1條(a)項和附件1(j)項的規定判斷被訴項目是《農業協定》第10.1條意義上的出口補貼;(2)如果可以援用，那么被訴項目是否構成了(j)項意義上的“出口補貼”。專家組認為，沒有理由判定《農業協定》和《SCM協定》關于“補貼”、“出口補貼”的定義有所不同;在解釋《農業協定》第10.1條意義上的“出口補貼”時，有必要參考《SCM協定》附件1(j)項的規定。如果被訴項目滿足(j)項下的條件，就構成《農業協定》第10.1條意義下的“出口補貼”。根據(j)項的規定，出口信貸擔保項目如果是由政府或政府控制的特殊機構實施并且擔保費用不足以彌補長期營業成本與損失，即構成出口補貼。

那么美國農產品出口信貸擔保項目的擔保費是否不足以彌補長期運作成本和損失?首先，專家組通過比較三個出口信貸擔保項目的長期營業成本和損失與擔保費，認為三個出口信貸擔保項目的擔保費顯然不能彌補長期營業成本和損失;在今后的年份里，如果沒有政府的補貼，被訴項目無法正常運轉。其次，就被訴項目之目的而言，專家組的調查結果表明:(1)被訴出口信貸擔保項目下的擔保費率并不是完全以風險等級為標準制定的，該費率的制定在很大程度上依賴于美國的內部風險分類;(2)GSM-102和SCGP兩個被訴項目設定了最高擔保費率。所以，專家組裁定被訴項目的運作并不是以避免項目損失為目的。因此，專家組最終裁定美國GSM-102、GSM-103、SCGP項目構成了(j)項下的出口補貼，從而構成了《農業協定》第10.1條意義上的出口補貼。

2.被訴項目的實施是否構成對出口補貼承諾的規避或規避出口補貼承諾之威脅?

根據《農業協定》下農產品出口補貼紀律，對于減讓表〔12〕美國減讓表第四部分第二節列明了13種農產品:小麥、谷粒、稻米、植物油、黃油、脫脂奶粉、奶酪、其他乳制品、牛肉、豬肉、家禽肉、活牛、雞蛋。中列明的農產品和未列明的農產品，WTO成員提供的出口信貸擔保項目受第10.1條“反規避”紀律的約束，不得以導致或威脅導致規避出口補貼承諾的方式實施。但是，《農業協定》對何種行為構成上述“規避”并沒有給出明確的標準。因此，專家組依據爭端雙方在《農業協定》第10.3條“舉證責任倒置”條款下提交的證據來進行判斷:

(1)對于減讓表列明的農產品，被訴出口信貸擔保項目是否違反了“反規避”條款?對此，專家組援引了“歐共體訴美國外國銷售公司稅收待遇案”上訴機構報告中對“反規避”條款的解讀，認為減讓表規定了列明產品出口補貼的總量:如果WTO成員方對減讓表所列的產品提供第9.1條所列出口補貼已經超過了減讓表規定的、對該產品提供的出口補貼總量，那么該成員提供的其他類型的出口補貼則對該減讓表下出口補貼承諾造成了規避〔13〕Appellate Body Report on United States—Tax Treatment for“Foreign Sales Corporation”，WT/DS108/AB/R，pp.149-153.。在本案中，由于巴西舉證證明“美國對其減讓表列明的產品提供的第9.1條所列出口補貼已經超過了減讓表規定的、對該產品提供的出口補貼總量”，而美國未能對此提出反證。所以，專家組裁定被訴出口信貸擔保項目對出口補貼承諾構成了規避，違反了第10.1條的規定。雙方并沒有對此提起上訴。

(2)對于減讓表未列明產品(包括棉花和其他未列明產品)，專家組認為巴西應當證明美國對此類產品授予了出口信貸擔保，并且此類項目構成了第10.1條意義下的出口補貼。同時，美國應當證明它未對此類農產品提供出口補貼。巴西在最后提交了充分證據，但美國沒有提供充分證明。據此，專家組裁定對未列明產品實施的被訴出口信貸擔保項目對其出口承諾造成了規避。

(3)被訴項目是否構成規避出口補貼承諾之威脅?專家組對此進行了兩方面的審查:其一，相關法律法規是否規定CCC通過該項目授予“無限量”的出口信貸擔保;其二，是否存在相關法律法規要求CCC必須授予某一特定的出口信貸擔保。專家組的調查結果顯示:CCC在決定提供某項出口信貸擔保和提供金額數量方面具有自由裁量權;《美國法典》第7卷§5641規定:“1996至2002年CCC每年將接受不少于55億美元的財政部撥款用于GSM-102、GSM-103和SCGP項目。”這表明相關法律法規中并不存在“無限量提供”的法律條款。因此，專家組拒絕就被訴項目的實施是否構成規避出口補貼承諾之威脅做出裁決。

基于上述理由，專家組報告最終裁定:(1)美國政府通過GSM-102等項目對陸地棉和其他減讓表未列明產品以及減讓表中列明的稻米提供的出口信貸擔保，其擔保費用不足以彌補長期營業成本與損失，構成出口補貼;(2)此類出口補貼對美國出口補貼承諾構成了規避，違反了《農業協定》第10.1條的規定，從而違反了《農業協定》第8條一般紀律的規定:(3)被訴項目不符合第13條第(c)(ⅱ)款的條件，所以它受《SCM協定》第3條約束，屬于禁止性補貼，WTO成員不得給予和維持該補貼。美國對專家組報告雖然提出了上訴，但上訴機構基本上維持了專家組的裁定。

四、我國應對美國農產品出口信貸擔保項目的對策

美國是我國最大的農產品進口來源地，其農產品出口信貸擔保項目的實施一方面為我國進口商解決了資金短缺的難題，使我國農產品特別是糧食的進口量大增，在一定程度上緩解了我國主要農產品需求量增加和耕地逐漸減少之間的矛盾，另一方面，由于我國農業生產集約化、產業化、機械化程度低，農產品成本高〔14〕例如，我國近年的稻谷、小麥、玉米、大豆、油菜籽、棉花等主要農作物的生產成本中，人工費用占35% ～53%，而發達國家農產品人工費用則不到10%。，在美國農產品出口信貸擔保項目的沖擊下，農民的生產積極性受到挫傷，嚴重影響了我國的農業生產和農產品出口。盡管美國由于在“陸地棉案”中的敗訴，加上WTO其他成員的挑戰和巴西貿易報復措施的壓力，最終對其農產品出口信貸擔保項目進行了調整，縮短了信貸期限，使農產品出口信貸項目運行市場化，但是，鑒于此類項目在WTO體系下的違法性，為了保護我國的農業利益，我國仍需采取必要的應對措施。

(一)通過雙邊談判敦促美國修改其農產品出口信貸擔保項目

從上述“陸地棉案”可以看出，雖然WTO爭端解決機制對保障WTO成員的合法利益具有重要作用，但是耗盡WTO訴訟程序解決爭端并不是爭端雙方的首選。在160余起農產品貿易爭端中，通過磋商來解決爭端的案件占到多數。尤其是在多哈回合陷入僵局之后，通過雙邊談判來解決爭端也是其他WTO成員解決爭端的首選，并在化解分歧、達成諒解、解決貿易爭端、實現貿易合作方面起到了不可忽視的作用。

2008年金融危機后，我國與美國的貿易摩擦不斷升級。但是，摩擦并不是中美關系的主題。中美雙方在農產品貿易等許多領域都具有共同利益，有很大的溝通和合作空間。因此，我國政府(主要為商務部)應進一步與美國進行雙邊談判〔15〕例如，1983年成立的中美商貿聯委會是解決雙邊貿易爭端和創造美中商務機會的主要論壇，被譽為中美貿易摩擦“滅火器”，在反對貿易保護主義、加強能源合作以及環保、旅游、農業等方面達成多項共識。，在通過交流溝通實現農業領域合作的同時，告知美國農產品出口信貸擔保項目對我國農業經濟造成的嚴重侵害，敦促美國縮短農產品出口信貸擔保項目的信貸期限、確保此類項目在WTO規則下運行，力求爭取對我國農業更為有利的雙邊貿易環境。

(二)積極推動WTO多邊貿易談判和達成相關規則

WTO諸協定對農產品出口信貸擔保的模糊規定，使發達成員利用此漏洞毫無節制地通過農產品出口信貸擔保項目提供出口補貼，嚴重扭曲了農產品國際貿易。多哈回合中，發展中成員方多次希望通過多邊談判形成一個系統的、有效的、規范農產品出口信貸擔保的具體規則，雖然取得了一定的成果，但由于多方存在嚴重的分歧，相關國際規則并沒有得以產生。

作為最大的發展中國家，積極推動WTO多邊貿易談判是我國加入WTO后的主要任務。我國必須充分行使WTO所賦予的權利，肩負起大國的責任，繼續通過積極合作推動談判，促進出口信貸、出口信貸擔保與保險方面貿易規則的達成，進而創造一個更為公正、公平、合理的國際農業貿易環境。為此，我國不僅應與印度、巴西、墨西哥、阿根廷等發展中大國密切合作，還要廣泛聯合其他發展中成員國家和地區，提高多邊談判中發展中成員國家的要價能力，提升談判地位，從而更好地維護自身利益。

(三)必要時訴諸WTO爭端解決機制等法律程序

雖然WTO爭端解決機制在解決貿易爭端上耗時費力，但不可否認的是，WTO爭端解決機制仍是農產品國際貿易穩定、有序發展的制度保障。專家組在“陸地棉案”中關于“美國農產品出口信貸擔保項目違反WTO相關規則”的裁決為各國運用WTO爭端解決機制維護本國利益提供了先例。DSB最終授權巴西采取貿易報復措施的決定對爭端的最終解決提供了強有力的保障。在我國大豆行業，美國農產品出口信貸擔保以及其他出口支持措施對我國大豆產業造成了嚴重侵害。2012年1～10月，我國大豆進口增長強勁，進口總量達4833.7萬噸，同比增長16.4%，使我國農民生產大豆的積極性受挫，大豆種植面積銳減。例如2012年黑龍江大豆播種面積為4000萬畝，比2011年減少近1200萬畝，比2010年減少2470萬畝，呈現逐年減少的態勢〔16〕李艷君.2012年中國農產品貿易形勢分析與展望［EB/OR］.［2014-03-20］.http://www.sinosure.com.cn/sinosure/xwzx/rdzt/ckyj/ckdt/xyzt/ncpxy/157351.html.。大量進口美國大豆已經對我國大豆產業造成了嚴重侵害，我國政府可以充分研究WTO相關規則，搜集美國對大豆此類補貼的證據，并在證明我國大豆產業受到嚴重侵害以及二者之間因果關系后，依據《SCM協定》第4條第1款、第7條第1款和第30條，《農業協定》第19條，GATT1994第22條以及DSU第4條的規定，請求與美國磋商。如果在自美國收到磋商請求之日起60日內未能達成雙方均滿意的解決辦法，我國可以將該爭議提交WTO爭端解決機構，尋求爭端公平公正的解決。同時，由于美國農產品出口信貸擔保項目實質上對其農產品出口給予了出口補貼，并對我國農業造成了嚴重的沖擊，因此，必要時候我國可以啟動國內反補貼法律程序，在第一時間維護我國農業的合法利益。我國商務部2010年4月28日發布的《關于白羽肉雞產品反補貼調查初裁的公告》首次對外國進口農產品實施反補貼調查，標志著我國開始拿起貿易救濟的利器，保護本國相關產業及企業的合法利益。