涉訴信訪制度:放棄還是堅持?*

肖 晗，尹 楨

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

當前，涉訴信訪是一個較為普遍的社會現象，不僅信訪民眾人數眾多，身影遍至全國各地各級法院乃至各級人大和黨政機關，而且各級法院均把接待處理涉訴信訪案件作為一項重要的日常工作。2008年最高人民法院成立14個督導組，分赴各地督促指導，實行領導包案、帶案下訪、督促考核等制度，共排查處理重點信訪案件36727 件〔1〕王勝俊．最高人民法院工作報告［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．court．gov．cn(最高人民法院網站)．;2009年全國各級法院高度重視涉訴信訪工作，共接待信訪群眾105．5 萬人次〔2〕王勝俊．最高人民法院工作報告［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．court．gov．cn(最高人民法院網站)．;2013年各級法院共接待群眾來訪53．9 萬人次〔3〕周強．最高人民法院工作報告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://lianghui．people．com．cn．;2014年開通全國法院遠程視頻接訪系統，其中最高人民法院直接接談4548 人次〔4〕周強．最高人民法院工作報告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://www．court．gov．cn．。可見，涉訴信訪制度已經成為我國置身于訴訟法律體系之外卻又能在某種程度上影響法院訴訟活動的一項特有制度。正是因為它具有廣發性和利弊分明的特殊性，引起了人們對其放棄還是堅持抑或強化還是弱化的廣泛關注和探討。我們也擬對此作些自己的思考。

一、判斷與評價的前提:涉訴信訪概念的厘定

何謂涉訴信訪?這是回答前述問題的前提。而要厘定涉訴信訪的概念，先得對其上位概念“信訪”有所了解。從語義上看，《漢語大詞典》將“信訪”解釋為群眾來信來訪的簡稱，指人民群眾寫信或走訪有關部門反映情況，要求解決問題的活動。從源流上看，1951年，政務院頒布的《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》正式建立了信訪機構〔5〕湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學報，2009，(2)．;1966年7月，中央辦公廳也成立了“信訪處”;1971年，《紅旗》雜志刊登的《必須重視人民來信來訪》一文，首次公開把人民來信來訪稱為“信訪”，把處理人民來信來訪工作稱為“信訪工作”。從此，“信訪”一詞被整個社會所確認〔6〕吳惠泉．中國信訪制度的權利救濟功能研究［D］．上海:上海交通大學碩士學位論文，2007．。從法律上看，行政法規《信訪條例》中:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上各級人民政府工作部門反映提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”從類型上看，我國目前的信訪活動大致可以分為三種類型:一是參與類信訪，二是求決類信訪，三是訴訟類信訪〔7〕吳惠泉．中國信訪制度的權利救濟功能研究［D］．上海:上海交通大學碩士學位論文，2007．。

訴訟類信訪也就是涉訴信訪。涉訴信訪是最高人民法院2004年4月在長沙召開的全國法院涉訴信訪工作會議上首次提出的概念，目的是將法院涉訴信訪與其他信訪區別開來。但最高院并沒有對涉訴信訪的概念進行明確的界定，學者們的界定也未能達成一致意見。

對何謂涉訴信訪，目前學術界較有代表性的觀點主要有三種:一是認為“涉訴信訪指的是那些已經或應當被人民法院受理，或已經進入訴訟、執行程序的案件中，有利害關系的當事人對于人民法院的裁判、執行結果不滿意，轉而向上級法院和各級黨委、政府投訴，采取的法律程序之外的請愿活動”〔8〕湯金．涉訴信訪案件的特點、成因及對策［J］．遼寧公安司法管理干部學院學報，2008，(4)．;二是認為“涉訴信訪，是指經過人民法院立案受理、開庭審理或強制執行的案件當事人和案件以外的第三人，通過各級國家機關和人民法院信訪渠道，采取向有關部門告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結果和督促履行或制止履行執行內容的來信來訪行為”〔9〕劉錦國．淺議涉訴信訪終結機制的構建［EB/OL］．［2015－03－18］．http://www．chinacourt．org(中國法院網)．;三是認為“涉訴信訪是指那些應當被人民法院受理的糾紛或是已經進入訴訟、執行程序的案件中的有利害關系的公民、法人或其他組織對人民法院的作為或不作為或是生效裁判，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，提出申訴、申請再審或是提出其他與人民法院審理案件有關的事項，依法由人民法院處理的活動。同時也包括一些當事人向人民法院信訪的同時，向其他國家機關信訪，其他國家機關接訪后通過一定方式促使人民法院完成某種訴訟行為”〔10〕胡道才．我國涉訴信訪終結機制的建構［J］．國家檢察官學院學報，2004，(6)．。

以上三種觀點，從涉訴信訪的當事人、被信訪的部門、信訪的方式、信訪的內容和要求等角度，對涉訴信訪的概念進行了界定，相似但不盡相同。我們認為，觀點一表明了涉訴信訪的本質屬性——法律程序外的請愿活動，卻把涉訴信訪的內容局限于對人民法院的裁判和執行效果的不滿意，范圍過窄，因為實踐中涉訴信訪中有很多是涉及法院立案工作的，諸如投訴法院當立案卻不立案、立案法官工作態度差、工作效率低等;觀點二把握了涉訴信訪的重要內涵，但仍然不夠全面，因為在涉訴信訪實踐中，當事人除了要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結果和督促履行或制止履行執行內容外，還有要求法院依法立案、依法調查處理涉嫌違法工作人員等內容;觀點三，在涉訴信訪主體、信訪方式、被信訪部門和信訪內容等方面定義得較為全面合適，但卻沒有表明涉訴信訪的本質屬性而有所欠缺。

綜上，我們認為，可以將涉訴信訪界定為:與應當被人民法院受理的糾紛或是已經進入訴訟、執行程序的案件中的有利害關系的公民、法人或其他組織對人民法院及其工作人員的作為或不作為或是生效判決、裁定等不滿意，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級法院或其他有權國家機關提出申訴、控訴、批評、建議等，依法由或轉由人民法院處理的訴訟法律程序外的活動。實踐中，涉訴信訪活動主要涉及投訴法院及其工作人員的違法不作為、不服各級法院的生效判決、裁定和調解;檢舉、投訴司法機關及其工作人員的不當和違法亂紀行為;咨詢有關政策、法律和問題，尋求相關幫助;對相關司法問題提供各種建議、表達自己的意見和看法等等。

二、涉訴信訪制度具有明顯的弊端

盡管涉訴信訪在我國現行司法實際工作中大行其道，但許多學者對其并不認同，以致“引發了一場有關信訪制度何去何從的爭論”〔11〕于建嶸．中國信訪制度批判［J］．中國改革，2005，(2)．，乃至有學者建議廢除該制度。其所以如此，是因為它存在一些明顯的弊端:

1.涉訴信訪沖擊了司法獨立或與司法獨立精神相背離。學者們此論的理由是:首先，涉訴信訪本身就是當事人通過尋求法律程序外的如上級法院、黨委、人大、政府等國家機關的權力來影響受訴法院、法官的司法活動，這些權力的介入明顯會沖擊法院的獨立的司法活動;其次，涉訴信訪被國家機關認為是不穩定不和諧的因素，而涉訴信訪又往往產生于法院的立案、審判和執行等訴訟活動當中，在穩定壓倒一切的大背景下，如何防控涉訴信訪，維護社會穩定和諧成為了法院、法官的重要政治任務。政治的壓力無疑會影響法院、法官進行獨立的司法活動。再者，涉訴信訪的處理結果往往是上級機關或有關領導直接批示或者交辦案件。在我國司法權力和法官地位尚未完全獨立的大背景下下，這無疑會進一步影響法院、法官處理案件的獨立性和公正性〔12〕張文國．試論涉訴信訪的制度困境及其出路［J］．華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2007，(3);張敏，戴娟．困惑與出路:轉型期法院涉訴信訪制度的理性探究［J］．法律適用，2009，(6)．最高法院院長周強在2015年《最高人民法院工作報告》中談及法院的工作困難時稱“人民法院的司法權威有待進一步提高”實際上也體現了這一點。。

我們認為，從客觀實際看來，某些涉訴信訪的處理結果確實會影響乃至左右法院、法官獨立的司法活動，會對法院的司法獨立產生一定的沖擊。但這并不能歸罪于涉訴信訪本身，因為問題的癥結在于我國權力架構設置的本身。在我國的權力架構中，法院的司法權力并不能完全獨立于上級機關和同級黨委、人大、政府等公權機關，法院的活動就不可避免地會受到這些機關的制約或干預。倘若法院的司法權力能夠獨立，即使上級機關和同級黨委、人大、政府等有權機關通過涉訴信訪給予某種批示，法院也無須理會，只需依法進行司法活動即可，斷然不會因涉訴信訪而影響其司法獨立。因此，涉訴信訪影響司法獨立只是問題的表象，本質仍在司法權力不獨立本身。

2.涉訴信訪消解或降低了司法權威且與法治相悖。對此，學者們所持的理由是:首先涉訴信訪借助黨委、人大、政府等國家機關的力量來干預法院司法活動或啟動法院司法程序，將使社會公眾信“權”而不信“法”，過度依賴行政權力等非法律程序的救濟，必然會降低司法救濟的權威〔13〕孫洪坤，蔣濤．涉訴信訪問題探析［J］．法治研究，2008，(8)．;其次涉訴信訪，會使得法院在上級法院和其他國家權力機關的壓力下重新審理判決已經生效的案件，使得終審不終，“兩審終審”制度流于形式，判決的既判力理論和程序安定理論亦淪于“非命”。其直接后果將導致公眾對法院裁決的蔑視，法院的司法權威將降低〔14〕劉樹橋．涉訴信訪的法理思考［J］．信陽師范學院學報(哲學社會科學版)，2009，(9)．。

我們認為，如果法院懾于上級法院和其他國家有權機關的信訪批示的壓力，做出不合法或是不公正的司法行為，諸如當立案不立案、當公正判決不公正、當執行不執行、當再審不再審或者不當再審卻啟動再審等，當然會影響司法權威。但并不能說是涉訴信訪本身影響了司法權威。如同以上論述，問題的關鍵還在于司法權力不能獨立本身。倘若法院能依法獨立進行司法活動，那么涉訴信訪充其量只能是一個反映問題、表達訴求的渠道，絲毫不能影響法院的司法活動，就更談不上降低司法權威了，相反還會加強司法權威。

3.涉訴信訪使公眾容易形成信“權”而不信“法”的錯誤觀念，不利于法治社會的建立。學者們此說的理由是:涉訴信訪中，信訪人大都打著“為民做主、伸張正義”的旗號，去黨委、政府、人大、上級法院要求領導批示，要求法院解決問題。面對領導的批示，法院會格外重視，自然信訪人反映的問題就容易得到解決。這樣就會讓公眾日益形成信官不信法，信領導批示而不信正常的法律程序，遇事找領導、找上級而不是遇事找法院、找法律的錯誤法律觀念，當然也就不利于法治社會的建立〔15〕李英．和諧社會視野下涉法涉訴信訪問題的現實思考［J］．中共鄭州市委黨校學報，2009，(1)．。

我們認為，法院的司法行為對公民法律觀念的形成，具有重要的導向作用。如果法院懾于上級法院和其他國家權力機關的信訪批示的壓力，違法或者沒有法律根據地做出有利于信訪人的司法行為，自然會誘導公眾形成信“訪”不信“法”的錯誤觀念。倘若法院面對上級法院和其他國家權力機關的信訪批示依然能夠依法獨立做出司法行為，恐怕公眾也不會如此信“訪”而不信“法”了。因此并非涉訴信訪導致公眾形成信訪而不信法的錯誤觀念，而是法院司法權力不獨立本身所致。

4.涉訴信訪加劇法律糾紛中的非法律對抗，弱化了司法解決糾紛的功能，不利于社會穩定。學者們對此的理由是:司法是現代法治社會中解決糾紛最權威的方式，它要求當事人各方在法律的框架內，用法律的手段維護自己的合法權益。但是涉訴信訪使一部分當事人形成了“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”、“會哭的孩子有奶吃”的錯誤心態，使其將信訪活動當成了獲取勝訴的砝碼或是索取不正當利益的一種途徑。這樣將會出現當事人之間競相信訪、以訪制訪的惡性循環，而法律、司法將在信訪帶來的權力漩渦中左搖右擺。這樣無疑削弱了司法解決糾紛的功能，不利于維護社會穩定〔16〕許芩芩．涉訴信訪的現狀透視和法律控制［D］．重慶:西南政法大學碩士學位論文，2008．。

我們認為，如同以上所述，如果法院能夠不受上級法院和其他國家有權機關的信訪批示的左右而獨立依法進行司法活動，信訪將難以成為獲取勝訴的砝碼或者索取不正當利益的手段，糾紛的解決最終還得依靠司法機關。這樣的話，當事人自然也就不會費時費力費錢地競相信訪以獲取勝訴籌碼了，轉而會積極利用法律武器，力爭在司法框架內獲取自己的最大利益。因此，加劇司法外的非法律對抗(競相信訪、以訪制訪)，導致司法功能弱化，影響社會穩定的并非涉訴信訪本身，而依然是法院司法權力不獨立本身所致。

5.涉訴信訪需要支付巨額成本，加劇了有限司法資源的困窘。在涉訴信訪制度是強化還是弱化的問題上，有學者認為，任何制度的產生和存在都有其必要性，而這種必要性是基于成本和收益的比較，同理，任何制度的衰亡也與成本收益的比較直接相關〔17〕李俊．我國信訪制度的成本收益分析［J］．經濟學研究，2005，(5)．。涉訴信訪，無論是對國家還是對信訪人而言，均要支付相應成本。有學者在2004年就此展開調查，調查結果顯示，公民通過上訪解決問題的比率只有千分之二。換言之，信訪制度的收益是非常小的。而與之相反，信訪制度的成本卻非常高。這種高成本表現在:一是信訪機構的成本較大，二是信訪人的成本較大，三是中央政府的成本較大，四是地方政府的成本較大。例如，四川省人大常委會法制工作委員會副主任陳雙全曾介紹說，從北京領回一個上訪者，要耗掉1 萬元人民幣〔18〕李俊．我國信訪制度的成本收益分析［J］．經濟學研究，2005，(5)．。又如，青島市構筑涉法涉訴信訪工作長效機制的內容之一是要構筑涉法涉訴信訪救助機制。為此，該市自2004年始，在全國率先建立起刑事被害人救助制度，從兩級財政拿出200萬元作為專項救助基金;2009年又專設涉法涉訴救助專項基金，市財政每年安排80 萬元專項資金，用于救助生活特殊困難的涉法涉訴信訪案件當事人，解決“法度之外、情理之中”的問題〔19〕李增勇．正確把握和妥善處理涉法涉訴信訪問題 不斷滿足人民群眾對政法工作的新要求新期待［J］．中國法學會，2009，(6)．。或許正是這種成本大、收益小的狀態，給予了某些人積極主張取消或弱化該制度至少是要對其進行重大改造的極為重要的現實理由。

我們認為，任何制度的運行都需要一定的成本作支撐。這種成本既包括金錢、實物等有形成本，也包括政策成本、社會機會成本等無形成本。有形成本與收益的關系可以計算;無形成本與收益的關系則難以通過簡單的加減乘除進行計算，而要通過政治效果、社會效果等來檢驗。涉訴信訪雖然在有形成本投入后，所獲不多甚至有可能呈負增長，但在無形成本的投入方面，卻能頗多斬獲——信訪制度具有自身的制度優勢。換言之，有形成本的低收益并不意味著無形成本也會低收益。

三、涉訴信訪制度具有明顯的優勢

盡管許多學者從法治、成本之維對涉訴信訪制度展開了批判乃至于否定它，但我們認為，信訪制度在社會上的運行可以實現兩大基本功能，即政治功能和權利救濟功能。其中，政治功能包括監督功能、信息匯集功能和民主參與功能;權利救濟功能則是行政法規《信訪條例》所確定的核心功能，也就是“保護信訪人的合法權益”、“及時化解矛盾和糾紛”的功能〔20〕湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學報，2009，(2)．。涉訴信訪制度作為信訪制度的一種，自然也兼具這兩種功能。質言之，涉訴信訪制度的存在自有其合理性，其在民主法治社會的建設和權利救濟中具有不可忽略的積極作用。具體如下:

1.涉訴信訪為公民憲法權利在司法領域的實現提供了現實條件。進行信訪的權利，即信訪權是憲法、法律、行政法規賦予公民、法人和其他組織的一項基本權利，具有充分的法律依據。我國《憲法》第41條明確規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”批評、建議或者申訴、控告、檢舉的具體方式很多，其中包括信訪。換言之，憲法規定的五種訴愿權利，即批評權、建議權、申訴權、檢舉權、控告權，從某種意義上均可以看作是信訪權的憲法淵源〔21〕沈橋林，李潔．論信訪權的憲法地位［J］．江漢大學學報(社會科學版)，2009，(4)．。憲法所確定的信訪權在法律、行政法規中得到具體化。《刑事訴訟法》第47條規定:“辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。”此外，該法第36條規定了偵查期間犯罪嫌疑人聘請辯護律師為其代理申訴和控告的權利，第115條、241條、242條等分別規定了被害人、被不起訴人、當事人等申訴的權利。《行政訴訟法》第62條也規定當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴。《信訪條例》第14條、15條、第21條等也確定了信訪人涉訴信訪的權利。而公民、法人和其他組織進行涉訴信訪，正是踐行這一憲法權利的實際表現，因為通過涉訴信訪，公民既可以對司法機關及其工作人員的違法失職行為向上級司法機關和黨委、人大和政府等權力機關提出申訴、控告或檢舉，還可以對法院及其工作人員的工作提出批評、建議，從而充分地行使自己的憲法權利。對于公民提出的申訴、控告、檢舉，法院必須依法處理，對于公民提出的批評、建議法院也須慎重對待，這也就保障了公民憲法權利的實現。

2.涉訴信訪可拓寬民主參與司法的渠道，實現人民的意志。“信訪權的法理基礎是人民主權原則和代議制民主。正是由于人民建立起為人民服務的國家及其政權機構并選舉產生了國家領導人，所以人民才有充分的權利向他們請愿，表達自己的意志和要求，以維護和實現人民最大限度的利益和權利。這是信訪權的合法性基礎。”〔22〕沈橋林，李潔．論信訪權的憲法地位［J］．江漢大學學報(社會科學版)，2009，(4)．信訪制度建立之初，其功能定位主要是政治溝通作用〔23〕湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學報，2009，(2)．，即其為民情、民意上達的一條重要通道。換言之，它是黨和政府密切聯系群眾、傾聽群眾呼聲的有效方式，也是人民群眾參與國家管理、表達自我訴愿的具體形式之一。后來，隨著情況的變化和社會的發展，信訪制度的功能也在演化。時至今日，它不僅具有政治功能，也具有了權利救濟功能。其中的政治參與功能亦衍生出司法參與功能，即公民、法人和其他組織通過涉訴信訪，可以對司法機關及其工作人員存在的問題提出批評和改進的建議，可以把有關司法工作的意愿上達于高層，也可以對司法機關及其工作人員的違法犯罪行為進行檢舉、控告，還可以為自己或他人的合法權益進行申訴。可見，信訪人進行涉訴信訪，正如同人民陪審員陪審案件一樣，是司法民主性、參與性的重要表現。

3.涉訴信訪對監督司法機關及司法工作人員公正執法、遏制司法腐敗具有重要作用。沒有監督制約或監督制約不力的權力必然導致腐敗，司法權力亦不例外。近年來，司法腐敗在法院系統層出不窮，觸目驚心。撇開2005年安徽阜陽中院法官腐敗窩案、2006年深圳中院法官腐敗窩案不談，僅廣東省高院執行局局長楊賢才、重慶高院副院長張弢、執行局局長烏小青腐敗案的曝光，足以反映出我國法院司法腐敗現象之嚴重;2014年全國各級法院“查處利用審判執行權違紀違法干警863 人，其中移送司法機關處理138 人，給予黨紀政紀處分781 人，同比分別上升126．5%、36．6%和120．6%”〔24〕周強．最高人民法院工作報告［EB/OL］．［2015－03－22］．http://www．court．gov．cn．，在“打老虎拍蒼蠅”共同推進的反腐斗爭中，全國法院系統還有如此之多的干警違法違紀，表明司法腐敗已到了相當嚴重的程度。同時這也反映出法院系統的自律自查難以遏制司法腐敗的滋長，法院的司法權力迫切需要多渠道的監督和制約。我們認為，對法院、法官司法活動的合法性、公正性和廉潔性最有發言權的是與之經常打交道的案件當事人。如果能充分地發揮案件當事人對法院、法官司法行為的監督作用，司法腐敗將難以滋生或遁形，自然將得到遏制。涉訴信訪恰恰為發揮案件當事人的監督作用提供了一條合法途徑。當案件當事人覺察法院、法官在案件的經辦過程中有違法、腐敗行為時可以通過信訪向上級法院或黨委、人大、紀檢等部門反映、檢舉和揭發，這樣可以引起相關部門的重視和介入，法院、法官的違法行為、腐敗行為也就容易被查處懲治。從這個角度上講，涉訴信訪是收集、反映司法腐敗信息的重要渠道，對監督司法機關公正執法、遏制司法腐敗具有重要作用。

4.涉訴信訪為公民獲取司法公正、維護合法權益提供了合法的救濟途徑。“無救濟即無權利”。隨著社會矛盾日益多元化和復雜化，司法機關日益成為解決社會糾紛最主要和最權威的機構。為了維護自身合法權益，公眾在糾紛發生時也日漸向司法機關尋求救濟。但是由于我國司法制度尚不完善，司法權力尚未完全獨立，法官素質參差不齊及司法腐敗的存在，公眾尋求司法救濟的渠道并不暢通，司法不作為、司法不公等現象嚴重損害了公眾的合法權益。面對司法機關的權利侵害，普通民眾將陷入不知所措、說理無門的無奈境地。我們認為，涉訴信訪恰恰為公眾提供了又一條救濟途徑。面對法院的司法不作為、不公裁決、違法調解、違法執行等行為，當事人通過信訪，可以向上級法院和同級黨委、人大、政府等公權機關反映情況，要求其督促法院解決問題。如果情況屬實，在上級法院或同級黨委、人大、政府等有權機關批示的督促下，相關問題將會得到及時的解決，當事人也就能夠獲得公正的司法救濟，合法權益也就能夠得到切實維護。可見，信訪制度的存在，可以彌補行政復議、司法救濟等各種渠道之不足，更好地維護公民的合法權益。我國臺灣學者林紀東先生也曾說道:“憲法所以于保障訴愿權訴訟權之外，復保障信訪權者，固由于各國憲法多有信訪權之規定，沿此傳統，以補訴愿權與訴訟權之不足。”〔25〕林紀東．中華民國憲法逐條釋義(第一冊)［M］．中國臺灣:三民書局，1986．254．

5.涉訴信訪有助于多元化糾紛解決機制的構建。社會糾紛具有多樣性，與此相應，人類社會解決糾紛的機制自古以來就具有多元性。現代法治社會也同樣需要多元化的糾紛解決機制。事實上，為確保爭議得以及時解決以及法律正義得到更好的實現，當今各國都在積極探索并建立訴訟的與非訴訟的多元化糾紛解決機制(即ADR 機制)。所謂ADR 機制，是指各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱〔26〕范愉．以多元化糾紛解決機制保證社會的可持續發展［J］．法律適用，2005，(2)．。它具體涵蓋了和解、調解、仲裁、行政處理等糾紛解決方法;有的國家甚至將訴訟中的和解、協調或者調解、斡旋亦納入其中，稱為司法ADR。這樣，在性質和形式上，ADR 便具有多樣性，以民間性為主，以司法性和行政性為輔。如前所述，權利救濟功能已成為當前信訪制度的核心功能，而權利救濟功能，則要通過“及時化解矛盾和糾紛”來實現。可見，涉訴信訪已成為一種糾紛解決機制，且應歸屬于ADR。

6.涉訴信訪是傳統法律文化延續的表征。在中國歷史上，曾長期存在一種類似于當今涉訴信訪制度的制度，即直訴制度，也就是民間所說的“告御狀”。古代中國為了保證司法公正，最大限度地防止冤、假、錯案的發生，規定在某些特殊的情況下，可以打破審級的限制，直接向皇帝或欽差大人上訴，這就是直訴制度，清代稱為京控，甚至有的朝代還設立專門的機構對直訴予以受理〔27〕高武平．信訪制度存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道［EB/OL］．［2014－12－21］．http://www．chinaelections．org．。很明顯，當今的涉訴信訪制度與古代中國的直訴制度有著文化上的淵源傳承關系。加之“包青天”、“海青天”等傳統的“青天文化”在民間世代相傳，清官意識深入民心。因此，即使是今天的民眾，當他們遇有糾紛時，也總想尋求上級黨政機關、司法機關中的“青天”為其排憂解難和救濟權利。這種傳統的直訴制度和“青天文化”為涉訴信訪制度奠定了文化基礎和社會基礎，使之極為契合社會公眾的心理需求。

四、結論

正是由于涉訴信訪制度既具有明顯的弊端，也具有明顯的優勢，猶如一把雙刃劍，其運行勢必會產生正反兩方面的后果。此時，就需要對其進行價值權衡，以決定是放棄還是繼續堅持。通過前述分析，我們認為，在傳統法律文化影響較深、現代法治社會尚未完全建立、權利救濟途徑很不完善、權力變異現象較為嚴重的當今中國，仍有繼續保留涉訴信訪制度的必要，但應對其進行改造和改革，特別是要加強其規范性、程序性和專業性建設，“推進涉訴信訪法治化、信息化”，使之更趨完善，從而將其可能造成的負面后果降至最低。