城鎮化背景下如何推動川東丘陵鄉鎮社會治理——以四川省大竹縣廟壩鎮為例

城鎮化背景下如何推動川東丘陵鄉鎮社會治理——以四川省大竹縣廟壩鎮為例

徐曉宗歐露

【摘要】鄉鎮治理是城鎮化過程中需要重點關注的內容，丘陵地區是平原與山地的結合部，其鄉鎮治理模式對中西部而言具有特殊的借鑒意義。本文以四川省大竹縣廟壩鎮為實例對我國中西部丘陵鄉鎮基層治理進行探討，總結該地在城鎮化進程中在經濟發展、社會管理、行政管理體制改革、社會事業、黨的建設等方面的有益經驗，為當前城鎮化建設的科學發展提供參考。

【關鍵詞 】城鎮化;基層治理;丘陵鄉鎮

【中圖分類號】F320.3【文獻標識碼】A

作者簡介：徐曉宗，四川文理學院副院長，教授。(四川達州，郵編：635000)

基金項目：(四川省教育廳重點項目——“農村社會管理創新研究——以達州市為例”的階段性成果，項目編號：14SA0133；四川文理學院——“秦巴山區城鄉統籌和基層治理創新研究團隊”的階段性成果，項目編號：川文理2014112-3。)

歐露，中共四川省委黨校碩士研究生。(四川成都 ，郵編：610071)

The Social Governance of Hilly Towns in East of Sichuan under the Background of Urbanization: Taking Miaoba

Town in Dazu County as the Exemplar

Xu Xiaozong Ou Lu

Abstract【】The social governance in towns is the key point of urbanization, and the hilly areas are those located between pains and mountains, so the social governance mode will be of much significance to the governance in the Midwest of China. This article probes into the social governance in towns taking Miaoba Town in Dazu County as the exemplar, the discussions in this article also include the useful experiences in economical development, social management, institutional reform in public administration, social undertaking and Party building, etc.

【Key words】urbanization; gross-root governance; towns in hilly areas

城鄉差異是中國社會的顯著差異之一，城鄉二元制結構是我國傳統社會結構的顯著特點。隨著改革開放的加深和現代化的發展，城鄉差異已成為新時期我國發展需要解決的一個關鍵問題。統籌城鄉發展是我國社會主義現代化建設的一個重大舉措。2002年11月，黨的十六大明確提出了統籌城鄉發展是全面建設小康社會的重大任務，把統籌城鄉發展提上日程。統籌城鄉發展涉及到政治、經濟、文化、社會、生態等多個領域，目的在于消除城鄉二元差異，實現城鄉一體化發展。實際上，城鄉統籌的過程也是促進城鎮化發展的過程。一方面，城鄉統籌為城鎮化提供了政策、制度環境；另一方面，城鎮化是城鄉統籌的預期目標和實現途徑。在整個進程中，基層鄉鎮的發展與治理是統籌城鄉發展最關鍵的一環。而就我國現實情況而言，城鎮化的薄弱環節正是位于中西部地區的廣大山地、丘陵地帶，而這也正是新一輪城鎮化的潛力所在。

一、國內城鎮化問題研究的基本情況

隨著我國城鎮化的飛速發展，城鎮化問題成為學者們研究的熱點。在研究對象上，國內對城鎮化問題的研究由前期的側重意義研究到道路選擇研究再到關注城鎮化過程中的問題研究，呈現出一個漸進過程。在意義研究上，學者辜勝阻、成德寧等指出: 加快農村城鎮化進程, 對于啟動農村市場、轉移農村剩余勞動力、推動鄉村工業和農業產業化進一步發展、轉變農民生活方式等都具有十分重要的戰略意義；有學者還指出了城鎮化是統籌城鄉發展的現實途徑和推動動力，在發展戰略上具有重要意義。在道路研究上，學者們分別主張多元道路論、充分發展小城鎮論、重點發展大城市論、小城鎮依托城市輻射論、擇優發展中心城鎮論、堅持大、中、小城市協調發展并重點發展中小城市等觀點。[1]這些觀點在近年來的城鎮化研究中依然存在爭論，但在人本核心的道路選擇上逐漸取得了共識。在發展問題上，有的關注城鎮化發展在宏觀上存在的制約因素，有的關注城鎮化進程中單個方面存在的問題，如戶籍制度與社會保障問題、公共財政與土地問題、農民工市民化問題、生態文明問題等。同時，學者們多著眼于宏觀層面，以全國、地區、省區較多，市縣以下范圍為研究對象的相對較少。研究視角上也多側重于決策層角度，關注城鎮化過程的總體特征、西部城鎮化、與工農業關系等宏觀層面。[2]對微觀、個體的實證研究、過程關注則較少。

二、丘陵地區鄉鎮治理對推動城鎮化的重要意義

治理原意是控制、引導和操控，是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要的過程。[3]治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。[4]在城鎮化過程中需要重點發展的內容就是增進公共利益。城鎮化不僅意味著城市數量的增多、規模的增大、城鎮人口的比重增加，更重要是體現在一種對社會公共治理方式的轉變，這是城鎮化的內在精神，也是整個城鎮化成功推進的關鍵。中國傳統社會是一個根植于數千年的封建自然經濟下的社會關系，自然經濟下占主導地位的是個體小農意識。要打破這種社會關系形態就需要發展現代社會經濟、提供公共服務、創新治理體制等，將新型城鎮治理拓展得更加全面。隨著現代化的推進，廣大鄉村的人們紛紛涌向城市，希望自己能夠過上和城里人一樣的生活，城里人又對自己所在城鎮的生活提出了更高的需求。習近平曾指出，黨和政府應該滿足人民追求美好生活的愿望。城鎮化的問題迫切擺在我們面前，鄉鎮治理同時也成了城鎮化進程中的重要內涵。

眾所周知，就我國發展地區差異而言，東部地區地勢平坦，城鎮化進程較快，城市發展水平趨于成熟。而中西地區多為山地，城鎮化稍晚，中小城鎮發展水平仍亟待提高，這些地區成了城鎮化的薄弱環節，同時又是新一輪城鎮化飛躍的潛力所在。丘陵地區是平原與山地的結合部，就一個地域而言，平原、丘陵、山地是一種相對概念，總會有地勢稍緩的“小平坦”地帶。筆者認為，丘陵鄉鎮就是那些在地勢上處于平原和山地過渡的鄉鎮。它的發展一方面承接著平原中心城鎮帶受其輻射，另一方面對身后的山地地帶形成示范帶動，是整個城鎮化基層治理發展的中間關鍵環節。因此,伴隨著新一輪城鎮化的推進,丘陵鄉鎮地區無疑成了城鎮化必須關注的一個重要的基層治理領域。

三、廟壩鎮在推動城鎮化發展過程中的探索

四川省達州市大竹縣廟壩鎮處在多山地形內一個較為平坦的丘陵地帶，因地處平壩且廟多而得名，距重慶120公里，距達州82公里，距縣城24公里。全鎮輻員面積71.05平方公里，轄13個村(居)委會，93個村(居)民小組，耕地面積20298畝，總人口32679人，其中流動人口11265人。1996年該鎮被省政府批準為“省級試點小城鎮”。2010年4月，被確定為全國25個經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮之一、全國第三批發展改革試點城鎮。

(一)大力發展地方經濟，為城鎮化提供產業支撐

城鎮化的發展需要有強大的產業支撐，經濟實力往往決定了一個城鎮發展的水平。丘陵鄉鎮地區城鎮化發展要根據自身實際情況，立足傳統工農業基礎進行進一步提升，繁榮鎮域經濟。

1.因地制宜，發展現代特色農業

農業是基層農村鄉鎮的基礎性產業，因地制宜地發展特色產業成為一個地方加快城鎮化進程的重要途徑。廟壩鎮通過著力加快現代農業園區建設，進一步促進現代特色農業發展。借建設廟壩(國家級)現代農業園區契機，做大精品果蔬產業基地，輻射發展秦王桃1萬余畝、黑五類2000余畝；依托鵬程果業農民專業合作社，大力發展綠色生態果蔬業，已發展秦王桃5000畝、核桃2000畝、紅脆李500畝、香椿500畝、黑花生600畝、紫薯1000畝、蓮藕600畝、糯稻1000畝、設施蔬菜300畝、高產玉米2000畝。同時，以經營市場的理念經營農產品“四大”品牌，即秦王桃品牌、休閑觀光體驗農業品牌、家庭農莊品牌和城鄉一體化品牌，提升現代農業檔次特色農業產業促進農民年增收1000元以上。

2.招商引資，打造城鎮工業經濟

我國社會經濟發展已經進入了以工哺農、以城帶鄉的新階段，工業仍然是社會經濟的支撐，而新型城鎮化則要求的是高效能、低污染的新型工業化發展方式。廟壩鎮在壯大鎮域經濟過程中，進一步加快新型工業經濟發展。加快推進小微企業創業園建設，完成占地1.73平方公里的園區總體規劃，首期600畝的園區征地拆遷、土地平整工作已完成，簽訂入駐企業意向協議7戶，開工企業4戶，預計總投資近6億元。同時提出了新的要求，2013年全鎮實現工業增加值12847萬元，比2012年增長25%；創利稅4435萬元，比2012年增長30%。

3.科學規劃，發展服務型產業

在城鎮建設規劃上堅持高標準規劃。結合國家發改委將試點鎮作為第三批全國發展改革試點城鎮的契機，開展廟壩場鎮5平方公里總規修編、3平方公里控規編制以及300畝城市風貌設計的規劃和評審；規劃并全面實施完成廟壩鎮長樂新農村綜合體、寨峰新農村示范點、長樂——寨峰現代農業示范片以及桃博園；規劃22個新農村聚居點(已完成4個聚居點規劃設計)。該鎮以桃花節和摘果節為主打的鄉村旅游業，配套發展農家樂、餐飲店30多家，每年僅兩個節會就可吸引游客30萬余人次。此外，依托秦王桃產業連續舉辦五屆桃花節，累計吸引游客200萬人次，秦王桃花節已成為川東地區、川渝結合部最具影響力的節會之一。

(二)深化行政管理體制改革，厘清城鎮管理角色

城鎮化所要求的不僅是城鎮居民自身素質的變化，更是城鎮管理者的變化、管理機制的變化。對于基層政府而言，要實現與城鎮化建設相適應，首先就是要創新行政職權配置，合理優化政府結構，簡政放權，使鄉鎮一級政府能更有效地承擔治理職責。

1.健全行政編制結構，完善“四辦一所兩中心”

該鎮適應城鎮化發展要求，進一步完善行政編制結構，對黨政辦、經濟發展辦、社會管理辦、規劃和建設管理辦、財政所、農業服務中心、社會事務服務中心進行整合完善。把4個縣級涉農部門派駐事業單位職能職責及人員全部劃轉至鎮農業服務中心，以“服務外包”方式管理消防和場鎮，精簡優化政府組織結構。行政編制由29名增核至34名，與實際人口比為1:1200，其中領導干部職數7名、中層干部職數10名、一般工作人員17名，形成高效合理的行政編制結構。

2.簡政放權，激發行政活力

該鎮積極探索簡政放權的有效機制，實行中層干部任免由鎮黨委研究決定，以部門管理為主的正副站所長任免調動征得鎮黨委同意，有效激發黨政干部干事創業熱情。經過探索，按照“權責一致、依法下放、能放則放、行之有效”的原則，18個縣級部門委托下放96項行政管理權限，使得基層鄉鎮能夠有效自主承擔起再社會治理過程中的責任，同時也激發了其參與治理的積極性和熱情。

3.規范行政服務程序，把管理變為服務

該鎮進一步規范鎮便民服務大廳、村民事代辦點“兩點”建設，實現“一站式”辦公；實行民事代辦、民情代訴“兩代”，實現“全程式”服務；落實臺賬備查、走訪調查“兩查”要求，實現黨員群眾“雙滿意”。 2011年10月以來，建立民情檔案1500余戶，收集群眾意見11類560余條，協調處理遺留問題、治安問題100余件次，有效實現了行政服務。

(三)強化公共服務，搞好社會治理

公共服務是城鎮化發展中的應有之義，城鎮化水平的高低很大程度上就是體現在其城鎮基礎設施和提供的公共服務上。只有公共服務供給跟上了，城鎮居民才能享受到更加幸福美好的生活。

1.強化公共服務基礎設施建設

公共基礎設施的健全完善是城鎮化全面發展的重要表現。該鎮新修通村通組公路106.5公里，硬化135公里，13個行政村全面通水泥路，6個村開通農村客運；新建集雨灌溉蓄水池130口、人飲工程水池60口、引水渠25千米，整治病險水庫3座、山坪塘15口；全面完成偏遠山區農網改造，新建通信塔2座，廣播電視綜合覆蓋率達100%，建成場鎮健身廣場、綜合市場、垃圾壓縮中轉站。廟壩鎮還著眼于公共服務理念，重新規劃裝修400余平方米的鎮便民服務大廳，與老百姓、企業密切相關的窗口崗位均入駐大廳，落實工作人員，規范辦事流程。

2.落實服務責任，實現“網格化”治理

“網格化”這一概念是從城市網格化管理理論中引申過來的，“所謂網格，就是將城區行政性地劃分為一個個的‘網格’，使這些網格成為政府管理基層社會的單元。”[5]廟壩鎮以村(社區)為單位劃分責任網絡，由鎮政府社會管理專員、村(社區)一員(人民調解員)、一警(基層民警)以及社區義工組成工作隊伍，分片負責網絡內的社會管理和公共服務工作，構建起了“多網合一、一網多格，一格多員、全員參與”的網格化治理模式。

3.積極發展社會事業，提升城鎮內涵

各項社會事業的進一步發展才能保證城鎮化全面有效地推進。廟壩鎮在進行城鎮化建設過程中，把發展教育、醫療、文化、衛生等社會事業作為重點內容積極推進。教育上將原廟壩鎮小學、廟壩鎮二小附設初中部并入廟壩中學，支持廟壩鎮中學做大、做強、做優；醫療衛生上強化大病統籌和救治管理新農合參合率保持95%以上；文化上加強農村書屋和群眾文化建設，積極促進公共服務均等化、多樣化，該鎮先后被評為“全國群眾體育先進鎮”“全國老年健身工作先進鎮”“全省文化先進鎮”“全省綜合治理模范鎮”“全省首批試點小集鎮”。

(四)抓好黨的建設，強化在城鎮化發展中的核心領導

中國共產黨是我國執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心。黨組織在各個領域發揮著“領頭羊”的作用。抓好黨的基層組織建設才能有效應對城鎮化基層治理過程中的各種問題。廟壩鎮積極探索黨建新思路，在統籌城鄉發展的新時期下抓好黨建工作，使得黨組織在推進城鎮化發展過程中積極發揮其核心作用。

1.完善鎮黨委領導下的鄉鎮黨組織管理體制

該鎮通過學習運用文建明工作法，完善黨委決策、機關管理、督查督辦、黨建預決算“四大機制”，黨委決策嚴格提議、類總、定議、議決“四個環節”，黨務公開落實內容全面、時間及時、程序規范、形式固定“四個要求”，實行業務崗位、駐村工作、重大工程“雙向選擇”和應急工作“三雙向一全員”，采取“出勤率+工作績效”方式推行績效考核，共細化健全15項制度，建立了機構設置合理、人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的黨委領導下的黨政管理體制。

2.以“掛包幫”形式抓好基層黨支部建設

廟壩鎮將位置相鄰但發展差距大的長樂村和華山村進行“聯姻”，組建長樂村、華山村聯合黨支部，創建了達州市首個農村聯合黨支部，建立“先進帶后進，富村幫窮村”模式。聯合黨支部成立以來，區域黨組織凝聚力有效提高、兩村經濟社會長足發展、地方人民群眾生活顯著改善，收到了“1+1>2”的顯著成效。長樂華山聯合黨支部書記楊幫武也在縣委、鎮黨委的指導下，成功探索出“二三四”楊幫武治村法，現已在全縣范圍內學習推廣。

在“掛、包、幫”活動中，該鎮積極聯系，實現長樂華山聯合黨支部由縣委書記親自掛點，縣委辦公室為長樂村包村部門，鎮黨委明確了黨委副書記為駐村干部，幫助指導該黨支部工作。掛點領導、包村部門、幫扶干部堅持每月定期深入村社調研、檢查指導工作，切實幫助解決村“兩委”班子建設和經濟社會發展中存在的突出矛盾和問題。近幾年，掛點領導、包村部門、幫扶干部為長樂華山聯合黨支部提出建設性意見20余條，幫扶群眾100余名，落實幫扶資金50余萬元。

四、新一輪城鎮化進程中創新丘陵鄉鎮社會治理的幾點啟示

廟壩鎮適應城鎮化發展改革的深入實施，切實轉變了黨政職能，解決了長期困擾基層鄉鎮一級的“責大權小、工作難做”的難題，厘清了體制上存在的“條塊紛爭、利益割據”的困惑，為基層政府更加有效地承擔社會治理責任提供了保障，筆者認為這對我們在城鎮化進程中創新基層治理有如下啟示：

第一，樹立新型城鎮理念，加強公共服務。任何一個城鎮的發展和治理必須有賴于良好的硬件保障和內在理念的支撐。基層鄉鎮在硬件治理過程中尤為需要樹立一種符合自身的內在城鎮理念，如大竹廟壩鎮就樹立了自己特有的丘陵鄉鎮理念，明確了自身的發展定位，因地制宜地推動自身經濟發展的同時進一步完善公共服務，提升城鎮化的內涵。治理是一個持續的互動過程，同時也是滿足公共需要的過程。鄉鎮政府必須在這個過程中樹立城鎮公共理念，構建發掘更多的公共利益，強化自己的公共服務職能。

第二，必須理順自身行政管理體制。行政管理體制是上層建筑的重要組成部分，是政府運行的骨架與支撐。理順體制關鍵在于解決好試點鎮的權、責、利的有機統一問題，解決好試點鎮“小馬拉大車”問題。廟壩鎮在堅持鄉鎮黨委決策領導下的政府行政職能進一步轉變取得了較大成效，并且還與縣級形成聯動整合，保證了自身在治理過程中行政管理角色有效發揮，承擔起來鎮域治理的責任。因此，只有進一步理順體制、破除經濟社會發展的體制桎梏，建立與經濟發展相適應的政府體制，才能促進經濟發達鎮快速健康發展，才能使得基層政府能夠切實參與到社會治理中去承擔責任并且發揮主體作用。

第三，健全完善各類制度、機制，使其有效運行。如果說運行體制是骨架、是支撐、是前提，那么運行機制就是政府有效運行的血肉和動力。完善的公共服務機制、干部激勵機制、財政保障機制是建設效能政府的保障。只有完善機制建設，有效促進試點鎮政府與職能部門共融，讓試點鎮在發揮職能作用過程中謀劃發展，才能與行政體制改革進一步互動，激發基層政府參與社會治理的活力和創造力。在這個過程中要進一步深化造血機制，如在現有財政政策條件下，進一步探索“固定預算+收入獎勵”的財政造血機制，在健全財政制度上打造新亮點，推動基層治理各種機制的自身有效運轉，確保各項制度發揮作用，實現鎮域治理常態化。

第四，必須優化基層權力配置，使鄉鎮有效地擔負起治理責任。基層治理的過程是一個地方權力和公民權利良性互動的過程，地方首先要有有效的治理權限。要進一步下放權力，賦予經濟發達鎮管理權限，這既要考慮鄉鎮的實際需要，又要權衡試點鎮的承受能力。要對已經下放的行政管理權限是否適用，還可以下放什么權限進行梳理，與縣級相關部門簽定第二輪權限下放委托協議。在改革中，還要確保權隨責走、利隨責變，讓基層鄉鎮有效承擔起治理責任，最后形成鄉鎮與上級部門的聯動機制，實現試點鎮行政管理不越位、不缺位、不錯位。此外，還要考慮在城鎮化進一步推進后適時進行區劃調整，合理配置基層權力。整合丘陵鄉鎮周邊資源、增強丘陵鄉鎮人口吸納能力、強化丘陵鄉鎮的承接地位，以促進丘陵鄉鎮進一步發展，使其真正成為新型城鎮化過程中銜接縣級中心城鎮和鄉村地區的堅強一環。

鄉鎮政府是統籌城鄉發展過程的地方主導者和關鍵執行者，基層社會治理在城鎮化建設背景下仍要以發展現代社會經濟為支撐，向服務型政府轉變，提供更好的公共產品服務。同時，城鎮化的過程也是整個國家和社會聯動的過程，需要綜合考慮地區區域背景以及整體機制，使城鎮化真正成為廣大群眾實現小康生活的有效途徑。

參考文獻

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[責任編輯：陳光軍]