行政法院的設想與前途

□陳云良

新任官員手捧憲法，在國徽下莊嚴宣誓

“民告官”在中國多年來一直被視為依法治國的標志之一。此次《行政訴訟法》修改，亦在依法治國、依法執政的背景下，被寄予厚望。

其間，一直被行政法學界強烈呼吁的行政法院設立問題再次被提出。

1989年通過的《行政訴訟法》為中國法治建設開啟了“民告官”的制度先河，這對于破除傳統等級觀念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政權力膨脹，監督政府，建構權利制約權力體制，具有里程碑式的意義。無論是法學界還是實務界一致認為，《行政訴訟法》在法治啟蒙剛剛開始的時代能夠克服重重阻力順利通過，是中國民主與法治建設的重大進步。立法參與者無不視之為人生重大成就。

《行政訴訟法》實施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌現了一批典型案例。行政訴訟原告勝訴率一度達到30%，實屬不易，進步巨大。但近年來，行政訴訟存在立案難、審理難、執行難、上訴率高的困境。一些地方官員常以各種名義阻撓法院受理行政案件。因為法院在地方還沒有獨立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政訴訟案件。行政庭“門前冷落鞍馬稀”。

一直以來，全國行政訴訟案件穩定在每年10萬至12萬件。而人口只有8000萬的德國，行政法院每年受理案件達30萬件；人口不到1000萬的瑞典，2011年行政法院受理案件總數為12.86萬件。

據最高人民法院統計數據，2011年全國以不予受理和駁回起訴結案的行政案件，占全部一審結案總數的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之門外。信訪不信法，每年行政訴訟只有10萬件，而信訪案件則達數百萬件之巨。

立案難，立案以后要排除行政干擾作出公正的判決更難，導致上訴率畸高。據介紹，全國行政訴訟案件上訴率超過70%，有的省份甚至達到100%。有的判決政府敗訴，但要得到執行難度也很大。

上世紀90年代，某法院法庭庭長受理了以省政府為被告的案件，給省領導發了張傳票，惹得領導大發雷霆，撤了庭長的職。現在各地中級法院較難受理以省級政府為被告的案件，20多年來，也幾乎沒有看到省級政府作被告的案件。

這次通過的新《行政訴訟法》有了重大進步，第15條規定，起訴縣級人民政府行政行為的，由中級人民法院管轄。但還沒有徹底改變下級審上級的局面。

鑒于行政審判專事于行政主體行政行為的審查、判決，是對公權力的直接監督，為了保證審判不受干擾、牽制，公正裁決，必須形成相對獨立的行政審判系統。尤其需要盡快設立獨立的行政法院，對行政權有效制約，從整體上而不是在局部和個案上，根本扭轉權力腐敗、政風不清的局面。

權力缺乏有效制約，是法治中國建設必須直面的難題。設立獨立的行政法院可以對公權力中最主要的部分——行政權形成有效制約。

在獨立的行政審判系統設立以后，還應大幅度擴大行政法院受案范圍，抽象行政行為、行政決策行為等都應當列入可訴對象，發揮行政審判對行政權力的監督制約作用。