聯合國走過的70年

方鹿敏

2015年恰逢聯合國成立70周年，聯合國新聞部外聯司負責伙伴與公共關系的副司長達莫達倫曾表示，聯合國及其所屬專門機構將舉行一系列有關活動慶祝這一歷史性時間節點。回首過去的70年，世界對于聯合國普遍的共識是：“促進國際和平與安全及共同發展，維護二戰勝利成果與國際秩序。”基于二戰后各國人民欲免再遭毀滅性戰禍的強烈意愿，聯合國在半個多世紀中，始終秉承了“維護國際和平與安全”這一首要宗旨，并在集體安全原則與共識的基礎上，當之無愧地成為現在國際社會中最具有普遍性、最具影響力和最大的國際組織。

淵源與背景

作為國際制度框架下的世界性組織，聯合國成立的背后有著深厚的思想淵源和漫長的組織基礎。從理論上看，由獨立主權國家構成的多國體系的形成和國家間多邊交往的需求，是國際組織產生的兩大基礎性先決條件。因此，早在古希臘時期，各個城邦國家間已存在著軍事結盟性質的組織，此類結盟性組織也存在于中國的春秋戰國時代。盡管此類同盟性組織往往是一種臨時性的戰略同盟，卻默認了政治組織形成的規則與規范性基礎。至公元14世紀，意大利文藝復興的先驅阿利蓋利·但丁 提出了成立“人類統一體”的政治思想，希望在一位至高無上的君主統治下建立一個大一統的世界性帝國。近現代國際組織的思想是世界政治、經濟發展到一定階段的產物。在歐洲30年戰爭的沖突背景下，現代國際法之父雨果·格勞修斯出版了其《戰爭與和平法》，提出國際性的法律原則可以阻止戰爭的爆發。事實上，16、17世紀的國際組織思想淵源大多以歐洲為中心，并附加了諸多基督教教義的原則紐帶。直到18、19世紀的一些政治理論性著作，包括克勞德·昂利·圣西門、伊曼努爾·康德等在內的多位思想家均從更為實際的角度，提出了建立區域性、國際性組織的構想。

近現代國際組織的實踐可以追溯到一戰前的19世紀中后期。早期的國際會議協調機制已經不能滿足國家間頻繁互動的需要，近現代意義上的國際組織正是在這種情況下應運而生的。此時的國際組織大多屬于專門性、技術性類型。包括現在聯合國體系中的部分專門機構，如國際電信聯盟、萬國郵政聯盟、世界氣象組織等，其前身都可追溯到19世紀中后期。根據統計，在一戰爆發前夕，國際組織的數量已經達到200個，然而，技術性組織的存在仍難以規制國家在政治行為上的互動，第一次世界大戰不可避免地爆發了。一戰結束后，解決戰爭與和平問題成為國際組織繼續建設的首要議題，因此，在戰后凡爾賽-華盛頓體系的構筑下，歷史上第一個全球性的政府間國際組織——國際聯盟成立了。國際聯盟的宗旨為“促進國際合作，保障國際和平與安全”，這一宗旨的提出在國際組織發展中具有里程碑式的意義。由于制度設計上的缺陷，國際聯盟本身缺乏強力的執行效力和可靠的大國協調機制，使得這一以“維護和平”為目的的國際性政治組織最終無法阻止第二次世界大戰的全面爆發。

國際聯盟往往被視為現代聯合國的原生發展樣本。第二次世界大戰期間，為描述同盟國之間的聯盟關系，時任美國總統羅斯福首次使用了“聯合國”一詞。1942年，在美英兩國首腦起草的《大西洋憲章》中，“聯合國”一詞首次在官方文件中使用。作為世界反法西斯同盟的綱領性文件，《大西洋憲章》中的大多數內容，包括尊重國家主權、尊重基本人權與人格尊嚴、建立和平體系等原則性條款均被1945年4月聯合國國際組織會議中各國起草并簽署的《聯合國憲章》所吸收。二戰結束后的1945年10月24日，中國（中華民國）、美國、法國、蘇聯和英國五大常任理事國與其他46國共同批準并簽署了《聯合國憲章》，現代聯合國正式宣告成立。

機構與活動

與國際聯盟相比，聯合國設計了更為完善的機構體系與分工職責。聯合國大會、安全理事會、經濟與社會理事會、秘書處以及國際法院構成了如今的整個聯合國系統。隨著最后一塊聯合國的托管領土帕勞獨立，原系統中的聯合國托管理事會已經于1994年正式停止運作。聯合國的總部設于美國紐約，除國際法院的總部位于荷蘭海牙外，其余4個聯合國機構都將其組織設于紐約聯合國總部內。同時，瑞士日內瓦、奧地利維也納等地還設有諸多聯合國所屬專門機構的總部。根據《聯合國特權和豁免公約》，聯合國及其所屬各機構在其進行運作的國家具有外交豁免權，以保證對東道國及成員國的公平公正。在聯合國運作的技術層面中，英語、法語、漢語、阿拉伯語、俄語和西班牙語為官方規定的聯合國六大工作語言。截止目前，聯合國共有193個成員國，包含了除梵蒂岡外所有無爭議的主權國家。在聯合國安理會中，中國、美國、法國、俄羅斯（蘇聯解體后繼承）和英國為5個常任理事國，擁有對非程序性決議案的“否決權”。另外，10個非常任理事國的任期為兩年，席位按照洲際區域分配，非常任理事國與常任理事國共同指定安理會議事規則，但并不擁有否決權。在行政體系中，聯合國的“行政首長”是聯合國秘書長，由安理會推薦、聯合國大會指定產生。目前這一職位由韓國前外交通商部長官潘基文擔任。

在20世紀中后期，聯合國參與了以色列建國、巴勒斯坦地區分治以及巴以雙方后續一系列沖突的調停。其中，20世紀60年代，聯合國曾以大規模軍事介入平息了剛果民主共和國境內地區加丹加省的叛亂。同一時期，聯合國于1964年組建了塞浦路斯維和部隊，這一部隊至今仍活躍在塞浦路斯前線，并成為迄今為止聯合國歷史上持續時間最長的維和行動。冷戰中后期，隨著去殖民地化運動的發展，聯合國吸納了一批新獨立的亞非拉國家成員。成員數量的增長和國家身份的平衡促使聯合國的實踐職能從維護國際和平與安全擴展延伸到促進經濟社會發展、開發援助、婦女兒童權益保護、環境保護、糧食問題、貿易公平等更為廣泛和實際的領域。

困境與思考

盡管在冷戰結束后，聯合國在實踐與功能上趨于成熟，然而，它在體系變化中自身組織機理的滯后和執行力上的缺陷開始逐漸暴露出來，這些缺陷甚至直接導致了20世紀末和21世紀初聯合國在一系列國際介入行動上的失敗。曾于1971～1985年擔任聯合國副秘書長的布萊恩·厄夸特甚至將此前聯合國在維和行動上的進步稱為“虛假的復興”。

在實踐上，面對諸多嚴重的國內危機，聯合國介入與干預的效率與有效性仍顯不足。最為典型的案例便是20世紀90年代初，索馬里在巴雷政權倒臺后陷入無政府狀態下的無限內戰局面。聯合國隨后對索馬里展開的國際人道主義干預收效甚微，索馬里甚至一度陷入更為混亂的政治局面，各派別的武裝沖突愈演愈烈。這一失敗的干預案例引發了人們對國際人道主義干預合法性與合理性的爭論，包括對合法干預主體的界定以及干預行為本身無法避免大國利益博弈的困境。而索馬里干預行動的失敗也在一定程度上影響了1994年聯合國在盧旺達大屠殺中的應急反應和干預導向，使聯合國最終沒能及時介入對盧旺達大屠殺的干預并阻止屠殺行為的升級。其中，美英等國在屠殺事件中的拖沓與漠然使安理會無法做出及時有效的決斷，這在另一個側面上凸顯了聯合國干涉機制仍無法擺脫被大國操縱的事實，以及安理會本身缺乏應對國家內部突發性暴力沖突的客觀決斷機制。如今，聯合國在北非國家動亂和烏克蘭危機的處理中同樣面臨著執行力的挑戰和參與角色的危機。在北非阿拉伯國家革命浪潮后，聯合國參與了各國內部派別的斡旋和調停，并積極投入各項人道主義援助，然而，諸如敘利亞在內的部分國家并未執行相關決議以及遵守交戰規則，使國內沖突持續升級，并形成大規模難民潮。近期日益嚴峻的烏克蘭內部政治局勢和人權狀況也對聯合國可能參與的維和行為和人道主義干預提出了更大的挑戰。另外，隨著冷戰的結束，聯合國的維和行為從最初的預防外交（國家間爭端的調解）延伸至對國內暴力沖突的干預，亦在學理上對傳統的主權原則提出了挑戰，這一挑戰直指主權國家對于其內部事務管理的排他性原則。

與此同時，在冷戰結束后的數十年，聯合國不斷受到來自世界各國關于其腐敗問題與管理不善的批評。不少國家與社會團體、基金會甚至停止了對聯合國及其所屬專門機構的部分資金支持。其中，聯合國在1995年起針對伊拉克執行的“石油換食品計劃“，受到諸多媒體和調查機構有關腐敗問題的指責，時任聯合國秘書長科菲·阿塔·安南也一度陷入信任危機。在2005年10月“石油換食品計劃”腐敗案最終公布的調查報告中，4500家參與該計劃的有關公司中，超過半數的公司涉嫌為薩達姆政府提供了約18億美元的回扣和石油附加費。這一腐敗泛濫的現象，與聯合國秘書處和安理會的監管不力不無關聯。

近年來，對于聯合國安理會改革的呼聲也愈加高漲。諸多批評人士認為，現存的五大常任理事國反映的仍是二戰勝負的成果，今天，考慮到國際格局的演變以及部分國家對聯合國行動參與和資金投入的力度，包括日本、德國、巴西在內的世界主要力量明確表達了希望成為聯合國安理會常任理事國的態度。部分改革提議者也表示，安理會常任理事國應該適度擴大成員國范圍，以進一步提升聯合國的代表性與時代性。因而，另一種聲音，“不具備否決權的常任理事國”提法應運而生。但是，由于安理會內部改革牽涉成員的廣泛性、結構利益的復雜性以及諸多的歷史性矛盾，使能具備共識性的改革方案一直難以形成。

聯合國已經走過70年，人類從二戰的毀滅性打擊中已逐漸恢復，并走出了對立的冷戰格局。新時期的國際局勢下需要一個與時俱進的聯合國，隨著國際制度的有效性被不斷檢驗，我們有理由相信并期待：未來的聯合國能夠在國際互動中扮演更為積極的角色。

【責任編輯】林 ?京