臨沂市資源利用方式與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)系探討

李雪飛,李濤，李美艷

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂　276001；2.博興縣國土資源局，山東 博興　256500)

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臨沂市資源利用方式與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)系探討

李雪飛1,李濤1，李美艷2

(1.臨沂市國土資源局，山東 臨沂276001；2.博興縣國土資源局，山東 博興256500)

針對經(jīng)濟社會發(fā)展需求與國土資源相對稀缺的矛盾日益突出的問題，該文以臨沂市為例，對國土資源助推經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的做法進行探討，對實踐中存在的問題和面臨的形勢進行梳理分析，提出了加強頂層制度設(shè)計，優(yōu)化國土資源管理制度、體制和機制方面的對策措施。

國土資源;利用方式;經(jīng)濟社會；轉(zhuǎn)型升級;臨沂市

引文格式：李雪飛,李濤，李美艷.臨沂市資源利用方式與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)系探討[J].山東國土資源，2015,31(8)：83-86.LI Xuefei, LI Tao,LI Meiyan. Study on Relationship between Resource Utilization and Economic and Social Transformation and Upgrading in Linyi city [J].Shandong Land and Resources, 2015,31(8):83-86.

黨的十八大作出“五位一體”、“四化同步”全面建設(shè)小康社會的宏偉目標，臨沂市確定了“一大目標、兩個發(fā)力、三個步驟、四個遵循”戰(zhàn)略和實現(xiàn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資增長10%和16%以上的奮斗目標，每年建設(shè)用地需求總量保持在3333.333hm2(5萬畝)以上。面對資源硬約束和發(fā)展硬道理的雙重壓力，臨沂市國土資源局以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將主動服務(wù)與規(guī)范管理有機結(jié)合，不斷完善構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展新機制，以資源利用結(jié)構(gòu)調(diào)整促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，以資源利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，既確保了土地管理的格局和法治的平穩(wěn)有序，又確保了國家宏觀政策落實，助推經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級。

1　國土資源與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級現(xiàn)狀

1．1取得的成績

1．1．1實施節(jié)地戰(zhàn)略

按照“嚴控總量、優(yōu)配增量、盤活存量、提高質(zhì)量”的工作思路，全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，在實踐中總結(jié)形成“節(jié)地八法”、“節(jié)地發(fā)展二十模式”、“1+16”節(jié)約集約用地制度體系。注重用活存量土地，在挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力、推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增容擴能、提高開發(fā)區(qū)用地強度上下功夫，近年來，全市城鎮(zhèn)化率以年均2個百分點的速度快速增長，僅2014年就改造舊村118個，新建3000人以上新型社區(qū)70個，騰出建設(shè)用地1200hm2，走出了城鄉(xiāng)一體化、民生化、集約化的新型發(fā)展道路。

1．1．2實施增減掛鉤

2006年，臨沂市被列為全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點城市以來，按照“先易后難、先強后弱、先富后窮”的工作思路，大力實施整村搬遷和村莊整治[1]，引導(dǎo)農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，提高農(nóng)村土地利用效率，加快推進新農(nóng)村建設(shè)，實現(xiàn)了土地資產(chǎn)的合理流動。全市共立項增減掛鉤項目237個8400hm2，建設(shè)安置社區(qū)1593萬m2，騰出土地3933.333hm2。

1．1．3優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

堅持以土地資源集聚優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在用地指標上向開發(fā)區(qū)傾斜，引導(dǎo)企業(yè)按不同門類和關(guān)聯(lián)度向工業(yè)園區(qū)集中，促進企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用；對產(chǎn)能過剩行業(yè)和重復(fù)建設(shè)項目，不再安排用地計劃指標，臨沂市共有2個國家級開發(fā)區(qū)、14個省級工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，2014年，產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟總量占到全市地區(qū)生產(chǎn)總值的54%，形成了質(zhì)優(yōu)效高、集約發(fā)展新型增長方式。

1．1．4堅持疏堵結(jié)合

提前謀劃用地布局，掌握用地需求情況，千方百計保障用地需求，有效控制了違法用地沖動。2014年，市政府約談4個縣區(qū)、限批2個縣區(qū)，掛牌督辦、責(zé)令限期整改44宗重大典型案件，整改和查處違法用地758宗。嚴格落實耕地保護目標責(zé)任制，實行政府分級保護耕地的辦法，市、縣、鄉(xiāng)、村層層簽訂目標責(zé)任書，明確耕地、基本農(nóng)田保護責(zé)任。目前，臨沂市耕地保有量841825.2hm2，基本農(nóng)田保護面積749435.667hm2，已經(jīng)連續(xù)16年保持耕地占補平衡。推行“網(wǎng)格化”的動態(tài)巡查，采取“定區(qū)域、定職責(zé)、定人員”的辦法，設(shè)立15個巡查片區(qū)、171個監(jiān)管片[2]，違法違規(guī)案件發(fā)現(xiàn)報告率達到了100%。

1．1．5建立多部門聯(lián)動的執(zhí)法監(jiān)管機制

先后下發(fā)了《臨沂市土地違法行為報告暫行辦法》等文件，實行國土資源執(zhí)法聯(lián)席會議制度，成立國土公安聯(lián)合執(zhí)法室。2014年12月，臨沂市中級法院下發(fā)《關(guān)于加強土地違法非訴行政案件執(zhí)行工作的意見》，對國土部門申請的涉及“責(zé)令退還土地”和“限期拆除”等內(nèi)容的強制執(zhí)行案件實行“裁執(zhí)分離”方式執(zhí)行，人民法院經(jīng)審查后裁定準予強制執(zhí)行的，由違法行為發(fā)生地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施，國土部門配合，重大典型案件由違法行為發(fā)生地的縣區(qū)政府組織實施，有效改變了過去只能寄希望于法院執(zhí)行落實、政府部門“有勁使不上”的現(xiàn)狀，土地違法案件執(zhí)行率明顯提高。

1．2存在問題及面臨形勢

1．2．1保障發(fā)展壓力大

當前乃至今后很長一段時間內(nèi)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和第三產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，全市建設(shè)用地剛性需求必將持續(xù)增加，省里每年分配的用地指標難以滿足建設(shè)項目用地需求，縣里每年只有四五百畝地，杯水車薪，縣域經(jīng)濟發(fā)展受到制約，國土資源保障發(fā)展和保護資源的“兩難”局面將會更加突出。

1．2．2占補平衡壓力大

全市土地后備資源少，人均后備資源僅為0.027hm2；土地后備資源中，可供開發(fā)為耕地的13.867萬hm2，土地質(zhì)量也較差，保持耕地總量動態(tài)平衡的難度加大。目前全市可用占補平衡指標1333.333hm2(2萬畝)，其中，市本級僅333.333hm2(5000畝)，蘭山區(qū)、羅莊區(qū)、河?xùn)|區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、臨港區(qū)、郯城縣耕地占補平衡指標為零，成為影響建設(shè)用地報批的關(guān)鍵因素。

1．2．3盤活存量壓力大

一是土地粗放利用模式未根本轉(zhuǎn)變。全市人均城鎮(zhèn)工礦、村莊用地142m2，346m2，高于全國80～120m2和150m2的標準。開發(fā)園區(qū)典型企業(yè)畝均投資、畝均產(chǎn)值僅為170萬元、270萬元，低于省政府規(guī)定的280萬元、400萬元標準。二是工業(yè)投入產(chǎn)出效率低。從全市3805家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)稅收調(diào)查情況分析，畝均稅收5萬元以上的881家，占23.1%；5萬元以下的2924家，占76.9%。畝均稅收5萬至1萬元的1771家，占46.6%；1萬元以下的1153家，占30.3%。三是批而未供土地數(shù)量較大。全市前5年平均供地率74.09%，其中，2010，2011，2012，2013，2014年供地率分別為94.3%，87.56%，87.91%，62.15%，27.67%。受宏觀形勢影響，大量土地沉淀在政府或用地單位手中，未形成有效供應(yīng)。

1．2．4執(zhí)法監(jiān)管壓力大

近年來，通過開展衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地例行督察等活動，土地違法數(shù)量持續(xù)下降、情況總體向好，但尚未得到有效遏制，政府主導(dǎo)的違法用地比重依然較大，農(nóng)村土地違法特別是宅基地違法面小點多量大，“空心村”、超面積占用和“一戶多宅”現(xiàn)象比較突出。2015年度衛(wèi)片監(jiān)測變化圖斑19300個，居全省第一，面積6086.667hm2，居全省第二。一旦因土地執(zhí)法被通報掛牌、約談問責(zé)，區(qū)域用地將被限批，勢必給經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。

2　對策措施

2．1加強項層設(shè)計

研究成立國土資源管理委員會、城區(qū)存量土地開發(fā)辦公室等市級機構(gòu)，不定期研究決定一些重大國土資源事項。實行預(yù)約服務(wù)制、重點用地單位聯(lián)系制、重大建設(shè)項目結(jié)對制等制度，對重點項目實行提前介入、動態(tài)管理、跟蹤服務(wù)，及時了解掌握項目進展。改進土地審批程序，簡化報件內(nèi)容，實行領(lǐng)(代)辦、并聯(lián)審批、聯(lián)審會辦制度，確保項目報批時間均在法定時限基礎(chǔ)上提速縮時60%以上。

2．2倡導(dǎo)節(jié)約集約

堅定不移貫徹調(diào)控政策，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為導(dǎo)向，優(yōu)化土地空間布局和項目結(jié)構(gòu)，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是實行差別化供地政策。按照“穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式、控物價、惠民生、促和諧”要求，堅持區(qū)別對待、有保有壓，科學(xué)保障發(fā)展合理用地需求。集中增量指標統(tǒng)籌保障重點項目、民生、環(huán)保等項目用地，堅決不向兩高一資、產(chǎn)能過剩、重復(fù)建設(shè)的項目供地[3]，確保好鋼用在刀刃上。二是完善土地出讓制度。積極推行“限房價、競地價”，合理配置利用土地資源，把保民生項目用地放在更加突出的位置，住宅用地的20%用于經(jīng)濟適用房、公共租賃住房和廉租房建設(shè)，保障性安居工程用地做到應(yīng)保盡保。三是推進節(jié)約集約用地。大力挖潛盤活存量土地，確保全年用地總量的60%以上，通過“騰籠換鳥”、作價入股、嫁接等辦法得到解決。制定政策鼓勵招商引資項目入駐產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建設(shè)和使用3層以上的多層標準廠房。將單位面積上產(chǎn)生的GDP、新增建設(shè)用地與新增GDP的比例2個指標，納入對各級政府考核的重要內(nèi)容，不斷完善節(jié)約集約用地的激勵機制、責(zé)任機制、考核機制和全程監(jiān)管機制。四是挖掘地上地下空間潛力。在符合城市規(guī)劃，不影響城市景觀、城市安全和城市生態(tài)的前提下，鼓勵提高容積率和建筑高度，充分利用地下空間建設(shè)商業(yè)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等[4]。

2．3提高國土資源綜合利用水平

健全國土規(guī)劃體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強國土規(guī)劃的剛性。到2020年，改造低效用地50%以上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在20.09萬hm2，人均城鎮(zhèn)工礦用地控制在121m2以內(nèi)；統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，設(shè)置14個生態(tài)保護區(qū)，總面積12.593萬hm2。嚴格土地用途管制，落實最嚴格的耕地保護制度，嚴查嚴控破壞耕地、違法占地行為，對不符合條件在基本農(nóng)田內(nèi)選址的建設(shè)項目一律不報批，對不符合土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地項目，一律不通過建設(shè)用地預(yù)審。到2020年，農(nóng)用地不少于132萬hm2，耕地保有量保持在84.267萬hm2以上，基本農(nóng)田74.468萬hm2。

2．4推進增減掛鉤

把尊重群眾意愿擺在首位，充分考慮群眾承受能力，量力而行，有序推進，規(guī)劃決策要充分征求群眾意見，組織實施要公開透明，補貼安置要落實到位，決不能片面強調(diào)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，決不能擅自擴大項目區(qū)范圍和突破增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，決不能盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。留出部分園地、林地、菜地，便利居民生活、美化社區(qū)環(huán)境，節(jié)余的用地指標優(yōu)先用于農(nóng)村住宅、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并留出適當比例指標用于新型農(nóng)村社區(qū)長遠發(fā)展。實行項目基礎(chǔ)信息備案和動態(tài)跟蹤監(jiān)管制度，對項目規(guī)劃、立項、實施和驗收全程監(jiān)管。健全招投標管理，規(guī)范招投標信息公開、資格審查、評標等工作。加強項目和資金績效評價與管理，強化資金使用情況的審計監(jiān)督，確保項目資金安全[5]。加強市場運作，節(jié)余指標盡可能多地用于經(jīng)營性用地，增加土地級差收益，使更多地資金返還用于項目區(qū)建設(shè)。通過企業(yè)帶動、能人墊資、集體經(jīng)濟組織投入等多種方式，吸引民間投資，拓寬融資渠道。進一步整合涉農(nóng)資金，把國土、住建、交通、水利、農(nóng)業(yè)、民政、供電等部門涉農(nóng)資金捆綁使用，充分發(fā)揮疊加效益。

2．5加強執(zhí)法監(jiān)察

一是強化執(zhí)法手段。創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強科技手段應(yīng)用，充分利用衛(wèi)星遙感、計算機網(wǎng)絡(luò)、地理信息系統(tǒng)等現(xiàn)代科技手段，推進土地管理“一張圖”工程，努力構(gòu)建覆蓋土地管理全程的統(tǒng)一監(jiān)管平臺。二是提高執(zhí)法效能。積極協(xié)調(diào)公安、檢察機關(guān)先期介入違法用地的制止、查處，建立多部門違法違規(guī)用地通報制度，禁止違法單位在規(guī)定時間內(nèi)參與土地競買，限制其開展有關(guān)融資活動。對社會影響惡劣的違法行為加大打擊力度，實行警示約談和責(zé)任追究，維護良好的土地管理秩序。

3　結(jié)語

多年來，臨沂市堅持保發(fā)展與保資源并舉、開源與節(jié)流并重，管好用活國土資源，促進了經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級。當前，處于經(jīng)濟增長換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展階段，資源承載力接近或達到上限，資源供需發(fā)生重大趨勢性變化。為適應(yīng)新常態(tài)，必須找準穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡點，更加注重頂層制度設(shè)計，優(yōu)化現(xiàn)行的國土資源管理制度、體制和機制；更加注重資源節(jié)約、環(huán)境友好，堅定不移地把資源節(jié)約集約利用放在更加突出的地位，持續(xù)開拓創(chuàng)新，以更加有力的措施服務(wù)宏觀調(diào)控、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

[1]李雪飛.臨沂市推進國土資源生態(tài)建設(shè)的探討[J].山東國土資源，2012,28(6)：78-82.

[2]楊靜.臨沂市維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的實踐與探索[J].山東國土資源,2014,30(8):97-99.

[3]劉建偉，李雪飛，孫連彬.臨沂市資源利用方式與兩型社會建設(shè)關(guān)系探討[J].山東國土資源,2012,28(6):33-36.

[4]唐建平.煙臺市資源節(jié)約集約利用工作方式探討[J].山東國土資源,2012,28(4):36-37.

[5]杜云生.從內(nèi)到外說整治——湖北省開展土地整治的主要做法[J].中國土地,2011,(3):8-11.

Study on Relationship between Resource Utilization and Economic and Social Transformation and Upgrading in Linyi City

LI Xuefei1, LI Tao1,LI Meiyan2

(1.Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276001, China;2.Boxing bureau of land and resources, Shandong Boxing 256500,China)

According to the contradiction between the demand of economic and social development and the less of land resources, setting Linyi city as an example, practices of economic and social transformation and upgrading by using depending on land resourcesare has been discussed, and problems and the present situations in practice have been analyzed. Relative countermeasures have been put forward to strengthen the top-level design of the system, optimize the land and resources management system and mechanism.

Land resources; utilization; economic society; transformation and upgrading; Linyi city

2015-06-01；

2015-06-17；編輯：王敏

李雪飛(1982—),女，山東臨沂人，工程師，主要從事國土資源管理工作；E-mail：dongshan1126@126.com

F301.2

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