山東省河道采砂管理工作實踐及探索

劉志峰

(山東省水利工程管理局，山東濟南 250014)

山東省河道采砂管理工作實踐及探索

劉志峰

(山東省水利工程管理局，山東濟南 250014)

對山東省河道采砂管理工作經驗進行了總結，并對存在的法規不完善、管理體制機制不順暢、監管能力不足等問題提出了對策建議，對進一步做好河道采砂管理工作具有重要意義。

河道;采砂;管理;山東省

1 前 言

山東省河砂資源豐富，主要分布于魯中南和魯東地區的山區河道，比較集中地分布于沂河、沭河、大汶河、濰河、泗河和大沽河等河道。此外，一些水庫的河砂儲量也十分豐富，可達百萬m3以上。據統計，全省河砂儲量約9億多m3，其中可采量約4億多m3，泰安、臨沂、濰坊、煙臺、日照、濟寧、青島、萊蕪等市河砂比較富集，尤以泰安、臨沂和濰坊三市最多，儲量分別達3.2億m3、1.6億m3和1.3億m3。

河道采砂事關河勢穩定、防洪安全和沿岸工農業生產生活設施的安全，直接影響沿岸地區經濟發展和社會穩定，關系廣大人民群眾的根本利益。近年來，隨著國民經濟的快速發展，建筑市場對砂石資源的需求量越來越大。對此，山東省各級水行政主管部門把河道采砂管理工作作為保障防洪安全和生態安全，促進當地經濟發展，維護社會和諧穩定的大事來抓，認真履行水行政主管部門職責，加強規劃，創新舉措，規范秩序，綜合施治，齊抓共管，取得了明顯成效。

2 河道采砂管理工作實踐

2.1 嚴格規劃與計劃管理

a.扎實做好河道采砂規劃編制工作。河砂資源屬于不可再生的稀缺資源，開采速度遠快于生成速度，做好采砂規劃，直接關系經濟社會的可持續發展。山東省各級水行政主管部門十分重視河道采砂規劃編制，省水利廳早在2006年3月就下發了《山東省河道采砂規劃編制指導綱要》，2008年10月轉發了水利部

頒布的《河道采砂規劃編制規程》，明確了編制標準，并對編制工作進行了具體部署。目前，全省規劃河道長度達561.3km，規劃開采區113個，規劃控制開采總量7025.7萬m3。

b.嚴格河道采砂年度計劃管理。按照已批準的河道采砂管理規劃，結合河道現狀和砂石年度需求情況，在保障河道防洪安全、工程安全和生態安全的前提下，合理制定年度采砂實施方案。年度采砂實施方案是以砂場為單位組織編制，主要內容包括擬采砂地點(砂場)、開采期、開采方式、開采范圍、開采量等，并附相關圖示。各縣(市、區)年度采砂實施方案報經設區市水行政主管部門審核后組織實施。各設區市根據河道采砂規劃和年度實施方案，按照保證河道安全和合理利用砂資源的原則，統一審批轄區內擬開采砂場數量和開采量。

2.2 積極探索管理模式

山東省各有關市堅持從實際出發，因地制宜，采取多種形式，探索形成了行之有效的河道采砂管理模式。

a.“政府主導、部門參與”模式。即以市縣政府直接管理，由水利、國土、公安、財政、稅務、林業等有關部門參與，組建政府采砂管理辦公室，統一負責市縣采砂的審批、監督及稅費征收，規范采砂秩序。臨沂市的沂水、平邑、蒙陰、沂南縣市等即采用該模式。

b.“政府授權、水利管理”模式。明確水利部門及其河道管理機構是河道采砂管理主體，受政府委托行使河砂資源的綜合管理權，負責河砂開采、運銷和儲存的監督管理。泰安市及各縣專門成立河道管理局，強化河道采砂集中管理，實行“統一規劃定點、統一出讓發證、統一稽查票據、統一征收稅費、統一解繳分成、統一稽查監管”的“六統一”管理，實現了“禁得住、管得死、收益高、不出事”的管理目標。

c.“水利牽頭、部門協作”模式。以水利部門牽頭管理，水利與國土、交通等部門按照職責權限分別進行審批和收費，各部門職責分工明確，相互配合，共同管理河道采砂。其他市、縣大部分采用這種模式。

d.“流域管理、部門配合”模式。在沂、沭河及南

四湖河道采砂管理中，山東省地方有關部門，積極配合

淮委管理單位管好河道采砂。

2.3 強化采砂安全管理

加強安全管理是河道采砂管理工作的重要前提。

a.嚴格實施采砂許可。根據采砂規劃，明確開采的時間、范圍和采砂量。對于河道采砂，切實落實主汛期安全度汛措施，嚴格禁止主汛期采砂，避免影響河道行洪。對于水庫采砂，2011年7月和2013年9月分別下發了《關于加強水庫管理和保護范圍內有關工作的通知》和《關于嚴禁在水庫管護范圍內從事采砂活動的通知》，嚴禁水庫采砂許可，水庫若需清淤必須經過嚴格審批。2003年以來，山東省共頒發河道采砂許可證近1400份，許可采砂總量6000多萬方，有效規范了采砂行為。

b.落實河道采砂安全管理責任制。逐河逐段逐級落實監管責任，明確責任人，并向社會公開，接受社會監督。濟寧等市建立了政府行政首長負責制，對管理不到位、造成影響河道度汛安全或出現重大安全事故的，依法追究有關責任人責任。

c.加強采砂安全檢查。每年防汛檢查、安全生產大檢查，都將河道采砂安全作為一項重要內容，在此基礎上，省市還每年組織開展河道采砂專項檢查活動。2013年，更是結合水利部河湖執法大檢查活動，對全省所有河道采砂情況進行了全面排查，共清理非法采砂船1154艘，取締非法采砂碼頭140處。同時，加大日常巡查力度，采取水陸巡查相結合、明查暗訪與蹲點守候相結合，對違反采砂管理規定、影響河道安全的行為，及時提出整改意見，責令限期進行整改，有效地保障了河道行洪和水利工程安全。

2.4 依法開展綜合整治

近年來，山東省從制度、隊伍、設施和執法等多方面入手，建立多管齊下、多措并舉的綜合整治機制，嚴厲打擊盜采濫挖等非法采砂行為，有效地維護了采砂區水事秩序和社會穩定。

a.建立健全規章制度。制定出臺了《山東省河道采砂收費細則》，重點涉砂市也分別出臺了河道采砂管

理辦法等規范性文件，全省重要采砂河道基本做到了“一河一辦法”，確保綜合整治有法可依、有章可循。

b.加強采砂管理隊伍和設施建設。通過建立專管機構，配齊配強管理人員，裝備現代化監管設施，增強了河道采砂管理能力和水平。泰安市、縣、鄉三級建立起370多人的采砂管理隊伍，濟寧市在泗河沿線采砂站點全部安裝了攝像頭，實行24h實時監控，同時配備交通、通訊、GPS定位等設備，為綜合整治提供了堅強保障。

c.依法開展河道采砂專項整治行動。近年來，全省有關部門共下達各類涉砂執法文書2600多份，對130多人分別采取了強制措施，依法懲處1000多人，鄆城縣向陽河劉莊閘段河堤非法取土以及滕州市顧嶺沙場、邱石沙場違法采砂等案件得到依法查處，有力地震懾了違法采砂行為。

d.建立邊界河道采砂管理工作聯席會議制度。為了加強邊界河道采砂和執法工作協調配合、信息溝通、聯合執法，山東省建立了邊界河道采砂管理工作聯席會議制度，為邊界河道采砂管理和執法工作提供了機制保障和有力支持。

3 河道采砂管理中存在的問題及相關建議

3.1 進一步完善河道采砂管理法規體系

《中華人民共和國水法》規定，國家實行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實施辦法，由國務院規定，但至今國家尚未制定出臺《河道采砂許可制度實施辦法》。受多種因素制約，山東省擬制定的《河道采砂管理辦法》也尚未出臺。目前，河道采砂管理尚缺乏效率等級高、可操作性強的法律法規。采砂執法手段缺少法律支持，采砂執法中扣船、炸船、罰沒和人員入罪等很難實施，非法采砂的違法成本低，執法難度大。下一步，應加強河道采砂管理立法工作，并出臺相應配套政策措施，進一步完善河道采砂管理法規體系，為河道采砂管理工作提供強有力的法律支持。

3.2 進一步理順河道采砂管理體制機制

目前河道采砂管理涉及水利、國土等多個部門。河道采砂許可環節涉及水利部門的河道采砂許可和國土部門的采礦許可，監管環節涉及水利、國土、公安等部門，目前缺少統一的河道采砂管理辦法，部門間協調配合機制尚未建立。同一事項，多頭審批、發證和收費，往往出現只收費、不監管的情況，這是目前多數地方河道采砂管理體制機制不夠順暢的根本原因。下一步，應按照十八屆三中全會簡化審批程序和加強事中、事后監管的精神，推行河砂資源管理的一部門管理和“一證一費”的審批收費管理體制，使審批權與安全監管職責相匹配，既能落實河道防洪安全監管職責，又確保了國家對資源的權屬管理。

3.3 進一步提升河道采砂監管能力

河道采砂安全影響主要在河道，日常監管任務主要在水行政主管部門。但目前全省河道及采砂管理存在人員數量少、經費嚴重不足、技術手段落后等問題。河道采砂監管的手段還主要依靠日常巡查，沒有實現全覆蓋和全天候監管，在偏遠河段或非巡查時段，非法采砂隨時有可乘之機。下一步，應加大對河道工程管理和水利執法方面的投入力度，充實監管隊伍，完善監管設施、設備，加強業務培訓，進一步提升河道采砂監管能力，促進山東省河道采砂管理工作再上新臺階。

4 總結

山東省各級水行政主管部門對全省河道采砂實施依法管理，做了大量富有成效的探索工作，取得了一些成績，但是目前仍然存在采砂管理法規不完善、管理體制機制不順暢、監管能力不足等問題亟待解決。今后，要學習長江水利委員會以及江蘇省等兄弟省市的先進經驗，不斷加大整治力度，進一步促進河道采砂管理依法有序開展，為促進經濟社會可持續發展作出積極貢獻。

［1］吳志廣，馬水山．長江河道采砂管理的實踐與對策建議［J］．中國水利，2006(6)．

［2］王金生．淺議河道采砂管理體制［J］．中國水利，2012 (20)．

［3］侯良澤．河道采砂管理工作存在的問題及對策［J］．中國水利，2011(10)．

River channel sand mining management work practice and exploration in Shandong Province

LIU Zhifeng
(Shandong Water Conservancy Project Administration，Jinan 250014，China)

The practice of river channel sand mining management work in Shandong is summarized．Countermeasures and suggestions are proposed aiming at imperfect laws，poor management system and institution，insufficient supervision ability and other problems．The paper has important significance for further doing well in river channel sand mining management．

river channel;sand mining;management;Shandong Province

TV212.5+2

A

1005-4774(2015)06-0061-03