日照市農村宅基地確權登記發證工作難點探析

顧守軍,李萍,賀兆成,

(1.日照市國土資源局,山東 日照　276800;2.日照房地產管理局，山東 日照　276800)

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日照市農村宅基地確權登記發證工作難點探析

顧守軍1,李萍2,賀兆成1,

(1.日照市國土資源局,山東 日照276800;2.日照房地產管理局，山東 日照276800)

農村宅基地使用權確權登記發證工作是農村產權制度改革的基礎，關系著農民群眾的切身利益。該文結合日照市農村宅基地確權登記發證工作中存在的難點，本著尊重歷史、注重現實、促進社會和諧穩定的原則，結合農村實際和政策界限進行了探討。

宅基地；確權登記；發證；日照市

引文格式：顧守軍,李萍,賀兆成.日照市農村宅基地確權登記發證工作難點探析[J].山東國土資源，2015，31(7)：84-86.GU Shoujun, LI Ping, HE Zhaocheng.Study on Difficulties in Rural Land Ownership Registration and Certification Work in Rizhao City [J].Shandong Land and Resources,2015，31(7)：84-86.

農村宅基地是指農村村民個人經依法批準，用于建造住宅(包括住房、附屬用房和庭院等)使用的本村集體所有土地。近年來，隨著經濟社會的發展，農民住房的財產價值的凸顯，宅基地使用權和房屋所有權確權發證越來越受到農民的重視[1-5]。2013年，國土資源部部署開展了農村宅基地確權登記發證工作，隨著確權工作的不斷深入，很多復雜的問題不斷涌現，合法不合理，合理不合法的現象如何判定、理順成了工作難點，筆者以日照市為例，結合工作實際，淺述管見，以供商榷。

1　基本情況

(1)歷史登記情況。20世紀末，在當時宅基地用地管理并不嚴格的歷史背景下，宅基地私有化的觀念在農村根深蒂固，相當一部分村民缺乏占用宅基地需要依法申請批準使用的意識，宅基地的批準使用基本由村集體決定，村民成家分戶，只要村集體同意，便可使用宅基地建造房屋。其中，有的村組織同意蓋章，并經當地鄉鎮政府批準；有的僅有村組織的收款憑據；還有的只是村干部的口頭批準，沒有任何的書面資料，宅基地使用權發證更是寥寥無幾。雖然在1986年的《中共中央國務院關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》中明確要求“各地要對所有非農業用地進行登記和發證，建立健全地籍管理制度”，并在20世紀90年代開展了土地申報登記工作，但實際登記發證情況并不理想，各區縣發證進展很不平衡，根據目前掌握的數據來看，總體上東港區和嵐山區發證率基本在80%以上，五蓮縣和莒縣發證率卻僅在20%左右。

(2)當前農村宅基地確權登記發證情況。日照市自2012年開展宅基地確權登記工作以來，按照“試點先行、全面推開，照顧現實，穩妥推進”的工作思路，從4個區縣選取了14個村開展了試點工作，結合試點工作和全面的摸底調查研究，制定出臺了具體的工作實施方案和指導意見，并通過召開現場觀摩會、業務研討會等形式，對工作中遇到的問題及時進行研究解決。先后完成了2842個村的1∶500地形圖的測量、權屬調查及建庫工作，完成調查面積44783.02hm2，發證面積35826.42hm2，基本達到了預期目標。但是從具體發證情況來看，目前已發證的基本屬于已有土地權屬資料等情況比較簡單、易于確定權屬的類型，對于一些比較復雜的情況如何定性，以何種方式處理尚需進一步研究討論[6]。

2　存在問題

(1)一戶多宅的。這種情況比較普遍，按照時間分類，一是在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂以前取得的；二是在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂以后取得的。按照取得方式分類，一是合法繼承取得的；二是私自買賣取得的；三是違建取得的。按照有無權屬證書分類，一是合法取得且有房產證、土地證的；二是合法取得只有房產證或者土地證的；三是合法取得沒有房產證和土地證的；四是違法取得沒有房產證和土地證的。

(2)無審批手續的。可以分為2類：一是合法使用的。此種情況在《中華人民共和國土地管理法》實施前較為普遍，在當時宅基地管理并不到位的情況下，很少有村民或者村委主動申請辦理土地審批登記手續。二是違法占用的。即未經有批準權限的人民政府批準使用，沒有合法的用地手續，其中按是否經村集體同意、是否符合城鄉規劃和土地利用總體規劃還可以進一步分類。

(3)繼承的。根據繼承的方式主要有以下3類：一是父母雙亡，第一順位繼承人繼承房產的；二是父母雙亡，第一順位繼承人放棄繼承權，第二順位繼承人繼承房產的；三是父母其中一人去世，另一人放棄繼承權，并將自己所有的房屋產權贈與子女的。

(4)贈與的。根據受讓人的身份主要有以下32：一是受讓人為直系親屬的；二是受讓人為非直系親屬的。

(5)批準面積、發證面積和實測面積不相符的。根據實際情況可以分為以下2類：一是批準面積與發證面積不相符；二是批準面積、發證面積與實測面積不相符的。

3　辦理探討

根據國家和省有關文件精神，該次宅基地確權登記發證根本目的是明確土地權利，維護農民合法權益，強化農村土地物權意識，為嚴格耕地保護、節約用地、提高土地管理水平和農村產權制度改革奠定基礎。據此，筆者結合不同時期的不同政策，對存在難點問題如何處理試為探析。

(1)一戶多宅的。在1999年《中華人民共和國土地管理法》修訂之前，并沒有法律法規規定“一戶一宅”，按照“法不溯及既往”的原則，只要有合法資料證明屬于《中華人民共和國土地管理法》修訂之前一戶多宅的，應該予以認可，并重新確權登記發證。在《中華人民共和國土地管理法》修訂之后一戶使用多處宅基地的，除合法繼承外，其他的情況應嚴格按照一戶一宅的原則對第一處合法使用的宅基地給予確權。

(2)沒有權屬來源的。本著維護農民切身利益，而又不能讓違法用地通過確權合法的原則，對于沒有權屬來源的要認真調查，分類處理，如符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，申請人符合宅基地使用條件的，可以在補辦宅基地用地審批手續后確權。如不符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，無論申請人是否符合宅基地使用條件，都應該按照違法占地行為處理。

(3)繼承的。按照地隨房走的原則，無論戶口是否在本村，只要有合法有效的繼承證明材料(包括房屋繼承公證書)，都應該辦理確權登記。第二順位繼承人繼承的，需要第一順位繼承人出具合法有效的放棄繼承公證書。

(4)贈予的。農村宅基地是國家給予農民的福利待遇，宅基地屬于村集體所有，按照《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》和國務院辦公廳《關于嚴格執行農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]71號)等法律政策的規定，只有本村村民才能申請使用宅基地，宅基地使用權只能在本村內部調整使用。建設部第168號令《房屋登記辦法》第八十七條規定“申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理”。綜上，農村房屋及宅基地使用權是無法通過贈與的形式轉讓給不屬于本集體經濟組織的非農業戶口的城鎮居民。因贈予房屋而調整宅基地使用權的，如受讓人符合宅基地使用條件，經村集體出具調整宅基地使用權的證明后，可以辦理宅基地使用權變更登記，如受讓人不符合宅基地使用條件，則不予受理變更登記。

(5)面積不符的。因該次確權登記為總登記模式，需重新測量宅基地實際使用面積，故原發證面積僅供參考，不可作為新發證面積的根本依據。如實測面積比批準面積大的，按照批準面積發證，比批準面積小的，按實測面積發證。超出規定面積的，屬1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前占用的，按實際使用面積發證；屬1982年《村鎮建房用地管理條例》實施后到1987年《中華人民共和國土地管理法》實施前，超出部分按規定處理后，也應按照實際面積發證；屬1987年《中華人民共和國土地管理法》實施后，須按批準面積發證，在土地證書記事欄中注明超出批準的面積。

4　結語

按照國土資源部等部委的要求，宅基地確權登記發證工作要依法確認和保障農民的土地物權，形成產權明晰、權能明確、權益保障、分配合理的宅基地產權制度。該文本著這一目的，按照依法、合理、公平、公正的原則，結合農村實際，對確權登記工作中存在的一些疑難問題進行了分析探討，以期更好的保護宅基地使用權人的合法權益，維護農村社會的和諧與穩定。

[1]魏耀東.集體建設用地使用權流轉的問題與建議[J].中國土地,2013,(2):32-33.

[2]張亮.青島市嶗山區農村集體土地所有權確權登記工作初探[J].山東國土資源,2014,30(2):88-90.

[3]黃健雄.農村宅基地法律政策解答[M].北京：法律出版社,2010.

[4]王千，李哲，李金鹿，等.我國農村宅基地管理政策梳理與思考[J].國土資源情報,2013,10(2):13-14.

[5]馬智利，陳進兵.農村宅基地確權和流轉機制設計研究[J].農村經濟,2010,10(1):30-31.

[6]汪志宏,盧守潤,張麗偉.莒縣農村集體土地確權登記發證探析[J].山東國土資源,2014,30(9):108-110.

Study on Difficulties in Rural Land Ownership Registration and Certification Work in Rizhao City

GU Shoujun1, LI Ping2, HE Zhaocheng1

(1. Rizhao Bureau of Land and Resources, Shandong Rizhao 276800, China; 2. Rizhao Real Estate Administration Bureau, Shandong Rizhao 276800, China)

Rural residential land use rights and ownership registration and certification work is the basis of the reform of property right system in rural areas. It has close relation with the interests of the peasants. In this paper, combining with difficulties in rural land ownership registration certification work in Rizhao city, in accordance with the purpose of respecting history, paying attention to the reality and promoting social harmony and stability, combining with the reality in rural areas and the limits of policy, how to carry out this work has been discussed.

Homestead; registration; certification; Rizhao city

2015-01-03；

2015-03-19；編輯：王敏

顧守軍(1975—)，男，山東日照人，經濟師，現從事國土資源管理工作；E-mail:ludongnanhe@126.com

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