深圳土地監管“創新”引爭議

嚴碧華

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北科聯藥業方面反映，2014年12月18日，公司基地西面出口道路施工。突然，數個著裝統一的人趁著夜色開著兩輛皮卡車，反復碾壓剛澆注完的水泥路面。

這幾個月，北科聯藥業一直試圖搞清楚深圳光明新區國有土地監管中心的具體職能及經費使用情況，但未有明確答案。無奈之下，將光明新區國有土地監管中心的上級單位光明新區城市管理局告上了法庭，要求對方依法公開相關信息。

記者獲悉，光明新區國有土地監管中心于2013年掛牌成立。隨后，又通過招標引進了兩家物業公司，以合同約定的方式由后者來負責轄區國有土地的“看護監管”。

因在深圳是首家而被視為創新之舉，在看護監管國有土地方面取得了一定成效，但也引起了爭議。

“創新之舉”

位于深圳市西北部的光明新區成立于2007年，管轄公明、光明兩個街道。2013年6月，光明新區國有土地監管中心掛牌。

針對光明新區國有土地監管中心成立背景等問題，1月30日，《民生周刊》記者找到了光明新區管委會副主任陳敏鋒，陳敏鋒隨后安排相關部門進行了書面回復。

回復指出，由于城市化轉地歷史遺留問題和管理體制不順等原因，光明新區國有土地被違法侵占情況嚴重，在國有土地上違法建設、亂搭亂建、非法養殖、收購廢品、亂倒余泥渣土等違法侵占現象時有發生，給新區發展建設、城市管理和市容環境帶來負面影響。

針對該情況，光明新區先行先試，創新體制，于2013年6月在全市率先統籌成立專門的國有土地監管機構，即光明新區國有土地監管中心，按照集約節約、兩級管理、執法保障、市場化看護管養四大原則進行國有土地看護監管。

成立之后沒多久，光明新區管委會通過招標的方式，引進了兩家物業公司，由后者負責具體的“看護監管”。費用參照深圳市其他各區國有土地管理費用標準，并結合新區實際，根據國有土地看護管養所需人員、設備核算成本。

光明新區城市管理局辦公室主任彭松華向《民生周刊》記者表示，“看護監管”的費用實行按月支付。每月，光明新區國有土地監管中心依據專業公司測定的該月兩物業公司實際管養面積乘以兩公司合同約定的委托地塊中標單價，并綜合當月考核結果確定服務費用，報光明新區發展財政局審核撥付。

在光明新區管委會看來，國有土地監管中心的成立，在一定程度上改善了轄區國有土地多頭管理、責任不清、監管脫節的情況，為新區的經濟發展騰出了空間，達到了預期目標。

“委托執法”引爭議

成效之外，北科聯藥業認為，由于看護監管權的“轉讓”讓上述創新之舉蒙上了陰影。

北科聯藥業全稱為深圳市北科聯藥業科技有限公司，其“較真”源于與深圳市明喆物業管理有限公司的“交鋒”，后者正是光明新區國有土地監管中心招標的兩家物業公司之一。

2014年10月6日，因廠區經常被倒垃圾，北科聯藥業準備在基地北面修柵欄。但很快來了數個身穿“國土監管”字樣馬甲的人，將柵欄推倒。

北科聯公司工作人員陳燦銀當天在現場，他走上前詢問對方身份，并要求出示執法證件。對方隨即電話召來50多個同樣裝扮的男子，分乘多輛汽車趕到現場。“下車就拿著石頭磚塊圍毆我和公司的工作人員。” 陳燦銀回憶道。

陳燦銀表示，因這些人身穿“國土監管”馬甲，剛開始他還以為是光明新區國有土地監管中心工作人員，但后來得知其實是明喆物業公司的工作人員。

光明新區國有土地監管中心譚姓科長在接受采訪時證實了所謂的“穿國土監管馬甲者”確為明喆物業公司工作人員。但他否認是物業公司毆打北科聯藥業工作人員，表示雙方只是發生了沖突。

拋開上述爭議，陳燦銀還納悶的是，物業公司怎么能執法？于是，他所在的北科聯藥業決定搞清楚物業公司與光明新區國有土地監管中心的關系，以及后者經費使用情況等。

2014年10月28日，北科聯藥業向光明新區城市管理局提請了信息公開，要求后者依法公開上述信息。

當年11月10日，光明新區城市管理局給了答復，但僅公開國有土地監管中心職能等信息，對于資金使用等核心問題均未答復。

于是，有了前文一幕。

光明新區管委會回復：光明新區國有土地看護監管實行市場化管養原則，新區國有土地監管中心是新區國有土地看護監管主管部門，兩家物業公司是通過公開招標采購形式購買服務的機構，履行國有土地全天候巡查、發現、報告、制止的合同義務，不具備監管職能。

但在北科聯藥業委托律師吳喜春看來，實際操作過程中，光明新區國有土地監管中心將監管職責也轉交給了物業公司。“這是明顯違反《行政處罰法》第十八條和第十九條確立的禁止違法委托行政執法的原則，以及《土地管理法實施條例》第三十一條對土地管理執法人員資格的嚴格限制。”

“《行政處罰法》對行政權主體界定得非常清楚，需有行政執法權的單位才能行使，顯然，物業公司不具備行政執法主體資格。”3月23日，湖南君信律師事務所律師曾麗云表示，看護里面其實包括行政權，或者是變相行使行政權，違反了《行政處罰法》。

至于信息公開問題，北京圣運律師事務所主任王優銀向《民生周刊》記者表示，因關系到財政資金，自然應該公開。

“上述費用，雖不是傳統的三公經費范疇，但因涉及到公共資金，應該公開，不能以商業秘密為由不公開，包括協議都應該公開。”清華大學法學院教授何海波在接受《民生周刊》記者采訪時持相同觀點。

3月23日，記者再次聯系光明新區管委會，咨詢能否公開看護監管費用及協議。3月25日，光明新區城市管理局回函表示“不屬于依法應當公開的政府信息”。

規范與完善

在受訪專家看來，服務外包作為一項創新理應鼓勵，但牽涉行政權方面應謹慎。

何海波認為，服務外包是一種創新，但行政管理外包應受到限制，比如行政處罰、行政許可和行政強制就不能外包。

王優銀也表示，合同委托一定要區分民事和行政，前者可以，后者肯定不行。

采訪中，光明新區城市管理局和國有土地監管中心相關負責人也坦言，有些工作確實需要完善。

針對物業公司人員著裝問題，光明新區管委會表示，將迅速規范、修改工作服的字樣。

光明新區管委會還表示，國有土地監管中心高度重視對看護管養單位的監督考核，嚴防暴力監管或者權力尋租行為。

而對于信息公開，北科聯藥業還在等待之中。