中央明確農村集體土地承包權、所有權不得流轉

1月23日，國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，被稱為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。該《意見》明確將土地經營權分離出來，對農村土地流轉領域的所有權、承包權和經營權進行了分類指導，并強調指出：農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

2014年，11月20日，國務院發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地規范有序流轉。

集體土地承包權、所有權不得流轉

近年來，農戶承包土地經營權、林權等各類農村產權流轉交易需求明顯增長，許多地方建立了多種形式的農村產權流轉交易市場和服務平臺，為農村產權流轉交易提供了有效服務。

據公開數據顯示，目前我國農村產權流轉交易普遍存在，截止2014年6月底，中國土地流轉面積已經達到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達到2008年土地流轉面積的3.5倍。其中，各類專業大戶達到367萬戶，還包括98萬個合作社。

然而，需求的增長并不能讓市場自覺形成完善的交易秩序，各地農村產權流轉交易市場發展并不平衡，其設立、運行、監管都有待規范。國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員張云華表示，現有的農村產權交易機構不僅有國企、事業單位，還確實存在一部分以盈利為目的的機構從事該項業務經營。《意見》對此進行了明確，農村產權流轉交易市場是政府主導、服務“三農”的非盈利性機構，可以是事業法人，也可以是企業法人，設立農村產權流轉交易市場要由當地政府審批。

此外，《意見》強調農村產權流轉交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。張云華表示，將土地經營權從原有的土地承包經營權中獨立出來，形成所有權、承包權和經營權“三權分置”格局，旨在讓土地在流轉過程中的權屬更加清晰，流轉不會侵害農戶承包權和集體土地所有權的利益。

“一塊土地從物質上看不出來產權所屬，只有在權利系統里明確產權界定，才能保護農戶和集體的利益。”張云華解釋稱，集體土地所有權不能流轉保護了集體所有的權利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權亦不能流轉則是保護了個體承包方的權利。

縣一級產權流轉交易平臺將成主體

針對農村產權流轉交易的構成，《意見》提出現階段市場建設應以縣域為主。縣、鄉流轉服務平臺是交易市場的主要形式，確有需要的地方，可以設立覆蓋地（市）乃至省（區、市）地域范圍的市場，承擔更大范圍的信息整合發布和大額流轉交易。

“目前我國產權流轉的需求比較旺盛，主要是從事農業生產的大戶、合作社等處于擴大生產規模、提升服務質量的目的，尋覓更多的土地資源。”張云華表示，未來縣一級的交易平臺將成為市場主體，通過互聯網、新媒體等技術手段信息整合度和便捷度都將提升，從而降低交易成本。

值得關注的是，《意見》對能進場的農村產權交易品種進行了明確規定，主要包括：農村承包土地經營權、林權、“四荒”使用權、農村集體經營性資產、農業生產設施設備、小型水利設施使用權、農業類知識產權等。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田此前也表示，改革開放至今，除了所有權以外，農村土地承包權和經營權大部分時間是合二為一的，統稱土地承包經營權。三權分置以后，農民可以放心地把自己的承包地轉讓經營，獲得租金，同時又不用擔憂失去對土地的承包關系，為土地在更大范圍內優化流動配置和發揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農地經營模式創造了必要條件。

隨著產權流轉交易市場的發展，更多第三方提供的抵押融資、擔保以及資產評估等服務需求也會增加。張云華認為，“針對農村產權流轉提供此類中介服務的專業機構還很少，政策監管也存在空白，但隨著產權交易規范性的提升和覆蓋面加強，配套服務領域也將逐步健全”。endprint