PPP模式在我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

孫旭東 畢濤

摘 要：目前，我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式較為單一，基本上以政府投資為主，資源利用效率低等缺陷，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的投融資機(jī)制對(duì)于我國(guó)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要的引導(dǎo)意義。通過(guò)介紹國(guó)外普遍使用的PPP（Public-Private Partnerships）投融資模式，對(duì)適用于我國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要形式的內(nèi)涵、具體結(jié)構(gòu)及優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了分析，并對(duì)其在我國(guó)未來(lái)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行方面的應(yīng)用前景進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：PPP模式 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施 融資機(jī)制

中圖分類號(hào)：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）03-060-02

近年來(lái)，我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模隨著城市面積的擴(kuò)展和人口的增多而高速增長(zhǎng)。為了更好地維護(hù)城市環(huán)境，很多城市將建設(shè)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提上議事日程。但是，無(wú)論是垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠、污水處理廠等，其投資相較一般市政項(xiàng)目相對(duì)較大，建設(shè)、維護(hù)所需技術(shù)含量高，依靠政府財(cái)政很難實(shí)現(xiàn)高技術(shù)含量的建造和市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)。從PPP在其他領(lǐng)域的成功實(shí)踐，我們可以看到PPP應(yīng)用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可行性。與一般的基礎(chǔ)設(shè)施相比，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資大、回收期長(zhǎng)、工藝技術(shù)要求較高、用戶層次多樣、安全等級(jí)高、關(guān)系市民切身利益等特點(diǎn)。以往該類設(shè)施的開(kāi)發(fā)通常是由政府或政府管理的國(guó)有企業(yè)投資，項(xiàng)目竣工后期所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)收益均歸國(guó)家所有。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高、民間資本的活躍、項(xiàng)目各方面風(fēng)險(xiǎn)的變化，我國(guó)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純依靠政府投資已經(jīng)不能滿足要求，如何拓寬融資渠道，降低政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，有效激活社會(huì)資本，已成為擺在我國(guó)政府面前的緊要問(wèn)題。

一、PPP模式概述

1992年召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)標(biāo)志著一個(gè)嶄新時(shí)代的到來(lái)，會(huì)議提出了“21世紀(jì)議程”，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上反復(fù)強(qiáng)調(diào)了私人部門在推動(dòng)《21世紀(jì)議程》由理論引向?qū)嵺`的過(guò)程中應(yīng)該扮演越來(lái)越重要的角色，像一把鑰匙一樣開(kāi)啟一扇嶄新的大門，通向公私合作（PPP）這個(gè)不同于以往的全新領(lǐng)域。PPP（Public-Private Partnership）指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系，PPP模式的基本特征可以概括為3R作用，即分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)（Risks）、分擔(dān)社會(huì)責(zé)任（Responsibilities）和共享投資收益（Rewards）。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。PPP的投融資模式，旨在通過(guò)建立一種公共部門與私人部門的伙伴關(guān)系，倡導(dǎo)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。社會(huì)的所有部門都是潛在的“私人部門”，包括投資者，服務(wù)提供者，運(yùn)營(yíng)商，消費(fèi)者等。這種模式對(duì)解決城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的問(wèn)題具有重要意義。

上世紀(jì)90年代末，我國(guó)開(kāi)始借鑒國(guó)際上新型的投融資理念，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域中提出了市場(chǎng)化的概念。它的根本目的就是要打破政府在該領(lǐng)域的投資壟斷，向政府以外的其他投資者開(kāi)放環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，實(shí)行市場(chǎng)化管理，鼓勵(lì)公有部門以外的經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，吸收社會(huì)資金，建立多元化的設(shè)施投資建設(shè)體制和以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理體制。

PPP模式的組織形式非常多樣，既可能包括私人盈利性企業(yè)、私人非盈利性組織，同時(shí)還包括公共非盈利性組織。在整個(gè)結(jié)構(gòu)層次中，政府是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)政策的制定者，對(duì)項(xiàng)目設(shè)定一個(gè)完整的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束；政府相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運(yùn)用，制定具體的項(xiàng)目目標(biāo)。

二、PPP模式的具體形式

PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底改變，而是對(duì)項(xiàng)目生命周期過(guò)程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。它是政府、私人贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式。

隨著PPP模式的不斷發(fā)展，目前已拓展為一個(gè)融政府、商業(yè)企業(yè)、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體成員為一體的聯(lián)動(dòng)模式，在此合作基礎(chǔ)上，具有可持續(xù)性的公私合作模式已經(jīng)被發(fā)展中國(guó)家相繼采用以應(yīng)對(duì)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資問(wèn)題。

PPP模式中有許多不同的點(diǎn)代表了私人部門介入的不同程度，如圖1所示，這一系列公私合作關(guān)系都是可以在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理中選擇的組織形式。對(duì)PPP最廣義的定義包括了所有形式的公共部門和私人部門之間的合作，相對(duì)的狹義定義僅僅是指對(duì)某一商業(yè)活動(dòng)在所有權(quán)上的共同擁有。

在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)中，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)投資作用和監(jiān)督管理作用，但設(shè)施的具體建設(shè)和管理運(yùn)營(yíng)，完全可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府具有提供城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的責(zé)任，但不一定要親自生產(chǎn)這種設(shè)施和服務(wù)，相反，可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定和收費(fèi)機(jī)制，創(chuàng)建和規(guī)范一個(gè)市場(chǎng)，將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)交給企業(yè)，這樣既籌集了社會(huì)資金又提高了服務(wù)效率和質(zhì)量。

三、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)可供選擇的PPP投融資模式

我國(guó)目前還處于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展階段，城市污水和垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目，PPP投融資模式對(duì)于旨在加速城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)有效的投融資機(jī)制，它在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施未發(fā)展階段、發(fā)展階段和完善階段呈現(xiàn)出不同的項(xiàng)目?jī)?nèi)容和項(xiàng)目特點(diǎn)。在未發(fā)展階段，社區(qū)范圍內(nèi)有許多小型設(shè)施可以作為解決貧困問(wèn)題的對(duì)策加以實(shí)施，在這一階段的PPP項(xiàng)目不需要大規(guī)模投資，在地方政府的有限資源內(nèi)就可以實(shí)施；在發(fā)展階段，設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理是主要的工作內(nèi)容，需要大量的投資，公共部門和私人部門的責(zé)任分配，如建設(shè)資金、技術(shù)、設(shè)備和人力資源開(kāi)發(fā)等因素顯得尤為重要；在完善階段，PPP大多作為提高公共事業(yè)效率的手段得以實(shí)施。

表1對(duì)目前城市污水和垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，主要用到的五種PPP形式的各自優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了總結(jié)，不同地區(qū)、不同背景的項(xiàng)目可以從中選擇各自適合的投融資模式。

表2中則從設(shè)施所有權(quán)、管理強(qiáng)度、融資渠道、潛在勞動(dòng)力市場(chǎng)以及合同準(zhǔn)備期的時(shí)間跨度等幾個(gè)方面對(duì)這五種主要形式進(jìn)行了對(duì)比分析。

通過(guò)以上分析可以看出，PPP具體形式的選擇應(yīng)該以項(xiàng)目當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和項(xiàng)目的盈利預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，進(jìn)行充分調(diào)查，從而選擇最佳合作模式。例如經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以吸引足夠的投資者，這些城市可以分部門簽訂多個(gè)合同或聯(lián)合周圍的城市一起打包若干項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，從規(guī)模上吸引更多的投資者。現(xiàn)實(shí)中，最優(yōu)的合作模式并不能單純的采用某一種形式上，往往需要結(jié)合多種形式的公私合作模式。

四、PPP投融資模式在我國(guó)應(yīng)用的特點(diǎn)

中國(guó)目前經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，人們對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的要求也越來(lái)越高。所以PPP模式作為環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很好的融資手段正適合目前的國(guó)情。但是，引進(jìn)的PPP模式并不能直接就用，需要根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情加以改變。所以PPP模式在中國(guó)應(yīng)用時(shí)應(yīng)該注意：

第一，由于中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施一直是由政府出面進(jìn)行投資和建設(shè)運(yùn)營(yíng)的，但是現(xiàn)在的情況已經(jīng)表明光是依靠政府的力量是不夠的，私有部門在基礎(chǔ)設(shè)施中起到的作用越來(lái)越明顯了。因?yàn)樗接胁块T也具有一定的資金，并且更加重要的是私有部門的技術(shù)以及經(jīng)驗(yàn)是目前中國(guó)最缺少的。所以，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，政府應(yīng)該逐漸從一個(gè)總管理者的角色中脫離出來(lái)，轉(zhuǎn)向引導(dǎo)者的角色，進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)以及作為合作者。

第二，目前國(guó)際上通用的建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式就是采用的是PPP模式，而在中國(guó)PPP模式處于起步階段。中國(guó)入世后，國(guó)外的一些企業(yè)必然會(huì)運(yùn)用這種模式參與到中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。因此政府必須給予一定的重視，應(yīng)該將國(guó)外實(shí)例結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行分析與運(yùn)用，不能刻板地復(fù)制，而要?jiǎng)?chuàng)造出符合中國(guó)國(guó)情的PPP模式。

第三，政府相關(guān)部門在與國(guó)外參與企業(yè)進(jìn)行招投標(biāo)或談判時(shí)，需要全面考慮所涉及的國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律，避免造成不必要的糾紛。

第四，政府在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施招投標(biāo)階段，不僅要考慮外國(guó)的企業(yè)，還要給國(guó)內(nèi)的企業(yè)參與的機(jī)會(huì)，為他們創(chuàng)造一個(gè)成長(zhǎng)的環(huán)境，便于國(guó)內(nèi)企業(yè)的逐漸發(fā)展。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)該類項(xiàng)目的功能和需求更加了解，更能滿足城市居民的需要，對(duì)充分發(fā)揮設(shè)施的效率有著先天的優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié)論

綜上所述，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)影響城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)并關(guān)系市民切身利益，不僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，也是一種社會(huì)事業(yè)，不僅靠政府一方的努力，還要靠企業(yè)、靠社會(huì)各界的共同投入。優(yōu)化現(xiàn)有的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制，借鑒公私合作伙伴關(guān)系的投融資模式，減輕政府負(fù)擔(dān)，充分利用社會(huì)資源，提高服務(wù)效率，才是發(fā)展城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的必經(jīng)之路。

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（作者單位：天津生態(tài)城環(huán)保有限公司；天津市污染場(chǎng)地治理修復(fù)技術(shù)工程中心 天津 300467；作者簡(jiǎn)介：孫旭東，天津生態(tài)城環(huán)保有限公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師；本文通訊作者：畢濤。）

（責(zé)編：賈偉）