公共教育服務的供求矛盾及其調節措施**基金項目：肇慶市社科規劃“促進肇慶市公共服務產業發展對策研究”（項目編號：14ZC04）的研究成果之一。

●黃水香

公共教育服務的供求矛盾及其調節措施**基金項目：肇慶市社科規劃“促進肇慶市公共服務產業發展對策研究”（項目編號：14ZC04）的研究成果之一。

●黃水香

摘要：公共教育服務作為公共服務的基本內容之一，有其自身的特點，即服務內容的科學性、服務對象的發展性、教育產品的公共性、目標追求的均等性、服務原則的公益性。公共教育服務是供給與需求的矛盾體。為滿足廣大公民的教育需要，必須通過增加財政投入、完善多元化的供給機制、優化資源配置等措施，實現公共教育服務最優化。

關鍵詞：公共教育服務；公共產品；供求矛盾

黃水香/肇慶學院人事處講師，碩士，研究方向為高等教育管理

公共教育服務是建設公共服務型政府的一項重要內容，是衡量一個國家經濟發展水平和文明程度的重要指標，也是一個國家未來發展的基礎和保障。隨著國家經濟發展水平的提高和教育事業的發展，公共教育服務作為公共服務體系的基本內容之一，越來越引起社會各界的關注。為了更好地促進我國公共教育服務的發展，必須優化公共服務發展路徑，提高公共服務供給水平，從而提升公共服務質量和效率。

一、公共教育服務的內涵及其特征

（一）公共教育服務的內涵

公共教育服務是近現代社會發展的產物，是伴隨著現代學校、公共服務的發展以及現代政府職能的轉變而出現的。公共教育服務與科技、文化、衛生、體育等社會活動構成社會性公共服務。目前學界還未形成比較完整或統一的公共教育服務的定義，不同的學者對公共教育服務的概念有不同的理解和認識，代表性的觀點有：一是職能論。公共教育服務是指教育領域提供的公共服務，即由法律授權的政府、非政府公共組織及企事業單位在教育的生產與供給中所承擔的職責和履行的職能。[1]二是公益事業論。公共教育服務是由政府主導、惠及社會公眾與滿足社會教育共同利益需求的公益性服務。[2]其供給主體為政府，生產者既可以是政府，也可是非政府組織、非營利性組織、私有部門。三是公共產品論。由于公共教育服務是公共服務體系的基本內容之一，大多數專家多從公共服務產品的視角對其進行定義，根據公共服務的概念，可將公共教育服務表述為，公共組織為滿足公共教育需要而提供的公共產品或混合產品。[3]

從以上對公共教育服務定義的表述可以看出，學者們都是從某一視角對公共服務進行闡述，內容涵蓋各不相同，表述各有特色。隨著社會的進步和教育體系的發展，公共教育服務的內容也在發生變化，綜合借鑒各種觀點，筆者認為，公共教育服務是指在國家公共管理政策的規范指導下，由政府主導，社會各界共同參與，以滿足公民的教育需要，提高全體公民素質為目的，面向全社會特別是青少年的一種教育服務。公共教育服務是以滿足全體公民特別是青少年對教育的需求為宗旨，以政府為供給主體，通過教育資源的有效配置，促進教育的公平發展，實現為社會培養人才、提高公民素質、促進經濟社會發展的生產過程和供給過程。

（二）公共教育服務的特征

公共教育服務的發展有其自身一套完整的體系，其運行遵循自身的規律，具有一般公共服務最基本的非排他性和非競性特點，同時又具有其自身的特征。

一是服務內容的科學性。公共教育服務不同于其他公共服務，其顯著特點就是其服務內容的科學性。無論服務對象是成人還是未成年人，教育服務提供的始終是科學知識和做人做事的修為。服務對象以接受知識為需求特點，以個人獲得知識增長為滿足。由于個體獲得的知識具有累積性，消費者在滿足教育需求的過程中，個體知識越來越豐富。

二是服務對象的發展性。教育是公民及其子女的直接需求，通過教育活動，服務對象獲得知識的增長與能力的提高，獲得的是一種精神上的滿足。就本質而言，公共教育制度是為未來社會培養公民的公共服務制度，當今的公共教育制度必須充分考慮服務的“未來性”、“前瞻性”、“引領性”，歸根結底，必須考慮服務的“公民發展性”。[4]

三是教育產品的公共性。有研究者根據教育服務產品消費維度將其分為三個層次，即公共產品、準公共產品、私人產品。教育作為公共服務，注重的是服務的公共價值和公共利益，是為廣大公民服務的。

四是目標追求的均等性。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確提出了“建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，實現基本公共教育服務均等化”的戰略目標。雖然目前我國的公共教育服務在城鄉間、地區間還存在較大差距，但公共教育服務的目標就是要保證公民及其子女受教育權利的公平性，推進教育資源在城鄉間、地區間的配置優化，實現公共教育服務的均等化。

五是服務原則的公益性。有專家從公益性角度來定義教育公共服務，說明公共教育服務具有公益性的特點。公共教育不能以營利為目的，必須遵循公益性原則，是一項惠及面廣、惠及不同群體的公益性服務。把教育當作公益性服務，可以有效地保證公民的教育機會，使教育過程和教育資源的配置實現公平公正。

二、我國公共教育服務供需矛盾分析

公共教育服務的發展是通過一定的供求關系，使供求雙方最大程度地達到平衡，促進需求的滿足。公共教育服務的主要矛盾就是需求的不斷擴大和供給的不足。

（一）公共教育服務的需求不斷擴大

“政府存在的目的永遠應當是為了滿足社會公共需要，實現公共利益，政府也永遠應當是公共利益的代表者和保護者。”[5]教育公共服務的需求是指社會和個人對以政府為供給主體的教育服務的滿足程度。隨著經濟發展水平的不斷提高，社會和個人對公共教育服務的需求越來越大。從消費者滿足的要求來看，可分為量的需求和質的需求。

1.需求模式呈多層次、多元化的發展趨勢，需求總量不斷擴大

首先，職業教育的需求不斷增大。隨著我國產業結構的調整升級，社會對職業技術人才的需求量不斷增大。一般而言，經濟和科學技術發展水平越高，專業分工越細，人們對教育層次和類別的需求便越高越復雜。[6]制造業的轉型升級要求培養大量的有專門技術的勞動力，特別是對中高級技能型人才的需要量大大增加。但我國在人才培養的配比上還有很大的差距。近年來，發達國家高級工的比重已達到35%，而我國高技能人才只占技能勞動者的24.4%。[7]據統計，2014年我國第一產業增加值占國內生產總值的比重為9.2%，第二產業增加值比重為42.6%，第三產業增加值比重為48.2%。[8]說明我國第三產業正處在快速發展階段，對技能型人才的需求不斷增加，人才需求的擴大對教育的發展提出了挑戰。

其次，城鎮農民工子女的教育需求不斷擴大。隨著城市化進程的加快，進城務工人員的比例不斷加大，新一代的進城務工人員更加重視子女的教育問題，農民工子女入學問題成為現代社會基礎教育發展的一大需求。由于進城務工人員流動性比較大，其子女的教育問題就給當地政府提出一道難題，需要政府出面為有特殊需要的人員解決問題。

再次，學前教育和義務后教育需求不斷增大。目前我國公共教育服務的對象主要是九年義務教育，國家從量上來說基本能滿足這個階段的教育需求，即義務教育階段在全國得到普及。但學前教育和義務后教育是現代社會基礎教育的拓展與延伸，有專家提出構建學前教育和高等公共教育服務體系，以適應經濟快速發展的需要。

2.對公共教育服務質量的要求不斷提高

義務教育的普及滿足了廣大青少年對基礎教育的需要，但就全國范圍來看，義務教育還存在許多問題，一是城鄉之間發展的不平衡，特別是在一些偏遠的農村，義務教育僅僅保證了青少年上學的機會和權利，農村教育與城市相比，各方面都相差甚遠。公民對公共教育服務的需求，客觀上要求城鄉教育的均等化。二是城鄉教育質量存在差距。由于城鄉經濟發展水平的差距，城鎮集中了大量的優秀教師，而鄉村由于生活條件艱苦、福利待遇較差等多種原因，教師流失嚴重，優秀教師從鄉村流向城市。同時，由于經費短缺，農村教師外出學習和參加各種教育科研活動的機會少，跟不上前沿教育科學的發展，農村教師與城鎮教師在專業發展水平上存在較大差距，導致教育質量的分化。三是教師的整體素質還不能有效地滿足教育的需要。盡管師資隊伍中不乏優秀教師，但師資素質參差不齊，整體素質有待提高。

（二）公共教育服務的供給不足

首先，供給總量不足。由于公共教育供給水平受多種因素的制約，供給水平是有限的。衡量供給水平的一項基本指標就是公共教育服務經費占國內生產總值的比重。公共教育經費占國民生產總值比重的大小，既反映出政府對教育的重視程度、支持力量，也反映著教育在國家發展中的戰略地位。據統計，高收入國家的財政性教育支出占GDP的比重在2001年就達到6.8%，中等收入國家平均為4%，低收入國家平均為3.7%（李德金等，2010年）。近年來，我國教育投資也在增長，但由于我國人口基數大，教育需求較旺盛，教育投入的增長幅度跟不上經濟發展水平的增長速度。我國公共教育服務的供給水平與發達國家相比差距還比較大，投入明顯不足。

其次，優質資源配置不均。公共教育服務資源包括人力資源、物質資源。教師是教育資源中最主要的人力資源。教師供給包括質和量兩個方面。教師的質量和數量都直接影響著公共教育服務的供給。從數量上看，我國的高等教育發展基本能滿足公共教育對師資的需求，但優秀教師的供給還不足，特別是偏遠鄉村更缺優秀教師。從物質資源來看，在供給總量一定的情況下，主要是供給過程中優質資源的配置還存在一定的問題。教育資源普遍存在著向城鎮傾斜，向重點學校傾斜。從區域來看，發達地區由于經濟發展水平較高，教師的工資、福利待遇較好，使優秀教師從經濟較落后的地區流向發達地區，從而使發達地區集中了大量的優秀教師。同時，發達地區軟硬件設施要優于欠發達地區，優勢資源相對集中。

最后，供給結構的不合理。其一，供給主體的單一性。計劃經濟時代，教育服務完全由政府承擔，政府既扮演著供給者，又扮演著生產者、服務者，集三項功能于一體，成為教育市場的壟斷者。教育供給的單一性，導致教育服務的發展緩慢。隨著市場經濟的發展，這種單一的供給結構已不能適應教育發展的需要，供給的單一性與人民群眾日益增長的多層次、多樣化的教育需求之間的矛盾已成為阻礙經濟發展和教育事業進步的主要因素。其二，不同層次的教育結構供給不合理。近年來，由于高等教育大眾化發展趨勢，在教育財政資源配置的結構方面，存在著嚴重的不均衡性，教育財政支出的結構表現為“高重心”型，即高等教育財政支出的相對比重偏高，而義務教育財政支出的相對比重偏低，這同公共財政的要求顯然不相符合。[9]由于義務教育階段屬純公共產品屬性，公共教育財政經費的供給理應以義務教育為主，這種教育資源配置不均勢必影響公共教育服務的發展。其三，城鄉供給結構不合理。由于我國長期以來形成的城鄉二元結構，城鄉之間的教育供給也存在較大的差距，通常情況下，在資金有限的情況下，首先保證城市公共教育的發展，導致城鄉之間供給結構的差距。

三、公共教育服務供求調節措施

由于公共教育服務的需求是無限的，供給是有限的，而且供給總是處于不足的狀態，因此，要實現公共教育服務供求矛盾的平衡，應主要從供給方面采取相應的措施，促進供給最大限度地滿足需求。

（一）加大財政投入，提高公共教育服務的供給水平

要繼續加大財政性投入力度，保證公共教育財政投入增長速度與經濟發展水平的增長速度協調一致。衡量我國公共教育服務發展水平的指標，一般由四個因素構成：公共教育占GDP比重、成人文盲率、初中生入學率、大學生入學率。其中，公共教育支出占國內生產總值的比重是衡量國家對教育事業發展支持力度的一項重要指標。目前我國教育育公共支出比例相對發達國家來說差距還比較大，要根據我國的經濟發展水平逐年地增加支出比例。此外，要實施財政供給傾斜的政策。為了盡快實現公共教育服務的均等化，在區域供給上要向邊遠地區、農村教育傾斜，強化對鄉村教師的政策支持和保障，加大對鄉村學校硬件軟件建設的投入和對鄉村教育各項基礎設施的投入，包括修繕校舍、購置現代化教學設備、保障校車、體育場地等配套設施，盡快消除城鄉差距。在教育層次上，要從“高重心”向義務教育階段傾斜。

（二）以政府為主體，完善多元化的供給機制

政府是公共教育服務的主要提供者，是公共教育服務的主體，但這并不意味著政府要包辦一切公共教育服務事務。[10]隨著政府職能向公共服務型政府的轉型，公共教育服務的參與者角色也發生了變化，順應公共教育服務的發展趨勢并根據其發展的特點和要求，實施供給主體的多元化，即在教育領域引入市場競爭機制。將市場的競爭機制引入教育領域，可以提高公共教育服務的供給效率，滿足公民的多層次、多方面的教育需求。在政府主導下，一些非政府、非營利性機構組織及企業事單位也逐漸參與到公共教育服務的過程中。對于體現公平性、保證公民基本權利的教育服務國家必須給予保證，例如義務教育，必須由政府保證實施。對于基礎教育之外的準公共教育產品，可以適度向市場開放，通過引入競爭機制，實現以政府主導、市場參與的方式，補充政府能力不足的部分，提高供給效率。多元化的供給體制可以彌補我國教育經費不足的現狀，最大限度地滿足人民群眾對教育的需求。但無論何種供給方式，都不能以營利為目的，必須在政府的主導下保證公共教育服務的公益性原則。

（三）合理配置優質資源，促進公共教育服務的均等化發展

合理配置教育資源，是促進公共教育服務均衡發展的基本條件。目前我國教育發展不均衡的重要原因之一就是資源配置的不合理。那么，要實現資源的優化配置，首先必須保證教師人力資源的合理配置。為了達到優化配置，應采取相應措施提高鄉鎮教師特別是老少邊窮地區教師的質量水平。國務院辦公廳近期發布的《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》提出了提高教師待遇，提升教師素質，拓展鄉村教師補充渠道，職稱評聘向鄉村學校傾斜，逐步形成“越往基層、越是艱苦，地位待遇越高”的激勵機制，盡快地從師資力量上平衡教育發展。其次，實現物質資源的優化配置。物質資源的優化配置首先體現的是國家政策的傾斜力度，近年來，國家已采取了一些措施保障邊遠地區兒童上學，但是由于我國人口眾多，地理條件復雜，城鄉之間、地區之間的差距太大，差距在短期內不可能消除。因此，國家還必須繼續加大支持力度，實現平衡發展。再次，實現教育部門與其他部門之間的資源優化配置。必須根據經濟社會的發展速度，確定一個既有利于教育事業的發展，又有利于其他公共部門發展的合理配置方式，明確在經濟發展的基礎上，推進教育經費的穩步增長。

參考文獻：

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[7]遲福林.“十二五”時期教育公共服務體系建設:突出矛盾與主要任務[J].經濟社會體制比較，2011，（2）.

[8]2014年統計公報:全年GDP超63萬億同比增長7.4%[EB/OL]. http://money.163.com/api/15/0226/09/AJCCPF6R00254TI5.html.

[9]蔣云根.我國現階段教育公共服務存在的問題及對策研究[J].天津行政學院學報，2008，（1）.

[10]鐘智，李偉濤.教育公共服務的比較研究[J].教育發展研究，2008，（9）．

（責任編輯：馮永剛）