重金屬污染治理的產業化及制度構建

高 清喬育宜余 俊楊柳薏梁 英

（1.桂林電子科技大學法學院，廣西 桂林 541004；2.桂林電子科技大學生命與環境科學學院，廣西 桂林 541004；3.桂林電子科技大學科技處，廣西 桂林 541004）

重金屬污染治理的產業化及制度構建

高 清1喬育宜1余 俊1楊柳薏2梁 英3

（1.桂林電子科技大學法學院，廣西 桂林 541004；2.桂林電子科技大學生命與環境科學學院，廣西 桂林 541004；3.桂林電子科技大學科技處，廣西 桂林 541004）

近年來，重金屬污染的治理也引起了社會各界的廣泛關注。在我國，改革開放后經濟得到了快速的發展，但重金屬污染治理的法律制度的不完善使得我國付出了嚴重的環境代價，因此，我國的重金屬污染治理迫在眉睫。以我國重金屬污染治理的現狀為前提，結合美國治理污染土地的超級基金制度和德國保險責任制度的先進成功經驗，進行重金屬污染治理產業化的制度構建，使我國重金屬污染治理在產業化的帶動下得到持續有效的治理，達到經濟發展和環境保護的雙贏。

重金屬污染；治理；產業化；制度構建

重金屬污染治理是環境保護的重要組成部分，也是促進生態文明發展的重要途徑。近期接連發生的重金屬污染事故，更是讓重金屬污染的關注度一路飆升，單是在廣西就有龍江鎘污染事件以及賀州鎘大米污染事件，這不得不讓我們對重金屬的污染狀況深感擔憂。改革開放以來，我國在大氣污染、水污染以及固體廢棄物等方面的產業化治理已取得一定成效，為重金屬污染防治的法律構建提供了可借鑒的經驗。但由于環保機構職能弱化、結構不完善，以及企業治理手段單一、不形成規模等客觀原因，致使重金屬污染防治投入產出比高，成效不明顯。政府環保部門監管的負擔也進一步加重，造成人力資源浪費，重金屬污染防治工作因此陷入了瓶頸。從我國重金屬污染治理的現狀來看，無論是公民態度、企業責任、政府執行都存在不同程度的問題。而重金屬污染治理牽涉面本就十分廣泛，以目前政府治理為主的治理模式來看，該模式是不足以很好地解決目前重金屬污染治理的困境。由此可見，要實現重金屬污染治理的產業化，并構建相關的配套制度已是迫在眉睫。重金屬污染治理的產業化可行性在于能為公民的生活帶來環境效益，為企業帶來經濟效益，為政府的監管職能的落實帶來保障。在重金屬污染治理形成產業化的同時，提高公民的環境保護意識，明確重金屬企業的各項標準，確立政府部門的追責機制進行制度的構建，充分為重金屬污染治理的產業化保駕護航。這不僅關系到企業和公民的切身利益，而且關系到生態、經濟、社會的“綠色”發展。對重金屬污染治理產業化以及制度構建的研究，不僅對重金屬污染治理起到促進作用，甚至對整個重金屬污染治理行業結構的改革，都有著較強的社會價值。

1 重金屬污染及治理的概況

1.1重金屬污染的概述

近年來發生的重金屬污染事件已經對生態環境產生深刻的影響，如：廣西龍江的鎘污染，就顯現出重金屬污染狀況在我國的嚴峻局面。由上可知自然因素導致的污染顯然不是主要污染源，人為原因對重金屬造成的污染才是我們需要討論的內容[1]。雖然從我國學者在各類期刊發表的對于重金屬污染治理的思考，可以看出我國對于重金屬污染治理的關注度漸高[2]。但在我國目前的經濟發展模式下，重金屬污染嚴重的產業西移，雖然在一定程度上緩解了東部重金屬污染的嚴峻局面，但在中西部欠發達地區，過度追求經濟發展，政府監管不到位，民眾環保意識不強等多方原因使得重金屬污染迅速擴大。此前造成的東部重金屬污染局面還沒得到很好的緩解，中西部的重金屬污染卻日益嚴重起來，從而造成全國范圍內的重金屬污染的頻發。

1.2重金屬污染治理的現狀

1.2.1重金屬污染的產業結構現狀

我國還處在經濟發展的轉型階段，加上“先富帶后富”的發展理念造成的東西部發展不平衡，使我國產業結構中“三高一低”的產業依然占據較主要地位。當然，不可否認中國正在努力學習外國發展的成功經驗，積極推動產業轉型。但進行產業轉型的企業主要集中東部地區，中西部在這個過程中或主動、或被動承接東部產業轉型淘汰的產業，更是大力發展本地原有重金屬污染嚴重的產業，造成高耗能產業在中西部與日遞增，形成了本地原有企業和外來企業的雙重作用下，使得近期“三高一低”企業比重甚至超過了整個輕工業的所占比例的局面。[3]所以，中西部成為重金屬污染的多發區域可以預見。

1.2.2政府對重金屬污染治理及財政支持狀況

政府對重金屬污染企業的設立審核、污染排放的監控、超排濫排的取締都起著主導作用，顯而易見，在重金屬污染如此嚴重的當下，政府以上職能沒有得到很好的實現。在審核中，仍讓重金屬污染嚴重的企業設立，然而這也是中西部政府被經濟目標捆綁的無奈之舉。目前廣西各各個環保監測部門能獨自開展監測的地方并不多，這與廣西的經濟發展水平，技術持有水平還有企業還有意識水平不高息息相關[4]。這當然并不能一味責備政府部門的不重視導致監管缺失，實際情況是財政支持傾向于東部，以致中西部因為資金缺乏從而缺失監管。最后，違規排放的企業無法取締也是多方面因素造成的，但是政府的監管缺失需要承擔主要責任。

1.3重金屬污染治理存在的問題

1.3.1重金屬污染治理的法律體系不完善

重金屬污染治理的涉及面廣，所以其相關的法律制定也需要從多方面著手。從我國目前重金屬污染治理立法狀況來看，仍然落后于發達國家?！霸谏鲜兰o90年代，食品鎘污染是公認的作為一個全球性的問題，1998年一個初步的草案關于農產品中Cd濃度在食品法典委員會提出”[5]。但我國現行的《環境保護法》對重金屬污染仍有許多沒有涉及的領域，如地下水、底泥、土壤、廢棄固體等在法律上并沒有詳細制定。

首先，對污染者的處罰仍采用罰款為主的形式，且處罰力度不夠?！端廴痉乐畏ā返谄呤畻l到第七十四條都是懲罰性的罰款措施，罰款力度雖然號稱史上最嚴，并加入按日繳納利息的制度，但也沒有使污染者痛下控制排污的決心。其次，無法落實企業的違法責任。賀州市環保局環境監察支隊原隊長的落馬，顯示出環保部門存在的腐敗現象，在全國而言也不會是個案，環境部門領導的紛紛落馬也對治理工作造成極大影響[6]。環保部門人員的腐敗，造成環保部門進行的整改、取締形同虛設，違法企業的存在警示著我國對其整改以及取締力度并不夠大。最后，我國在刑法上雖然有規定“重大環境污染事故罪”，但是很長一段時間該罪構成的要件都要求有結果，直到刑法修正案（八）才修訂不以結果為要件，從而降低了該罪的入罪標準。[7]重金屬污染的特殊性，潛在風險大，有很多重金屬污染的結果不明顯，用結果要件去作為定罪標準使得這一項法律擱于高臺。

重金屬企業的準入門檻含糊。比如有色冶煉行業清潔生產標準遲遲沒有制定，重金屬污染物排放標準缺乏了很多因素，導致該標準目前仍沒有具體確定。[8]又比如，重金屬加工生產企業數量以及區域上的審批控制；生產重金屬排放物含重金屬元素的上限設定；設立重金屬企業應該配套的排污處理裝置是否到位的實地審核。重金屬污染物的排放標準不明確，我國對于重金屬企業污染物的排放標準雖然有制定相關標準，但并沒有根據各發展情況科學地制定符合當地的標準。

1.3.2有關部門監管存在的問題

首先，有關部門監管的缺失。政府部門現今仍很大部分被經濟目標所束縛，以致人為原因上對很多企業的超標排放采取放任態度，在中西部，很多地區的GDP靠重污染的企業貢獻極大比例。所以造成有關部門人為上形成監管的缺失。另外，現實因素造成監管的不到位，財政支持不到位導致監管設備缺乏，實施監管的技術人才的缺乏導致監管很難進行等現實因素也是有關部門監管的原因。

其次，監管的混亂。由于政府內部分工對企業污染這部分不止一個部門有權進行監管，環保部門理論上是實施監管的主要部門，但是新法的出臺，公安部門有權對違法人員進行行政拘留，政府臨時組成的突擊檢查也可以對企業進行整改。

2 重金屬污染治理的產業化

2.1重金屬污染治理產業化的必要性分析

重金屬污染的日益嚴重，且從我國的發展現狀來看，我國的產業結構轉型仍有一大段路需要走，珠三角僅僅是解決產業粗放的問題就用了幾十年。何況中西部的產業有本地重污染產業以及承接東部重污染產業轉移的雙重作用，所以在這個階段提出門金屬污染治理的產業化是十分必要的，重金屬污染治理的產業是把重金屬污染治理放到產業化也就是市場中去，把重金屬污染的企業聯合起來，形成一個產業鏈 ，具備相應規模的產業化治理能調動企業的積極性。當然，要實現只能重金屬污染治理的產業化還需要從事該工作的專業人才[9]。使重金屬污染治理進入市場，作為經濟活動的一份子，也承擔起對環境效益的追求以及實現產業化要求的可持續發展。

2.2重金屬污染治理的產業化可行性分析

2.2.1國外的環境責任保險制度

目前，國外也存在一些相對比較成熟的環境保護機制，其中包括環境保護保險。環境責任保險是一種特殊的責任保險的形式，是由公眾責任保險發展而來形成的新型保險，不同的國家采用不同的環境責任保險制度（環境責任保險又有“綠色保險”之稱，其定義各國不盡相同。一般認為環境責任保險是以被險人因玷污或污染水土地或空氣，依法應承擔的賠償責任作為保險對象的保險。當然，這種玷污和污染是有嚴格限制的。保險公司只對突然的、意外的污染事故承擔保險責任。而將故意的，惡意的污染視為除外責任。為了限制責任，英國的保險公司還把長期的慢性污染也排除在外。突然的、意外的污染事故承擔保險責任。而將故意的，惡意的污染視為除外責任。為了限制責任，英國的保險公司還把長期的慢性污染也排除在外）。目前，德國采用強制性保險的方式來實施，德國的環境責任是以立法的方式用附件的形式做出“特定設施”名錄，該名錄包含了德國境內的所有行業，對于存在環境風險高的“特定設施”，投保環境責任保險是其所有者所必須做的[10]。而英美則有別于德國，采用自愿原則，由企業自愿決定是否加入環境責任保險。各國均是利用商業保險引入污染治理中，這種模式不僅能讓企業負得起責任，還在很大程度上減輕政府對污染治理的人力物力的投入。我國重金屬產業化目前屬于起步階段，本身商業保險在我國的發展就沒有國外發達地區成熟，所以進一步在重金屬污染治理中引入商業保險，需要我國政府的強力推行。在我國沒有強制企業進行環境責任保險投保制度，雖然也有一些企業進行了投保。如：2008年的湖南省株洲市昊華公司，因為在中國平安集團進行了環境責任保險的投保，在短時間內得到該保險公司的滿意賠款，但這也只是我國的特例，并沒有在我國形成一個良好的制度。因此，我國采用德國的環境責任保險制度比較符合我國的國情，我國應在國家層面制定出需要投保環境責任保險的名錄，該名錄作為企業設立過程中的一個準入門檻，并對于該名錄中的企業進行強制責令投保，不投保則需進行整頓甚至取締。當然，在重金屬污染治理的產業化中，涉重企業都應收錄在強制投保環境責任險的名錄，再者，環境責任保險應該包括對污染的人身財產賠償以及對污染造成環境污染的治理費用賠償。我國應通過強有力的政府行為，推動環境責任保險在重金屬污染治理產業化中盡早成為一項制度。

2.2.2美國治理污染土地的超級基金制度

美國治理土地的超級基金建立了兩個相關的基金，主要用于清除從船舶或者岸上物體或者海岸附近的各類機器排放出來對環境有危害的物質，是政府支付用于有害物質排放所造成的財產性損失，自然環境所損害所需要治理的費用來源?？偟膩碚f是政府成立的用于治理污染土地的基金制度[11]。超級基金制度不可否認地存在弊端，在一定時期內也被美國學者詬病，但是超級基金制度在美國污染土地的治理中起到不可磨滅的功勞，特別是在美國農村的土地污染治理。另外，超級基金制度的最大借鑒意義在于擴寬治理污染的資金來源，這在我國當前重金屬污染治理的產業化中是一個很好的借鑒，在我國重金屬污染治理中引入產業化，要解決的一個大問題就是治理重金屬污染的資金來源，用于改變我國目前單靠政府財政投入而造成重金屬污染的監管不到位、治理資金不到位、治理工作成效不大的一系列問題。當然，美國在實行超級基金制度中所顯露出的弊端也需要避免。所以，在現階段，成立重金屬污染治理基金的專業管理制度，由專門小組詳細分工并各自負責，更需要引入公眾參與進行監督工作。最終，這個基金由政府設立并管理，該基金主要來源于社會的募捐。當然，在不違背目的的情況下進行商業化投資也是允許的，所以在總的意義來看，超級基金制度也是重金屬污染產業化的一個特殊方面，在我國重金屬污染治理的產業化的進行中也頗具借鑒意義。

2.2.3重金屬污染治理產業化應掃清的障礙

（1）起步晚，前期階段企業參與度低

重金屬污染治理的產業化對于我國來說，觀念新，不具規模。由于起步晚，中國金屬污染治理的產業化的概念并沒有得到廣泛的宣傳，很多企業因為對該理念所帶來的后果的不確定，在前期用觀望態度去對待，自然參與度就會變低。所以，把重金屬污染治理的產業化進行宣傳讓企業以及公民熟知很有必要。另外，重金屬污染治理的產業化需要企業投入一定的成本，企業在權衡成本和收益的時候很容易因為風險的評估而放棄。如何正確引導企業進行重金屬污染治理產業化的投入與產出比也是宣傳應該到位的。再者，用成功案例去建立試點，加大宣傳力度與實際效果的相互作用，使得企業主動參與到重金屬污染治理產業化的建設中?？偠灾亟饘傥廴局卫懋a業化的實現與企業的參與分不開，所以提高企業的參與度是關鍵。

（2）實現產業化各項前提要求均需提高

重金屬污染治理的產業化所具備的集約化、專業性要求人事管理，人員資質，企業水平都較高。在目前來說，企業的管理存在政企不分家、自主經營權落實困難，管理者沒有更新管理觀念導致管理素質跟不上企業的發展，缺乏人力資源管理統籌導致企業獎勵落實不到位等問題。重金屬污染治理專業化要求的人員資質具備較高技術性，我國目前擁有的技術型人才還不能滿足我國建立起重金屬污染治理產業化的需求。當然，目前我國的企業還是以中小企業為主，企業的水平也并沒有達到專業化的層面，這也是要實行專業化的一個原因。如何在中小企業占據多數的企業圈里實行產業化是目前需要解決的課題。所以，引進國外先進的管理經驗，進行設備的升級改造，創造適合產業化管理環境是管理層面面臨的障礙，這個層面上，我們根據公司法的相關規則，對重金屬企業管理人員設定一些從業上的限制，以便確立一個制度去防止管理人員出現道德風險。[12]進行企業的整合，提高企業的集約化水平是我國重金屬污染嚴重產業以中小企業為主所面臨的障礙。

（3）重金屬污染治理的產業化所需法律保障不到位

重金屬污染治理的產業化急需法律進行規制。重金屬污染治理的產業化很大程度依賴市場，但是市場是以利益為指向的，那么在追逐利益的時候市場的主體相對不易控制。且重金屬污染治理的產業化的對象是特定的，那就是對重金屬污染的產業化而提出的概念，本身具有市場資金投入的特殊性，其中的利益要求定然偏高。所以在重金屬污染治理的產業化中，對其形成的市場更需要法律的規制，克服產業化形成中，因利益導向所顯示出來的盲目性、滯后性、自發性。另外，市場的自發性是有限的，企業的準入機制、企業責任、污染損害的救濟等都需要相關法律制度給予保障。由此，重金屬污染治理的產業化在制度的保障內方可充分起到應有的作用。所以是否具有合理的法律制度的存在，是實現重金屬污染治理產業化的保證。

3 重金屬污染治理產業化的制度構建

3.1構建重金屬污染治理的產業化運行機制

首先，通過政策制定正確的引導重金屬產業資金進入市場。有選擇地選取進入該領域的市場資金，引進市場的資金是為了形成重金屬污染治理的產業化，進行重金屬污染的治理，所以相關的經濟政策需要明顯突出這個特色，需要有專門的評估機構對流入重金屬市場的資金進行利弊分析，確定其是否能被重金屬污染防治所用。

其次，對重金屬企業提供優惠的銀行政策以及財政稅收支持，其中包括在商業保險中推行環境責任保險制度，用以解決重金屬污染治理需要投入的龐大資金，進行重金屬污染治理的企業獲利會受到一定限制，企業是以營利為目的的，為了保證其在治理污染的過程中能堅持運行產業化，對其作出政策上的優惠去引導是必要的。把重金屬污染治理的產業化作為一項環保工程來完成，解決重金屬污染治理的資金缺口，需要政府對企業進行的正確的把關。

最后，樹立重金屬污染治理的產業化的理念意識，法律并不全部是冰冷的條文，其中透視出來的理念也是需要我們需要重視的。在我國重金屬污染治理的產業化中，宣傳環保理念是很必須的，在追逐利益的環境中潛移默化環保的重要性，激發企業的環保意識，擁有環保意識的企業自然會在重金屬污染治理中出一份自己的綿薄之力。前文提到，產業化伴隨著利益的機制的產生，在這個市場環境中，企業的環保責任是規制企業在產業化的生產過程中負起對環境的保護責任，提高企業的環保意識水平，引導其主動進行重金屬污染治理[13]。由此，環保意識、環保責任在重金屬污染治理的產業化中成為企業文化是從意識上限制市場利益導向產生偏差的本質保障?？傊?，對環保意識的宣傳要廣而深，面對的重點群體更應有特殊的方法，把環保意識上升為重金屬污染企業的文化，促使重金屬污染企業樹立擔負重金屬污染治理責任的意識。

3.2構建重金屬污染治理產業化相關標準法律體系

重金屬污染治理的產業化準入標準。重金屬污染企業的準入在產業化帶來的市場調節中，準入標準的將會進一步得到關注，這是規制重金屬污染企業的第一道關卡。明確準入標準是防止在市場自發性的調節下造成企業進入重金屬企業成立規模盲目擴大，也是防止超出治理合理范圍的企業成立的重要舉措。在這個過程中提高準入門檻能很好篩選進入市場的重金屬企業，通過審批準入標準的提高，以及審批上對企業規模、治理技術的持有、人員資質、管理制度的限制，堅持新增產能換掉落后產能，以便重金屬企業在進入市場就能在技術、管理、人員上對產業化中發揮作用。另外，由于我國的經濟發展不平衡，所以在準入標準的制定上，要根據各地的發展狀況科學制定，防止各地制定混亂、不符而當地的發展狀況、或者形同虛設的問題的出現，但是提高重金屬產業的準入標準是大趨勢，有高要求才有高成就。

建立重金屬污染治理的產業化評價標準體系。首先，應確定重金屬污染的評價標準，衡量重金屬污染治理產業化成效的重要指標是相關環境質量標準。所以從重金屬污染治理的產業化評價中我們可以看到該體系帶來的成就以及不足，方便下一步工作的進行。確定重金屬污染治理成果的評價需要參照我國國家制定的對重金屬產業標準以及地方對重金屬產業的標準因地制宜地確定。其次，嚴格執行重金屬行業的環境影響評價制度，從源頭上遏制污染源的產生。如何使環境影響評價能為產業化服務才是其應起的作用，當然，確立是前提，但是確立之后執行的保障才更為重要，所以法律在這方面對執行環境影響評價的小組成員需要建立責任制，環境責任對于政府而言主要是行政問責制，通過問責去限制政府行為，這是評價體系的一個保障[14]。為了確保評價結果公平公正性，即小組人員應當由環保部門的行政人員、具有專業知識的技術人員、群眾性的監督人員組成；小組成員對其所作出的評價需要承擔終身責任制；以使得環境影響評價落實到位，發揮其對重金屬污染治理的積極作用。

3.3構建重金屬污染治理產業化相關部門的責任機制

首先，就環境管理體系而言，從中央到地方，部門的分工需要形成一個良性體系。地方環保部門應該全面地檢測重金屬產業化帶來的污染。即，重金屬污染治理的產業化要求建立一套由中央到地方，分工明確，層層上報，明確各階段部門的負責內容和負責人員。由此在立法中進一步加強各級政府部門對重金屬污染治理的法律責任是構建相關部門環境責任機制的第一步。

其次，政府環境監管部門充分負擔起環境保護責任，需要有效的追責機制的形成，可操作追責機制的缺乏導致政府環保責任的不到位。為了避免政府的在重金屬污染治理產業化由于責任擔負的不明使得各項職能無法落實到位，上文提到的責任在立法中確立下，我們還需建立環境保護責任問責制，特別是公眾問責的實現，公眾參與是重金屬污染治理的重要組成部分，作為我國公眾參與的形式之一，到目前為止已經在社會引起了重視，特別是幫助政府進行的持續性重金屬污染治理監督[15]。在發生重金屬污染的當下通過已有法律確定直接負責人，直接責任人需要對該事件負責，造成嚴重后果的需引咎辭職，構成重大環境事故罪的還應擔負刑事責任。

最后，就公民的利益保護而言，重金屬污染的發生，最大的受害者是污染涉及的公民，其不僅受到重金屬污染帶來的直接影響還遭受著潛在危險。我國雖然已經確立了公益環境訴訟，可是公益訴訟在我國尚未發展成熟，也沒有得到普遍的應用。所以除了公益訴訟以外，我們還需要建立一項行之有效的替代性措施——設立專門的重金屬環境法律援助中心，由政府聘請具備環境訴訟的專業律師為受污染的群眾提起公益訴訟或者單獨訴訟，讓受污染的群眾訴訟有門。

4 結語

本文所提及的重金屬污染治理產業化是在政府為主導的情況下，將產業化模式引入到重金屬污染治理中，在政府的調控下最大程度的發揮市場的作用，達到重金屬污染的有效治理。我國重金屬產業化的起步相對于發達國家晚，發展慢，然而，隨著我國社會經濟的快速發展，重金屬污染對社會經濟發展的造成的嚴重阻礙表明了重金屬污染治理的亟不可待以及產業化推行的迫切。因此，為了給我國經濟的發展創造一個可持續的環境，同時也為了給人們的生活創建一個綠色環保的空間，希望我國政府能夠構建一套完善的重金屬污染治理產業化的法律制度，發揮市場與政府調控的兩只手，盡可能為重金屬污染治理保駕護航。

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The industrialization and system building in prevention of heavy metal pollution

in recent heavy metal pollution of industrialization and system constructionyears, heavy metals pollution treatment has caused widespread concern in the community. In China, the economy after reform and opening up and rapid development, but the legal system made of heavy metal pollution in China paid a serious environmental costs and, therefore, of heavy metal pollution in China is around the corner. Take control of heavy metal pollution in China as a premise, combined with United States Superfund pollution land regime and Germany advanced experience of the insurance liability, heavy metal pollution of industrialization system construction, made of heavy metal pollution in industrialization in China, led by sustained and effective governance, to achieve win-win between environmental protection and economic development.

Heavy metals pollution; governance; industrial; system construction

X32

A

1008-1151(2015)11-0035-05

2015-10-10

廣西高等學校人文社會科學研究項目重點項目（SK13ZD015）；桂林電子科技大學環境與資源保護法學團隊資助項目。

高清（1962－），女，桂林電子科技大學法學院教授，從事資源與環境保護法的教學研究工作。